La question initialement posée couvre un champ de recherche encore couramment évité dans la littérature : celui de la gestion dans des situations caractérisées par de graves atteintes à la nature, de conflits économiques, sociaux et politiques violents devenus chroniques44, un fonctionnement insatisfaisant des marchés et dans laquelle les mécanismes formels de régulation de l’Etat de droit et de la démocratie parlementaire ne fonctionnent guère. C’est-à-dire des situations où la capacité de gouverner est devenue, pour la majorité des acteurs économiques, politiques et sociaux, l’une des ressources les plus rares sinon la plus rare (ce pourquoi il faudrait aborder ce que l’on pourrait nommer “l’économie de la gouvernance”45).
A peine posé le problème, l’argumentation la plus souvent avancée, c’est que parler de gestion d’environnement dans ces situations-là n’a aucun sens46.
44 En ce sens nous rejoignons la réflexion de Dror : "Conceptually, the term crisis is reserved for situations of time-compressed and sudden imposing events up to calamity that require rapid decision-making; the term
adversity, as qualified and elaborated by various adjectives when necessary, refers to all forms of
massive difficulties facing policymaking, other than crisis as defined above." (Yehezkel Dror, 1986, p. 3). Voir aussi Rosenthal : "De geograaf Hewitt typeert crises treffend als un-ness : un-planned, un-anticipated, scheduled en uiteraard certain. Psychologen zullen daaraan toevoegen : confortable, un-pleasant." (U. Rosenthal, 1992, p. 189).
45 Voir Karl Deutsch (1966), Amitai Etsioni (1968), Stafford Beer (1966) qui ont travaillé longuement sur le thème de l’offre et la demande de pilotage. Plus récemment, J.A de Bruijn et E.F. ten Heuvelhof ont de même mentionné l'importance d'étudier la tension entre la demande croissante de pilotage exercée par les différents acteurs et l'offre limitée de pilotage de la part des gouvernements (de Bruin et ten Heuvelhof, 1991, p. 1 et 2).
46 Ainsi Laurent Mermet : "La première position nous ramène à la conception d'un système dont l'évolution échappe complètement à toute maîtrise par ses acteurs. Il n'y a plus alors que la gestion de fait qui émerge inexorablement de la combinaison des conduites locales. Cette position est incompatible, autant sur le plan pratique que théorique, avec toute maîtrise délibérée de la société sur l'évolution des systèmes naturels, et donc, avec toute gestion de l'environnement." (Mermet, 1991, p. 74). De même, John Friedmann : "There would be little sense in writing this book in a world where the public domain is thought to be an illusion,
t-on d’abord rétablir l’ordre? Quelle qualité d’ordre? Devra-t-on alors attendre que l’Etat de Droit s’instaure de lui-même? Sera-t-on ensuite autorisé à approcher les problèmes d’environnement avec les méthodes “spécifiques” de la “gestion de l’environnement”47?
Nous mettons en doute la possibilité d’obtenir des résultats durables, dans la situation complexe et adverse de l’Amazonie Colombienne en mettant en oeuvre les approches de gestion sociale, économique, politique et environnementale traditionnellement proposées. Nous argumentons que ces approches ne seront que rarement effectives car elles sont dérivées de modèles standard de gestion publique inadéquats face aux problèmes où elles prétendent être appliquées. Nous argumentons que la recherche de modèles d’action plus efficaces passe par une remise en cause de ces modes de régulation et par la reconstruction d’une approche multidimensionnelle de la gouvernance à l’intérieur de laquelle l’environnement pourra être mieux pris en compte.
