Le Programme Bolsa familiar para a educação (Bolsa-Escola) du Distrito Federal

La création du « Programa bolsa familiar para a educação », mieux connu sous le nom de Bolsa-Escola, fut le premier acte du gouverneur Cristovam Buarque du Parti des travailleurs, élu au District Fédéral le 15 novembre 1994. Créé par le Décret de loi numéro 16.270 du 11 janvier 1995 et réglementé par le Dispositif numéro 16 du Secrétariat d’éducation du gouvernement du District Fédéral, ce programme avait pour but de promouvoir l’admission et la rétention à l’école des enfants âgés de 7 à 14 ans et qui se trouvaient en condition de pénurie matérielle et de vulnérabilité sociale et familiale. À part cet objectif, la loi établissait encore des objectifs secondaires : a) rompre avec le cercle de la négligence par rapport à l’éducation et lutter contre l’exclusion sociale; b) combattre l’évasion scolaire et encourager la scolarisation; c) assurer aux enfants pauvres une scolarisation permettant de rompre avec l’exclusion sociale et la criminalité juvénile; d) prévenir le travail infantile et la vie dans la rue comme moyen de survie des enfants pauvres; e) récupérer la dignité des segments socialement exclus; f) combattre la misère

287 _{NEPP – Unicamp, « Acompanhamento e Avaliação da Implementação do Programa de Garantia de}

Renda Familiar Minima (PGRFM) da Prefeitura de Campinas », (Campinas :NEPP/Unicamp, fevereiro, 1996), pages 108-112.

par l’entremise de l’octroi d’un revenu minimum aux familles les plus pauvres289. Le programme posait comme condition l'inscription des enfants au réseau public d’éducation et offrait un salaire minimum mensuel aux familles pauvres.

Pour avoir accès au bénéfice, les familles devaient rencontrer les critères suivants : a) avoir tous les enfants âgés de 7 à 14 ans inscrits au réseau public d’éducation du District Fédéral; b) avoir un revenu mensuel per capita égal ou inférieur à la moitié du salaire minimum; c) les membres de la famille doivent s’engager à la recherche d’emploi par l’entremise de leur inscription au Service national d’emploi; d) résider dans le District fédéral par une période minimale de 5 ans consécutifs; e) résider dans la Région administrative de l’inscription. Le paiement du bénéfice était conditionnel à la fréquentation scolaire des enfants à 90 % mais pas à la performance ou à la réussite. Pour encourager la réussite, le gouvernement a mis sur pied le programme Poupança-Escola290 qui assurait un salaire minimum annuel à chaque élève ayant réussi l’année scolaire jusqu’à la conclusion de l’enseignement moyen, soit pendant 15 ans de la première à la dernière année.

La mise en œuvre du programme s’est déroulée en trois phases distinctes a) la phase d’expérience pilote dans la ville satellite de Paranoá, l’une des plus pauvres du District fédéral ; b) la dissémination et l’extension graduelle à d’autres villes satellites; c) la généralisation à tout le District fédéral. L’expérience pilote de la ville de Paranoá eut comme point de départ un processus de sensibilisation auprès des écoles et de la communauté afin d’expliquer en détails en quoi consistait le programme, ses objectifs, les

289 _{Gouverno do Distrito Federal, Programa Bolsa-Escola e Poupança-Escola, (Brasília: Secretaria de}

Educação, 1997), cité par Miriam Abramovay, Carla Andrade e Julio Jacobo Waiselfisz (dir.) Bolsa-

Escola : Melhoria Educacional e Redução da Pobreza (Brasília: Unesco-Unicef-Pólis, 1988), page 43. 290 _{Traduction libre : Épargne-École ou Épargne pour l’avenir.}

formes de participation communautaire, les critères d’éligibilité, et ainsi de suite. Au début, le programme a bénéficié à 1773 familles. Pendant cette même année, le Bolsa- Escola fut mis en œuvre dans les villes satellites de Brazlândia (1509 familles), São Sebastião (1311 familles) et Recanto das Emas (1234 familles). En 1996, le programme fut généralisé avec sa mise en œuvre dans les villes de Ceilândia (4348 familles) et de Samambaia (4323 familles). Au mois de septembre 1997, le Bolsa-Escola bénéficiait à 22 493 familles, soit l’équivalent de 44 382 enfants dans tout le District fédéral.

