Chapitre II. Genèse de la ville et de l’habitat populaire à Brasilia
II.4. Les principaux dispositifs de la politique urbaine mis en œuvre entre 1956-1970 : les engagements explicites et implicites
Cette période de la ville commence avec la construction de la capitale jusqu'à la consolidation polynucléaire et est caractérisée par un gouvernement fort et autoritaire avec son rôle de planificateur d'occupation des sols. Le marché immobilier est centralisé par le gouvernement, qui disponibilise les terres par appels d'offres et les dons entre d'autres moyens. Les politiques du logement ont comme principales actions l'expulsion des invasions et la création de nouvelles villes satellites. Après 1964 avec les gouvernements militaires, il y a une augmentation dans la posture autoritaire et par conséquent une baisse dans le dialogue avec les citoyens.
Le changement de site pour la capitale du Brésil : de Rio à Brasilia
Après un très long processus de maturation au cours de l’histoire du pays, le transfert de la capitale est concrétisé par Juscelino Kubitschek, initialement par l’insertion dans son « Programa de Metas » (Programme d’objectifs) ou aussi connu par le « Plano de Metas » (Plan d’objectifs) du cdéplacement de la capitale à Brasilia comme le dernier objectif des 31 objectifs61 de son plan.
Mais plusieurs instruments ont précédé et pavé le chemin du transfert de la capitale avant Juscelino Kubitschek.
La première constitution républicaine du Brésil de 1891 contenait déjà une disposition qui prévoie le changement de la capitale fédérale de Rio de Janeiro à l'intérieur du pays.
“Art 3º - Fica pertencendo à União, no planalto central da República, uma zona de 14.400 quilômetros quadrados, que será oportunamente demarcada para nela estabeIecer-se-a futura Capital federal.
Parágrafo único - Efetuada a mudança da Capital, o atual Distrito Federal passar a constituir um Estado.”
« Art 3 - Il appartient à l'Union dans le plateau central de la République, une superficie de 14400 kilomètres carrés, qui sera délimité opportunément pour y établir la future capitale fédérale.
Paragraphe unique – après le changement de la capitale, le District fédéral actuel va devenir un
Etat »
Comme presentée au début de ce chapitre, en 1891 faisant suite à la constitution de la Comissão Exploradora do Planalto Central do Brasil (Commission Exploratoire du Plateau Central du Brésil), la Commission Cruls est nommé. Son rapport, après deux ans présente une zone de 14 400 km2 considéré comme adéquate pour la future capitale.
La Constitution de 1934 poursuit l’ambition du changement de la capitale :
“Art 4º - Será transferida a Capital da União para um ponto central do Brasil. O Presidente da República, logo que esta Constituição entrar em vigor, nomeará uma Comissão, que, sob instruções do Governo, procederá a estudos de varias localidades adequadas à instalação da Capital. Concluídos tais estudos, serão presentes à Câmara dos Deputados, que escolherá o local e tomará sem perda de tempo as providências necessárias à mudança. Efetuada esta, o atual Distrito Federal passará a constituir um Estado.”
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Le plan d’objectifs (Plano de Metas) est un programme détaillé de gouvernement, qui donne la priorité à cinq secteurs clés: énergie, transport, alimentation, industries de base et éducation. Les objectifs du plan de Kubitschek étaient subdivisés en secteurs, soulignés par les investissements dans les routes, la sidérurgie, les centrales électriques, la marine marchande et finalement la construction de Brasilia. Le plan était basé sur «30 objectifs», divisés en:
Secteurs de l'énergie (objectifs 1-5), Secteurs des transports (objectifs 6-12) ; Secteurs de l’alimentation (objectifs 13 à 18) ; Secteurs de l'industrie de base (objectifs 19 à 29) ; Secteur de l'éducation (objectif 30) ; et il avait comme objectif de synthèse la construction de la capitale, Brasilia (31).
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“Art 4. – La capitale sera transférée à un point central du Brésil. Le président de la république, dès que cette Constitution entre en vigueur, nommera un comité qui, sous les instructions du gouvernement, mènera des études sur divers emplacements appropriés pour l'installation de la capitale. Ces études terminées, ils seront présentés à la Chambre des députés, qui choisira le lieu et sans perdre de temps fera les démarches nécessaires au changement. Une fois cela est accompli, le District fédéral actuel va devenir un Etat. »
La Constitution de 1946 affirme aussi le transfert de la capitale :
“Art 4º - A Capital da União será transferida para o planalto central do Pais.
§ 1 º - Promulgado este Ato, o Presidente da República, dentro em sessenta dias, nomeará uma Comissão de técnicos de reconhecido valor para proceder ao estudo da localização da nova Capital.
§ 2 º - O estudo previsto no parágrafo antecedente será encaminhado ao Congresso Nacional, que deliberará a respeito, em lei especial, e estabelecerá o prazo para o início da delimitação da área a ser incorporada ao domínio da União.
§ 3 º - Findos os trabalhos demarcatórios, o Congresso Nacional resolverá sobre a data da mudança da Capital.