Bien que nous souscrivions entièrement l’affirmation de Gilles Barrouch et Jacques Theys selon laquelle la “seule stratégie jouable aujourd’hui pour les défenseurs de l’environnement est de récréer chez les citoyens le réflexe civique de participation aux décisions qui affectent son environnement quotidien” (Barrouch, Theys, 1987, p. 13), le problème qui se pose est de créer les conditions pour qu’une telle participation soit possible, dans une situation où la construction de l’Etat de droit (donc la reconnaissance de la condition même de la citoyenneté) est mise en cause et où les conditions de fonctionnement de la démocratie représentative ne sont pas pleinement assurées. Or, même dans des situations moins convulsionnées, où ces institutions et ce régime politique sont établis et respectés de longue date, il y a crise, et cette crise implique la nécessité de générer une vision différente de l’Etat48. Selon Michel Crozier :
“La logique de l’unité d’un Etat au dessus des règles de la Société servait jusqu’à présent l’Etat national parce qu’elle lui donnait des pouvoirs de négociation tels qu’il pouvait faire plier toute résistance. Mais cette logique, non seulement n’est
or worse, where it has fallen apart and more powerful neighbors have moved in to seize control, as in Lebanon and Northern Ireland." (John Friedmann, 1987, p. 314). Ces situations toujours plus nombreuses
et fréquentes, constituent précisément le point de départ de notre réflexion.
47 Laurent Mermet tente d'introduire une spécificité de la gestion d'environnement : "Ici encore, la pierre de touche est l'évolution de l'écosystème, donc la gestion effective : les actions sans prise sur celle-ci, qui s'épuisent dans la sphère du social sans portée sur la nature, n'ont d'environnement que le nom." (Mermet, 1991). Nous avons de profonds doutes sur cette argumentation. "Des actions du social qui n'ont pas de portée sur la nature" existent-elles? Si oui, Mermet n'introduit-il pas une définition très étroite de "la nature"?
48 "S'il y a crise, ce n'est pas parce qu'il faut moins d'organisation collective, mais parce qu'il en faut davantage et que l'Etat unitaire est incapable de l'assurer seul avec les moyens de plus en plus stérilisants de l'ordre hiérarchique et de la pression monopolistique." (Crozier, 1992, p. 56)..
plus acceptable moralement, mais devient en pratique inopérante; elle affaiblit de plus en plus nos institutions.” (Crozier, 1992, p. 58).
Si cette analyse est juste, elle a une implication primordiale pour l’étude des situations où la présence de l’Etat de droit est précaire49. Car elle indiquerait que l’on pourrait abandonner, en particulier dans le cas étudié, les essais jusqu’alors infructueux de montage de l’Etat de droit, par le rétablissement (violent) de l’ordre, de la souveraineté nationale, du respect de l’Etat … On pourrait par contre considérer l’application de voies alternatives ayant comme objectif un nouveau rôle de l’Etat, un meilleur fonctionnement de la démocratie directe et représentative, et des capacités d’interaction plus favorables des différents acteurs impliqués50.
Comme le remarque Alain Lipietz, “le rapport entre l’approche de la régulation et l’environnement présente un étrange paradoxe” (Lipietz, 1995, p. 350). La plupart des auteurs qui se réfèrent à la “gestion d’environnement” (entre autres Gallopin (1985), Barrouch (1989), Mermet (1991), Dourojeanni (1985) et Ollagnon (1979), utilisent des approches certes critiques, mais développées et appliquées de longue date par des auteurs travaillant sur les thèmes du management public ou privé. Ces approches n’ont pas été soumises à des études plus avancées. Sont-elles valables dans les contextes mêmes pour lesquels elles ont été conçues? Sont-elles valables dans d’autres contextes? Répondent-elles aux spécificités de la problématique de pilotage face aux problèmes socio-politiques (relations entre
acteurs) et face à l’environnement (relations entre acteurs et la nature)?
C’est pourquoi nous proposons, au cours de ce travail, d’aborder deux niveaux de réflexion. D’une part, nous traiterons certains aspects méthodologiques et théoriques centraux :
• par où saisir et comment systématiser l’étude de la problématique de gouvernance?
49 Gilles Barrouch, avance la notion de “gestion par défaut”, qui constitue une forme de refus intentionnel de gérer : "Le terme de "gestion" est-il adéquat face à ce type d'objet? (...) D'une part, la gestion raisonnée des "milieux naturels" constitue le parent pauvre des politiques gouvernementales et locales : l'état de ces milieux naturels réside plutôt d'une gestion "par défaut" : c'est ce qui en reste quand on a tout sacrifié aux priorités que sont l'emploi, la croissance économique, etc.; d'autre part, au plan méthodologique, nous nous plaçons du point de vue des effets et non des intentions des acteurs : nous sommes donc amenés à mettre au même niveau la gestion volontaire et la gestion "involontaire" des milieux naturels (qui répond à des règles, elle aussi, mais implicites). Car, quoi que l'on fasse, on ne peut pas ne pas gérer les milieux
naturels. Une absence de gestion est déjà une forme de gestion puisqu'elle a des conséquences pour les
milieux naturels (par exemple, si l'on n'entretient pas une rivière, elle s'envase...)." (Gilles Barrouch, 1989, p. 226-227).
