Chapitre I : Contexte et problématique de la recherche
1.2 L’argument La mise à l’ordre du jour de la question de la pauvreté et la convergence d’idées, d’institutions et d’intérêts
Les pauvres et le phénomène de la pauvreté ont toujours fait partie de l’histoire de l’humanité35 malgré le fait qu’il aura fallu attendre la deuxième moitié du XIXe siècle pour que ceux-ci inspirent la création de nouveaux paradigmes comme le « paupérisme » et, plus récemment, au XXe siècle, « l’exclusion sociale »36. En effet, c’est à la fin du XXe siècle que le libéralisme vient bouleverser la conception traditionnelle de la pauvreté fondée sur le sentiment charitable d’inspiration religieuse et inaugurer son traitement politique par une volonté de lui accorder droit de cité parmi les grandes questions publiques, contre les pratiques d’enfermement et de marginalisation d’antan et qui exige une nouvelle rationalité de la pauvreté37. Proposé comme discours commandé par la morale38, ou en tant que discours voué à disparaître dans le vide des actions comme le veulent certains auteurs39, le fait est que la redécouverte de la pauvreté est une donnée incontestable de nos jours, ce qui suggère l’émergence d’un nouveau paradigme, né du néolibéralisme mais aussi contre le néolibéralisme et constituant un pas en avant par rapport à celui-ci, vers la construction d’un nouveau design du welfare state pour le
35 Bronislaw Geremek, Os Filhos de Caim (São Paulo: Editora Cia. das Letras, 1995), Introduction.
36 Serge Paugam, « La constitution d’un paradigme » dans Serge Paugam, (dir.), L’exclusion : état des savoirs
(Paris : La Découverte, 1996), 8-9.
37 Giovanna Procacci, « La naissance d’une rationalité moderne de la pauvreté » dans Serge Paugam L’exclusion : état des savoirs, 405-415, notamment page 406.
38 Bruno Lautier, « Pourquoi faut-il aider les pauvres? Une étude critique du discours de la Banque mondiale sur la
pauvreté ». En ligne http://matisse.univ-paris1.fr/doc2/ID0118b.PDF , (page consultée le 2 décembre 2006).
39 André Corten, « Le discours de la pauvreté de la Banque mondiale », Langage et société, 85, (1988), 5-24,
XXIe siècle40. Dans ce processus de « redécouverte » de la pauvreté, les organisations internationales ont joué un rôle décisif surtout en proposant des approches normatives à l’égard des pays moins développés afin de mettre sur pied des stratégies de lutte contre la pauvreté, quoique suivant des directives absolument différentes selon la nature de chaque institution ainsi que selon les caractéristiques particulières de chaque pays41.
En Amérique latine, la présence remarquable des organisations internationales permet d’affirmer que les institutions fondées par les accords de Bretton-Woods comme le Fonds monétaire international et la Banque Mondiale ont joué un rôle historique décisif en dictant aux pays de la région des recettes d’ajustement, surtout à partir des crises des années 197042. Ce rôle pivot se fait remarquer aussi par la présence d’institutions régionales de coopération économique
40 Alain Noël, « The New Global Politics of Poverty », Global Social Policy, 2006:6, 304-333, notamment pages
317-324.