§ 4 º - Efetuada a transferência, o atual Distrito Federal passar a constituir o Estado da Guanabara.”
«Art 4 - La capitale de l'Union sera transférée vers le plateau central du pays.
§ 1 – Une fois adoptée la présente loi, le Président de la République, dans les soixante jours qui suivent,
doit nommer un comité d'experts de valeur reconnue pour procéder à l'étude de l'emplacement de la nouvelle capitale.
§ 2 - L'étude mentionnée à l'alinéa précédent sera transmise au Congrès, qui décidera par une loi spéciale,
d'établir un délai pour commencer la délimitation de la zone destinée à être incorporé dans le domaine de l'Union
§ 3 – Une fois terminé le travail de démarcation, le Congrès se prononce sur la date du changement de la
capitale.
§ 4 – Après avoir effectué le transfert, le District fédéral actuel deviendra l'Etat de la Guanabara »
Après son élection, Juscelino Kubitschek promulgue la loi n.2.874 de 195662, qui prévoit les mesures pour le changement de la capitale et ensuite la loi n. 3.273 de 195763 avec la fixation de la date du changement de la capitale.
Le monopole de l’Etat sur le foncier
L'instrument premier et fondamental est l’établissement du monopole de l’Etat sur le foncier (loi n.2.874 de 1956) qui, définit le changement de la capitale fédérale de Rio de Janeiro à Brasilia, et qui a aussi crée la NOVACAP, la Société du gouvernement de la nouvelle capitale; elle interdit l'aliénation de terres par des intérêts privés une fois aliénés par la NOVACAP.
Les terres qui composent le District Fédéral ont été expropriées par le décret n° 480 du30 avril 1955, par le gouverneur de l’Etat de Goiás, Pedro Ludovido. La Loi n°2874, qui a décidé le transfert de la Capitale, a créé la NOVACAP– Companhia Urbanizadora da Nova
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Lei n.2.874 de 1956 “Dispõe sôbre a mudança da Capital Federal e dá outra providências.” Prévoit les mesures pour le changement de la capitale ainsi que d’autres actions. Cette loi est très importante, car elle prévoit des mesures fondamentales pour la concrétisation du changement de la capitale, comme la création de la NOVACAPet le monopole foncier de l’Etat.
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Lei No 3.273, DE 1 DE OUTUBRO DE 1957. “Fixa a data da mudança da Capital Federal, e d outras providências.” (Fixation de la date du changement de la capitale fédérale, et autres mesures.)
Capital Société d’urbanisation de la Nouvelle Capitale - avec laquelle les procédures juridiques d’expropriation et d'achat ont commencé.
Trois municipalités de Goiás ont perdu des terres pour former les 5.814 km2 du District Fédéral, Luziânia, Formosa et Cristalina, comme indiqué dans le tableau 5. 64
Tableau 5 : Les terres du Distrito Federal
Commune Superficie mesurée
(alqueires)65
Superficie acquise Superficie a acquérir
Luziânia 46.829,365 29.946,394 16.822,962
Planaltina 39.941, 836 16.750, 731 23.191,03
Formosa 31.636, 963 21.948, 432 10.688, 531
TOTAL 119.408,155 68.645, 557 50.762,598
Source :TERRACAP 1982
Toutefois, selon l'étude Brasília Sustentável66 (2003), l'expropriation des terres n'a pas été totale et environ 48,64% sont restés dans les mains de particuliers ou avec des processus d’expropriations pas conclus. Ce qui donne lieu à des situations complexes des terres, où il y a des terres publiques, soit du GDF (Gouvernement du District Fédéral) ou de l’Union (Gouvernement Fédéral), des terres privées en processus d’expropriation, et des terrains publics et privés en commun.
Les expropriations ont commencé par les zones du Plano Piloto et ses environs, et les régions plus éloignées du DF ont été laissées telles quelles avec le projet de les expropriér plus tard. Cependant, avec l'occupation urbaine des terres, les prix des terrains ont évidemment monté, ce qui a entravé la poursuite des expropriations. Au même moment, certains terrains ont été commercialisés très rapidement, avec l’émergence d’un marché immobilier informel.
Ainsi, la Sociedade Imobiliaria de Brasilia – TERRACAP67 (Société Immobilière de Brasilia), division/ département / organe démembré de la NOVACAP, en particulier pour faire face à la situation foncière du DF, alerte déjà dans un rapport68 de 1982 sur la situation des invasions de terres publiques par l’intermédiaire d’un émergent marché immobilier irrégulier/ illégal.69
La réalisation du projet urbain confiée à une Société d’Etat
La NOVACAP, la Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (la Compagnie d’urbanisation de la nouvelle capitale du Brésil) est créée par la loi nº 2.874 de 1956, qui prévoit le changement de la capitale et d’autres mesures.
Selon l’article 3 de la Section I de cette même loi, qui définie la compagnie et donne ses objets :
64
TERRACAP. Exposição fundi ria do Distrito Federal. Brasília, 1982, mímeo.
65
Les mesures originales sont en Alqueires Goianos, chaque alqueire goiano correspondant à 4,84 ha.