50 L'étude de ces voies alternatives doit prendre en considération les raisons pour lesquelles, même dans les situations où les conditions où l'Etat de droit et le système parlementaire existent, le "réflexe civique de participation" ne se produit pas. Nous verrons qu'en fait, pour un acteur donné, l'acte de participer et donc, d'appliquer sa capacité de gouverner sur un thème donné, a très peu de similitude avec un geste "réflexe".
D’autre part, nous tenterons d’apporter des éléments de réponse à des problèmes substantiels :
• comment repenser l’action de l’Etat et des autres organisations dans des situations décrites comme étant autant de “bourbiers”? Peut-on améliorer la capacité d’interaction quand ces situations de crise ne sont pas épisodiques (des situations de “haute turbulence” tels les cas de risques naturels et technologiques majeurs traités par Patrick Lagadec) mais se révèlent être des situations de crise socio-politique, économique et environnementale chroniques, caractérisées à la fois par la complexité et l’adversité (Yezehkel Dror, 1986)? En quoi une reconnaissance de la “complexité” aide-t-elle les acteurs à mieux agir dans ces situations? Est-il possible de repousser les limites51 de la gouvernance?
• Quelles seraient les conséquences d’une situation ou l’autonomie d’un acteur ne serait plus “relative” (vis-à-vis d’autres acteurs ou vis-à-vis la biosphère) mais tendrait à être interprétée comme étant “absolue”? Comment alors réinterpréter la problématique de gouvernance dans le cas proposé?
• L’étude des limites ou confins de la gouvernance pose un problème ardu. En effet, elles sont plus faciles à cerner après coup ou pour un observateur externe. Karl Deutsch avait signalé qu’une des plus grandes difficultés pour l’acteur, réside dans sa capacité de générer les “récepteurs” pour capter les signaux lui permettant de “sentir” la proximité des limites de sa capacité de gouverner (Deutsch, 1966). Mais la théorie de l’autopoièse de Varela et Maturana met en cause tout ce raisonnement : l’une des principales caractéristiques des organisations autopoiètiques, c’est l’auto-référence : il n’y a ni inputs ni outputs, tout le comportement est défini par des logiques internes.
• Si cela est le cas et si les organisations sociales fonctionnent comme des systèmes autopoiètiques (au moins partiellement), comment alors aborder le problème (des limites) de la gouvernance? La théorie de l’autopoièse, qui met en doute la possibilité de changer les comportements d’autres acteurs, implique-t-elle aussi l’impossibilité de l’innovation de la capacité de gestion propre? De quelle manière la relation ambiguë entre les notions d’autopoièse et d’autonomie relative permet-elle d’expliquer la viabilité des organisations et la nécessaire permanence de la problématique de gouvernance? Comment équilibrer l’offre et la demande de pilotage? Qui peut et doit l’équilibrer? Selon quelles modalités?
51 George Graham avait traité explicitement le problème des "limites de la capacité pour gouverner" (Graham, 1960).
Les tentatives de formaliser, même théoriquement52, la problématique de la gouvernance et ses limites, ont fréquemment buté sur les limites de notre propre capacité de compréhension face à un problème complexe (Beer, 1975, p. 380) : au cours de l’élaboration de notre étude, nous avons essayé de parcourir divers sentiers afin de comprendre les différents niveaux d’analyse et les différentes manières d’aborder la problématique de gouvernance. Nous avons essayé à plusieurs reprises de les présenter ensuite de la manière la plus claire possible, mais nous avons été freiné par la difficulté d’une telle approche.