41 Jean-Philippe Thérien, « Beyond the North-South Divide: The Two Tales of World Poverty », Third World Quarterly, 1999, 20:4, 723-742, notamment pages 7-9. Dans cet article, l’auteur soutient la prédominance de deux
paradigmes distincts concernant le rôle des organisations internationales face à la question de la pauvreté : le paradigme de Bretton Woods et le paradigme des Nations unies. Dans le premier cas, il s’agit des institutions financières comme le FMI, la Banque Mondiale et le GATT dont les préoccupations clefs sont la mise en place de programmes d’ajustements économiques structurels partant de deux prémisses : d’abord, ces institutions favorisent la libéralisation des marchés tout en croyant que les bénéfices de cette libéralisation seront plus avantageux que ceux des politiques keynésiennes. Ensuite, malgré le fait qu’elles développent une approche de la question de la pauvreté, leurs actions visent plutôt un soulagement de la pauvreté et sont tournées vers les pays et les groupes considérés les plus pauvres parmi les pauvres. Le paradigme des Nations Unies apparaît plus comme une construction idéal- typique à cause de la diversité des institutions composant l’ONU. Néanmoins, le rôle d’institutions comme l’UNESCO, le PNUD, l’OIT ainsi que l’UNICEF est mis en relief par l’auteur afin de montrer que ces institutions ont une approche de la question de la pauvreté qui est absolument innovatrice, plus intégrative et plus concernée du point de vu éthique que l’approche de Bretton-Woods. Une autre différence fondamentale est que le paradigme des Nations Unies conçoit la pauvreté en tant que phénomène global et non seulement comme une aberration du monde sous-développé et en développement. Le caractère conflictuel de ces deux paradigmes permet de montrer les difficultés auxquelles on fait face quand il s’agit d’établir un consensus à propos des moyens pour expliquer le phénomène de la pauvreté ainsi que sur les moyens pour y faire face.
42 Voir l’article de Merrien sur le sujet dans lequel l’auteur soutient l’existence des paradigmes de Philadelphie-
Bretton–Woods et ceux du consensus de Washington et Post consensus de Washington. Ici on trouve un cadre d’analyse distinct de celui proposé par Thérien car les politiques sociales auraient eu un cycle caractéristique en trois moments historiques et dont les répercussions se font remarquer en Amérique latine : d’abord, pendant le consensus de Philadelphie-Bretton–Woods, d’inspiration keynésienne, on assiste à l’émergence et à la généralisation des modèles de Welfare State dans un ordre économique régulé à partir des années 1930 et qui se prolonge jusqu’aux années 1970. Ensuite, le consensus de Washington qui s’enracine dans la crise économique mondiale de la fin des années 1970 et qui bouleverse les conceptions traditionnelles de l’État et de la protection sociale. Finalement, le consensus post-Washington, qui ne caractérise pas un retour à l’ancien ordre d’inspiration keynésienne ni un éloignement du néolibéralisme pur et dur, mais qui ouvre la voie vers l’extension de la protection sociale. François- Xavier Merrien « Em Direção a um Novo Consenso Post-Washington na América Latina? » dans Denise Bomtempo Birche de Carvalho (dir.) Politica Social, Justiça e Direitos de Cidadania na América Latina, 47-64.
tel la Banque interaméricaine pour le développement – BID. L’approche de ces institutions concernant la pauvreté a été développée en trois étapes distinctes : durant la première, depuis la période suivant la Seconde guerre mondiale jusqu’aux années 1970, on concevait le marché comme incapable de faire face aux aléas découlant du développement économique, d’où la prééminence du rôle de l’État dans la prestation de biens et services sociaux forgeant « l’État développementiste »43. Dans la deuxième phase, des années 1970 jusqu’au début des années 1990, on voyait l’État comme incapable de promouvoir le développement et on attribuait un rôle décisif au marché, vu comme le seul espoir. Dans la troisième phase, c’est-à-dire depuis le début des années 1990, l’État et le marché apparaissent comme incapables de faire face aux aléas du développement économique, mais une place décisive est accordée au rôle de l’État dans la prestation de biens et services sociaux essentiels comme la santé, l’éducation et le développement durable44.
Cependant, après la publication par l’Unicef du document Adjustement With a Human
Face cette approche du FMI et de la Banque Mondiale face aux situations de crise et
d’endettement des pays fut dénoncée, en même temps que des mesures visant à atténuer les effets des ajustements économiques ont été proposées. Ces nouvelles propositions avaient pour but de permettre l’adoption simultanée de mesures favorisant la création d’emplois,
43 Cette approche vaut surtout pour la période de reconstruction post Seconde guerre mondiale et est à l’origine des
États providence en Europe. En Amérique latine, les modèles de protection sociale mis sur pied sont assez différents car ici en opposition à l’universalisme de l’État providence européen on voit prévaloir le corporatisme. Il n’est que du point de vue du développement économique qu’on voit, en effet, la présence d’un État fort.