Les premières évaluations furent extraordinairement positives et démontraient la pertinence de ce programme comme un des instruments les plus innovateurs dans la lutte contre la pauvreté et la promotion du développement du capital humain et social. Dans une évaluation de l’expérience du Paranoá réalisée par l’IPEA en 1996291, les auteurs proposaient une méthodologie d’évaluation de programmes de revenu minimum où l’accent était mis sur le rapport entre l’attribution d’un bénéfice de revenu minimum et la redistribution du revenu envers les plus pauvres. L’analyse traitait de la période avril/mai 1996 et démontrait que la ville de Paranoá abritait 12,3 % des familles et 11,9 % des élèves favorisés par le programme. Les auteurs affirment alors qu’en 1995 le revenu nécessaire à l’élimination de la pauvreté serait équivalent à 1,2 % du revenu des non pauvres du District fédéral. Au cours de cette même année 1995, le nombre de personnes recevant un revenu inférieur à 70 % du salaire minimum per capita était de 342 500 dans le District fédéral, ce qui exigeait une révision du critère de revenu établi à la moitié du salaire minimum. Le critère de résidence exigeant que les familles habitent le District

291 _{Joao Sabóia e Sonia Rocha, « Programas de Renda Minima : Linhas Gerais de Uma Metodologia de}

Avaliaçao a Partir do Estudo do Programa Bolsa Familiar para a Educação no Distrito Federal Tendo como Referencia a Experiencia Pioneira do Paranoá », (IPEA: Rio de Janeiro, Série Textos para discussão numéro 582, 1995), notamment 36-38.

fédéral depuis au moins 5 ans réduisait le nombre de bénéficiaires potentiels à 221 000 personnes. Le critère de l’âge des enfants entre 7 et 14 ans réduisait le nombre de bénéficiaires potentiels à 148 800 enfants dans le District fédéral. Les auteurs remarquaient que 96,8 % des requérants étaient de sexe féminin et que 90 % d’entre elles avaient entre 25 et 49 ans. Le niveau de scolarité était très bas puisque 26,4 % étaient analphabètes et 61,9 % analphabètes fonctionnels. Le pourcentage de requérants qui avaient un emploi rémunéré équivalent à 1 salaire minimum était de 24 %, tandis que 73,9 % recevaient l'équivalent de 2 salaires minimum et 93,5 % touchaient un salaire inférieur à 3 salaires. Si on considère le revenu familial per capita, ces chiffres indiquaient que 29 % des familles recevaient l’équivalent de 0,25 % du salaire minimum292_{; 82,5 %}

jusqu’à 0,5 et 99,1 % jusqu’à 0,7 du même salaire. Les familles avaient en moyenne 5,1 membres, ce qui faisait en sorte que le revenu per capita était très bas293.

À partir de ces données, les auteurs recommandaient une série de mesures pour améliorer le programme, à savoir : a) la sélection des familles selon des critères objectifs de condition de vie; b) des critères reliés à la composition des familles et à leurs conditions de vie, surtout les conditions d’infrastructure; c) d’autres critères complémentaires comme l’accès à des services sociaux de base; d) l’exclusion des critères sur le marché du travail. Les auteurs recommandaient aussi l’inclusion des familles ayant des enfants de moins de 7 ans car ceux-ci risquaient d’arriver à l’âge scolaire déjà compromis physiquement et psychologiquement à cause du manque d’accès aux soins de base comme l’alimentation adéquate et l’accès aux services de santé.