En particulier, nous avons été pris plus d’une fois dans les pièges posés par l’étude de problèmes mal-structurés53 et nous sommes tombés à plusieurs reprises prisonniers des boucles étranges54, desquelles seuls nos souvenirs de la fin du film “l’Ange exterminateur” de Luis Buñuel ont permis de nous arracher. L’un de ces pièges consistait dans le dilemme suivant : faut-il voir le problème de la gouvernance comme un élément qui relève de “la nature des choses”? existe-t-il des situations intrinsèquement ingouvernables? ou la “basse gouvernabexiste-t-ilité” sera-t-elle toujours relative comme le suggère Carlos Matus (1987b, 1992) : quelque chose qui relève de l’orientation de l’acteur (selon la conception qu’il se fait de son rôle et de son action), de sa stratégie, des types de problèmes qu’il confronte, sa capacité organisationnelle? Les problèmes de gouvernance ne sont-ils pas des construits humains que peuvent défaire les acteurs impliqués? Dans ce cas, quelle est la nature de ces acteurs? Quels sont les mécanismes de régulation qui permettraient de comprendre leurs décisions? Quelles seraient les implications pour la nature des confins de la gouvernance ?
52 Au sens défini par Michael Polanyi, qui distinguait trois types de problèmes : problèmes que l’on peut formaliser, problèmes que l’on ne peut pas formaliser, et problèmes que l’on peut formaliser théoriquement (Polanyi, 1951, p. 180).
53 "Il faut donc s'attendre à ce que le cerveau, comme l'entreprise, soit confronté à des propositions indécidables lorsqu'il n'y a plus de métalangages capables de les résoudre. Les problèmes de l'Homme face à l'univers sont sans doute de cette nature, et les politiques de l'entreprise finissent toujours par manquer d'un contrôle métasystémique. Dans l'un et l'autre cas, cela ne veut pas dire qu'on manque d'information sur l'environnement, mais qu'on n'est plus outillé pour comprendre la situation." (Stafford Beer, 1979, p. 230).
54 L'une de ces boucles étranges concerne le fondement biologique de notre capacité de penser, tel qu'analysé par Francisco Varela : "D'une part, l'observateur est inclus dans cette approche puisqu'il existe une continuité biologique entre les mécanismes cognitifs que nous étudions et ceux que nous utilisons. C'est pourquoi ce qui est fondamentalement valable pour notre compréhension de l'autonomie des systèmes vivants, des cellules ou des grenouilles l'est aussi pour comprendre notre système nerveux ou l'autonomie sociale. Il en découle une épistémologie naturalisée qui n'est pas sans conséquences : elle nous force à renouveler notre compréhension de ce qu'est la nature physique comme inséparable de notre intégrité biologique, et de ce que nous sommes nous-mêmes comme inséparables d'une tradition." (Varela, 1989, p. 13). Ce thème a été développé par Edgar Morin dans son récent ouvrage "La Méthode 4 : Les idées" (1991).
D’autre part, la question de la gouvernance se pose à tous les acteurs, depuis diverses perspectives. Aucun d’eux n’échappe à la question lancinante du sens, de l’éthique55, question marquée par la culture et par l’expérience. C’est l’une des difficultés majeures de l’étude de la gouvernance et de sa discussion avec d’autres acteurs.
Ainsi, au lieu de la radiographie objective mais figée de la gouvernance, espérée au début de notre recherche, nous sommes passés à la technologie du scanner, instrument respectueux de la vitalité des processus observés et rigoureux certes, mais encore plus sensible à notre propre vision du monde.... C’est pourquoi nous avons choisi de développer notre approche en revenant par touches successives sur les notions qui nous paraissent essentielles, et en complexifiant le niveau de la réflexion au fur et à mesure.
Notre démarche se base sur plusieurs années d’expérience en matière de recherche-action dans la région amazonienne colombienne (notamment dans le domaine de la formation et du conseil en matière de développement organisationnel public), la révision des données socio-économiques et du patrimoine naturel et de nombreux entretiens avec les acteurs, pour déchiffrer leurs analyses des situations, leurs aspirations, les limites qu’ils perçoivent dans leurs possibilités d’action et en général, les modèles de pilotage qui sont sous-jacents à leurs considérations. Nous avons révisé sélectivement la vaste littérature sur les thèmes généraux du pilotage et de la complexité, ainsi que les textes spécifiques traitant des processus économiques, politiques et environnementaux de l’Amazonie Colombienne, afin de consolider notre démarche conceptuelle. Nous ne prétendons pas abonder dans la description détaillée des caractéristiques physiques et naturelles de l’Amazonie colombienne, ni rentrer dans le détail des variables économiques et sociales. Nous essayerons de projeter un regard différent sur des processus et des situations amplement décrits par ailleurs.