44 Cette dernière stratégie, fut mise en place par la Banque mondiale depuis 1990 avec le support du FMI en tant
qu’agent promoteur du développement par l’entremise de l’aide financière aux pays en développement visant les objectifs suivants : (i) réduire l’extrême pauvreté de moitié jusqu’à 2015; (ii) promouvoir l’accès à l’éducation fondamentale; (iii) promouvoir l’équité de sexes surtout en éliminant les disparités de l’accès à l’éducation entre les sexes; (iv) réduire de deux tiers la mortalité infantile chez les enfants de moins de 5 ans ainsi que réduire de trois quarts la mortalité chez les femmes jusqu’à 2015; (v) promouvoir l’accès aux services de santé reproductive aux femmes enceintes et aux enfants de moins de 5 ans; (vi) promouvoir des stratégies de développement durable à partir de 2005 et; (vii) assurer que les dommages à l’environnement seront combattus autant au niveau national qu’international jusqu’à 2015. Voir à ce sujet, World Bank, Assessing Aid: What Works, What Doesn’t and Why (Washington: World Bank, Oxford University Press, 1998), notamment pages 11-12.
l’augmentation des revenus des pauvres, l’universalisation des services d’éducation et de santé, ainsi que l’aide alimentaire pour les groupes les plus vulnérables. Selon le rapport, cette façon de mener les ajustements structurels permet de promouvoir l’ajustement à visage humain, c’est-à- dire de combiner la croissance économique, la protection des plus vulnérables et l’ajustement macro-économique45.
La conférence de Copenhague en 1995 marque le début d’une nouvelle ère de l’histoire de l’ONU par rapport à la question de la pauvreté. Par l’entremise du PNUD, l’ONU commence à développer une nouvelle approche de la pauvreté en établissant la stratégie d’assistance aux pays pauvres dans le but d’améliorer les institutions responsables de la formulation des politiques visant l’éradication de la pauvreté46. La publication par le PNUD, du premier rapport
du Développement humain en 1990 fut le premier pas vers cette initiative. Ce rapport jetait une nouvelle lumière sur l’augmentation des inégalités sociales entre et au sein des pays, en même temps qu’il appelait à la formulation d’une nouvelle approche de la question de la pauvreté47.
La publication du Rapport sur le développement mondial pour l’année 2000, Attacking
Poverty, par la Banque Mondiale, marque le virage définitif des organisations internationales.
Cette fois on passe de la dénonciation à la lutte contre la pauvreté. La déclaration des Nations Unies des Objectifs du Millénaire pour le Développement, signée en septembre de 2000 par les gouvernements de 189 pays constitue à présent la référence la plus importante des stratégies
45 Giovanni Andrea Cornia, Richard Jolly et Frances Stewart, Adjustment with a Human Face: Protecting the Vulnerable and Promoting Growth (Washington: Unicef, 1987), Volume I, chapitre de conclusion pages 287-297. 46 Parmi les 10 objectifs fixés par la déclaration des 117 gouvernements participant à la conférence, trois sont
particulièrement importants par rapport à la question de la pauvreté : 1) créer une ambiance économique, politique, sociale, culturelle et juridique permettant le développement social des personnes; 2) éradiquer la pauvreté dans le monde par l’entremise d’une action nationale à partir d’une approche multidimensionnelle et intégrée de la société civile et en coopération avec les organisations multilatérales; 3) promouvoir le plein emploi et habiliter hommes et femmes à se procurer des moyens de vie sécurisés et durables. Voir Rosa Helena Stein, « Pobreza e Desigualdade na América Latina sob o Olhar dos Organismos Internacionais », Ser Social 18, Brasília, (2006), 79-125, notamment page 86.
officielles visant à combattre la pauvreté au XXIe siècle. Ce document, représente la réaffirmation de l’engagement des chefs d’État, avec l’appui de l’ONU, visant la diminution de l’exclusion sociale par l’entremise de la réduction de la pauvreté, la promotion des droits de l’homme et la protection environnementale dans une perspective durable, avec des objectifs à atteindre pour 2015.