292 _{Le salaire minimum était de 100,00 R$ par mois jusqu’au mois d’avril de 1996, période analysée.} 293 _{Idem, page 16.}

Une autre évaluation de l’impact du programme fut menée par l’Institut Pólis qui avait déjà analysé l’expérience de Campinas et qui démontrait aussi des résultats fortement encourageants dans le cas du District fédéral. Les résultats faisaient ressortir une réduction considérable des coûts du programme par rapport aux anciennes formes d’assistance sociale. Pendant l’année 1995, le nombre de familles bénéficiaires s’établissait à 5 758avec un coût correspondent de 2 542 600 R$; en 1996, le programme venait en aide à 20 394 familles et son coût était de 19 558 629 R$; en 1997 ces chiffres étaient de 22 493 familles et les coûts s’élevaient à 22 156 680 R$. Le résultat le plus remarquable qui ressortait de cette analyse fut le constat que le programme Bolsa-Escola introduisait trois mécanismes hautement efficaces pour retirer les enfants de la rue et du travail : a) il remplaçait le revenu que les enfants obtenaient dans les rues ou en travaillant par le revenu obtenu par la bourse b) il obligeait les élèves à fréquenter l’école et ce temps passé à l’école contribuait à la diminution du temps disponible pour fréquenter la rue ou aller travailler; c) il avait un effet plus large au sein de la famille en encourageant la scolarisation et en empêchant que d’autres enfants soient obligés de quitter leur foyer pour rester dans la rue ou travailler au lieu d’étudier294.

L’évaluation de l’impact des programmes Bolsa-Escola et Poupança-Escola sur l’éducation et l’amélioration de la scolarisation fut réalisée en 1997 avec l’appui de l’Unicef et de l’Unesco295 afin de vérifier dans quelle mesure ces deux programmes favorisaient des changements dans les flux scolaires des élèves. Ce rapport démontrait que

294 _{Voir Carlos Henrique Araújo, « Bolsa-Escola : Renda Minima Associada à Educação », dans Instituto}

Pólis, Programas de Renda Minima no Brasil : Impactos e Potencialidades, (São Paulo : Polis, 1998), 49- 58, notamment pages 51 et 54.

295 _{Il s’agit du rapport de recherche préparé par A. Moraes e S.R. Santana, Avaliação do Programa Bolsa-} Escola do GDF, (Brasília : Fundação Grupo Esquel, Unicef-Unesco, 1997), cité par Miriam Abramovay,

Carla Andrade e Julio Jacobo Waiselfisz, Bolsa-Escola : Melhoria Educacional e Redução da Pobreza, pages 48-50.

le Programme Bolsa-Escola atteignait justement la population touchée par le retard scolaire car tandis que chez les élèves du réseau public du DF 43,7 % se trouvaient dans le classement correspondant à leur âge, parmi les inscrits au Bolsa-Escola cette proportion était de seulement 25,5 %. Le retard était provoqué principalement par l’échec scolaire. Dans le DF, la moyenne de temps pris par les écoliers afin de conclure l’enseignement fondamental était de 9,4 ans, pendant que chez la population bénéficiaire du Bolsa-Escola, cette moyenne était de 10,5 ans. Pendant l’année 1996, le taux de décrochage pour les élèves favorisés par le programme (bolsistas) fut 15 fois plus bas que celui des élèves en général. Pour la période 1994/1996, on constata une réduction du taux de décrochage scolaire de 40 % et ce résultat était fortement concentré dans les années de mise en œuvre du programme, malgré le fait que seulement 11,6 % des écoliers en bénéficiaient. La performance chez les bénéficiaires du programme fut confirmée par des indicateurs de réussite car pendant que la diplomation chez les non bénéficiaires augmentait de 1,5 % entre 1994-1996 (montant de 78,4 % à 79,9 %), chez les bénéficiaires elle augmentait de 9,5 % (passant de 78,4 % à 87,9 %)296_{. Ces chiffres, comparés aux données des années}

précédentes, indiquaient que 2300 élèves avaient évité de répéter l’année scolaire, ce qui engendra la demande de création de 80 nouvelles classes, soit presque l’équivalent de six nouvelles écoles. Les conclusions du rapport signalaient que le ciblage des segments historiquement exclus et présentant les déficits les plus profonds d’éducation encourageaient l’élimination de la tendance séculaire à reproduire le cycle de l’échec.

296 _{Antonio Moraes e S.R. Santana, Avaliação do Programa Bolsa-Escola do GDF, (Brasília :Fundação}

Grupo Esquel, Unicef-Unesco, 1997), cité par Miriam Abramovay, Carla Andrade e Julio Jacobo Waiselfisz, Idem, pages 55 et suivantes.

4.4.3 Apprentissage social, diffusion et lesson-drawing dans la définition du nouveau