Bien que nous ayons besoin de faire un détour par la révision des notions essentielles du pilotage, notre objectif est de considérer une problématique spécifique de la gouvernance, c’est-à-dire là où se perçoivent de manière chronique les confins de la gouvernabilité.
Notre travail n’a pas, par essence, de visée normative ou prescriptive; il convient de mieux appréhender la problématique de pilotage, avant de prétendre l’améliorer. Nous tenterons de forger des instruments d’interprétation de cette problématique en essayant de connaître la genèse intime de la capacité de gouverner des organisations impliquées et leur perception de ce que sont leurs problèmes de gouvernance. Pour cela, nous réfléchirons d’abord sur les éléments constitutifs de la gouvernance : les acteurs, l’action, les organisations,
55 Voir Paul Ladrière et Claude Gruson (1992, p. 22): “(…) l’espace public est, tout autant que les domaines de l’intériorité et des relations de personne à personne, le lieu propre de l’éthique.”
leurs bases de ressources, leurs perceptions des problèmes, leurs stratégies d’interaction, leurs formes organisationnelles et leur environnement, le temps et l’espace, éléments qui constituent le “terroir” de la gouvernance (première
partie).
Puis nous analyserons les contradictoires notions d’apprentissage, d’autonomie et d’autopoièse et leurs implications pour l’étude des mécanismes essentiels de régulation (deuxième partie).
Nous décrirons ensuite comment les modèles de régulation et les stratégies passées marquent les structures organisationnelles de manière quasiment indélébile et permettent d’aborder le problème des limites du pilotage. A l’aide des outils conceptuels proposés, nous tenterons d’éclairer les particularités du pilotage aux confins de la gouvernance, en particulier à partir du cas référencé, c’est-à-dire, les tentatives gouvernementales de maîtriser la problématique économique, socio-politique et écologique dans la région amazonienne colombienne, entre 1975 et 1990 (troisième partie).
Gouverner ne sera jamais simple. Néanmoins nous désirons souligner les caractéristiques d’une approche à partir de laquelle la brousse de la
Première partie
Les éléments constitutifs de la gouvernance
“Il ne faut jamais chercher à définir par des frontières les choses importantes. Les frontières sont toujours floues, sont toujours interférentes. Il faut donc chercher à définir le coeur, et cette définition demande souvent des macro-concepts.” (Edgar Morin, 1990b, p. 98)
“Una cosa trae otra y ésta, a su turno, otra. A veces el destino se vuelve una maraña y cuando se desenrede todo es distinto.” ( La complexité selon “Chispas”, le protagoniste de l’un des contes d’Alfredo Molano, 1990, p. 34)
Par où saisir la problématique de gouvernance? Comment se retrouver dans l’enchevêtrement d’acteurs, de processus sociaux, économiques, environnementaux et politiques de l’Amazonie colombienne? Comment aborder l’étude des interactions entre la capacité de gouvernance des organisations et leur environnement naturel vivant et physique? Pourrait-on tenter de modéliser la problématique pour y voir plus clair?
Cette partie a pour objet d’introduire les éléments constitutifs de la problématique de pilotage ainsi que leurs interactions. En nous inspirant de la notion proposée par Philippe Aydalot (voir Andrée Matteaccioli, 1988), selon laquelle l’espace secrète l’organisation et l’innovation, nous suggérons que le tissu complexe des interactions intra - et inter-organisationnelles contribue de manière essentielle à la constitution du “terroir de la gouvernance” dont nous essayerons de décrire les différentes dimensions.
La problématique de gouvernance émerge avec l’action à l’intérieur et entre les organisations56. L’organisation se génère par rapport à un environnement, avec lequel elle maintient de constantes interactions et qui est constitué par d’autres