Selon ce qui a déjà été démontré ci-dessus, la mise en place des réformes préconisées par le « consensus de Washington » en Amérique latine a eu comme résultat une augmentation de la pauvreté et des inégalités sociales, ce qui remet en question la thèse selon laquelle la croissance économique agit en tant que moteur de la réduction des inégalités48. Dans ce contexte, la Commission économique pour l’Amérique latine (CEPAL) a joué un rôle décisif dans la proposition de solutions visant à compenser les résultats des expériences de stabilisation économique menées depuis les années 1980. Celles-ci ont été assurés à partir de la proposition de trois directives concernant les réformes : a) la transformation du modèle de production dans la région afin de promouvoir la croissance économique avec l’équité ; b) les réformes de la protection sociale ; c) l’amplification et le renforcement de la démocratie afin de réduire la pauvreté et les inégalités sociales. Cette démarche a connu son aboutissement avec la publication du document portant le titre Transformación Productiva con Equidad49 selon lequel la lutte contre la pauvreté ne peut être efficace que si les causes structurelles comme la baisse de
48 Pendant la période entre 1970 et 1981 la région a connu une croissance économique significative suivie d’une
amélioration des indices de distribution du revenu avec une réduction de l’indice Gini de 58 en 1970 à moins de 54 en 1982. Pourtant, entre 1980 et 1990 la région éprouve une période de récession suivie de la détérioration de la distribution du revenu. L’indice Gini s’élève à 58,3 en 1990. Pendant les années 1990 la reprise de la croissance économique avec stabilité n’a pas été suivie de la réduction des niveaux de pauvreté et d’inégalité, ce qui montre que malgré le fait que les scénarios économiques peuvent produire le soulagement de la pauvreté et l’amélioration de la distribution des revenus, cela n’est pas une condition suffisante. Voir à ce sujet Juan Luis Londoño et Miguel Székely : « Persistent Poverty and Excess Inequality : Latin America During 1970-1995 », (Washington : BID), page 9, En ligne http://www.iadb.org/res/publications/pubfiles/pubWP-357.pdf (page consultée le 2 mars 2007).
49 CEPAL, Transformación Prodctiva con Equidad, (CEPAL, 1990), En lige. http://www.eclac.cl/cgi-
productivité du secteur informel ainsi que le manque de protection des travailleurs du point de vue de la législation sociale sont attaqués50.
On peut donc affirmer que les années 1990 sont marquées par une inflexion du social vu à partir d’un nouveau paradigme visant à faire face aux situations d’inégalités tout en poursuivant la quête d’efficience et d’efficacité des politiques publiques ainsi que de l’autonomie des citoyens dans un cadre plus vaste de réforme de l’État. Le Brésil se présente comme un pays dont les caractéristiques particulières ont favorisé davantage ces réformes vers la construction d’un nouveau paradigme de la protection sociale ou d’un nouvel État providence. D’abord, parce que ce pays avait déjà réussi à forger un nouveau modèle de citoyenneté, ancré dans la nouvelle Constitution fédérale de 1988 qui assure les piliers fondamentaux d’un nouveau dessin institutionnel : décentralisation politico-administrative, paiement de bénéfices monétaires et articulation avec la société civile par l’entremise de la participation populaire dans la gestion des services sociaux touchant la santé, l’assistance sociale, la protection de l’enfance et de la jeunesse. Ensuite, parce que le nouvel ordre juridique promu par ladite Constitution fédérale sanctionnait l’universalisation des bénéfices qui, dans la plupart des cas, sont considérés comme des droits, même si une vaste proportion des bénéficiaires de ces nouveaux droits sont dans l’incapacité de contribuer au financement de ces mesures, à l’exemple de la sécurité sociale51.
Au Brésil, l’expression de la question sociale fut mise en relief au début des années 1990 par le président Fernando Collor de Mello malgré le fait que le résultat fut un grand échec, du point de vue de l’intervention étatique. Cet échec fut le résultat d’un ensemble de mesures politiques parmi lesquelles figurent le Plano Collor I comme étant le plus radical et le moins
50 Marta Tereza Arretche, « Concepções Alternativas ao Neoliberalismo : A Proposta da CEPAL », (ANPOCS:
1993); et Jorge Ruben Biton Tapia, « Politicas Sociais na América Latina : Diagnosticos e Recomendações das Agencias Multilaterais », (Campinas: NEPP-Unicamp, Caderno de pesquisa numéro 28).
51 L’exemple le plus notable fut l’unification des bénéfices de retraites des travailleurs urbains et ruraux. Rappelons
réussi de la période post-régime autoritaire militaire puisqu’il a permis la confiscation des capitaux des citoyens, des poussées inflationnistes de l’ordre de 20 % par mois et une flambée des taux d’intérêts de l’ordre de 40 %, ce qui mena l’économie brésilienne à la récession52. Dans le domaine de la protection sociale le gouvernement a promu quelques changements tels la création du Centre brésilien pour l’enfance et pour la jeunesse en substitution à l’ancienne Fondation nationale pour le bien-être des enfants et la création du ministère du Bien-être social. À la tête d’un gouvernement minoritaire53, Collor de Mello a adopté des pratiques politiques engendrant le clientélisme, le favoritisme et la corruption, ce qui mena à sa destitution en décembre 1992, après la publication des résultats d’une enquête menée par le Congrès national.
Cet événement amena le vice président de la république Itamar Franco au pouvoir pour terminer le mandat du gouvernement jusqu’en 1994. Le trait le plus remarquable de ce gouvernement, marqué par une sorte d’inertie politique dans le domaine du social, fut l’adoption d’un ensemble de mesures visant à combattre la famine et la misère, dont la plus importante fut la création du Conseil de sécurité alimentaire – CONSEA, qui a mis sur pied le Plan de lutte contre la famine et la misère – PCFM. Ce plan d’aide proposait comme mesure principale la distribution de lait aux enfants mal nourris et de paniers d’aliments dans les régions atteintes par la sécheresse. Cette expérience, fortement influencée par la société civile brésilienne, a concouru à la politisation de la famine, devenue une question de sécurité alimentaire. Une autre initiative d’envergure de ce gouvernement fut la réalisation d’un plébiscite national afin de décider de la forme et du système de gouvernement brésilien, suivant les dispositions constitutionnelles transitoires de la Constitution Fédérale de 1988, et dont le résultat fut le maintien du régime
52 Voir Philippe Faucher, « Restaurando a Governabilidade : o Brasil (afinal) se Acertou? », Dados, Vol. 41 :1,
(1998), 5-50, page 21.
républicain et présidentialiste. La plus notable réalisation de ce gouvernement fut le Plano Real orchestré par le ministre de la Fazenda Fernando Henrique Cardoso.
La véritable reconnaissance de la question de la pauvreté en tant que problème demandant une intervention immédiate de l’État vint avec le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso (1995), déterminée par des facteurs d’ordre externe tel mentionné ci-dessus, alors que la réforme de la protection sociale, récemment assurée par la nouvelle Constitution fédérale de 1988, fut mise à l’ordre du jour de l’agenda politique dès la première journée du mandat du nouveau président de la république. L’arrivée de Cardoso au pouvoir le 1er janvier 1995 fut marquée par la détermination et la volonté de rétablir la gouvernance politique (surtout le contrôle de l’inflation) et d’insérer le pays dans l’économie internationale par la libéralisation des marchés et les privatisations des entreprises publiques. Malgré le fait que son programme reconnaissait que les crises des années 1980-1990 avaient laissé des séquelles quant à la capacité d’intervention du secteur public dans le social, ce gouvernement manquait de propositions concrètes pour le social et cette absence menera aux rééchelonnements des stratégies de lutte contre la pauvreté.
Le nombre absolu de pauvres au Brésil pendant la période 1990-1994 était de 65 millions (42 % du total de la population) et parmi ceux-ci 20 % étaient dans une condition de pauvreté extrême (indigents). Ces indices de pauvreté et d’indigence mettent en question la viabilité du paradigme universaliste introduit par la Constitution fédérale de 1988 puisque selon le