66
GDF. Secretaria de Estado de Infraestrutura e Obras. Programa Brasília Sustentável. Brasília, setembro de 2003.
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La Companhia Imobiliária de Brasília (TERRACAP) a été crée par la Loi no 5.861, de 12/12/72.
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TERRACAP. Exposição fundiária do Distrito Federal. Brasília, 1982, mímeo.
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Il est important de noter que dans la première période, il n’y a pas encore un marché d’établissements informels du type lotissement illégal - ça va arriver plus tard avec les politiques de légalisation et urbanisation des invasions, dans ce moment (première période) ce sont les évictions et relocation dans les nouvelles villes satellites à exception de la Cidade Livre, légalisée en 1960 sous le nom de Nucleo Bandeirante.
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« 1. Planification et exécution des services de localisation, urbanisation et construction de la future capitale, directement ou par l’intermède des agences de l’administration fédérale, des Etats, ou des entreprises légitimes pour l’engagement,
2. Acquisition, échange, aliénation, vente, location et bail d'immeubles dans la zone du nouveau District fédéral, ou n'importe où dans le pays, pertinentes pour les fins présentes dans cette loi;
3. Exécution, par l'attribution des travaux et services de compétence fédérale, de l’Etat et locale), liées à la nouvelle capitale;
4. La pratique de tous les actes se rapportant à des objectifs sociaux, prévus par les statuts ou autorisées par le conseil d'administration. » 70
Le pouvoir donné à la NOVACAP dans le contexte de la construction de Brasilia est donc énorme. Durant cette première période, il y a un contrôle total du gouvernement sur l'urbanisation du territoire. Les sociétés privées travaillant dans la construction de l'infrastructure et des bâtiments sont nombreuses mais toujours selon des contrats et sous la coordination de la Société du gouvernement, la NOVACAP.
La NOVACAP est depuis le début responsable pour toutes les actions visant le changement de la capitale, l’agence a pleins pouvoirs et de nombreuses attributions. Ses activités vont de la conception de la Capitale, qu’il a été décidé de faire sur concours, à la construction même de la ville, comme déjà exposé au long de ce chapitre. A cet effet sa structure administrative compte un département d'urbanisme et d'architecture sous la direction de l'architecte Oscar Niemeyer, et comprend deux unités: la Division de l'Architecture, dirigée par Esteves Nauro architecte, et la Division de la planification, dirigée par l'ingénieur Augusto Guimarães Filho71. Après l'inauguration le 21 avril 1960, plusieurs de ces attributions seront transférés - non sans conflits et chevauchements de compétences - à la préfecture du District fédéral. Mais le prestige de la NOVACAP a été réglé à un point tel que son premier président, Israël Pinheiro, a également été le premier maire de Brasilia72.
Le Plano Piloto
Le 15 Mars 1956, le Président a créé la NOVACAP - Companhia Urbanizadora da Nova Capital (Compagnie d’urbanisation de la nouvelle capitale). L'ingénieur Israël Pinheiro a été nommé président de l'entreprise et l'architecte Oscar Niemeyer en tant que directeur
70
Lei nº 2.874, de 19 de Setembro de 1956; Dispõe sôbre a mudança da Capital Federal e dá outra providências. (Prevoit le changement de la Capitale Federale et donne d’autres mesures)
http://www2.camara.gov.br/legin/fed/lei/1950-1959/lei-2874-19-setembro-1956-373749-publicacaooriginal-1-pl.html denier access: 21/07/2011. Version originale du texte (traduit par l’auteur):
“CAPÍTUL II DA C MPANHIA URBANIZAD RA DA N VA CAPITAL D BRASIL Seção I Da Constituição e fins da Companhia
Art. 3º A Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil terá por objeto:
1. Planejamento e execução do serviço de localização, urbanização e construção da futura Capital, diretamente ou através de órgão da administração federal, estadual e municipal, ou de emprêsas idôneas com as quais contratar; 2. Aquisição, permuta, alienação, locação e arrendamento de imóveis na área do novo Distrito Federal ou em qualquer parte do território nacional, pertinentes aos fins previstos nesta lei;
3. Execução, mediante concessão de obras e serviços da competência federal, estadual e municipal, relacionados com a nova Capital;
4. Prática de todos os mais atos concernentes aos objetivos sociais, previstos nos estatutos ou autorizados pelo Conselho de Administração.”
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LEITAO, Francisco, org. et al. Brasília 1960 2010 : passado, presente e futuro. Brasília : Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, 2009.
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LEITAO, Francisco, org. et al.: Brasília 1960 2010 : passado, presente e futuro. Brasília : Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, 2009.
technique, a immédiatement commencé à préparer des projets pour les premiers bâtiments tels que le Catetinho, le palais présidentiel et l'Hôtel Brasilia Palace73. Il a également été l'organisateur d'un concours pour créer le projet de la ville-centre, appelé le Plano Piloto (Plan Pilote).
Le développement du projet du Plano Piloto a été presque simultané avec l’établissement effectif de la ville. La Division d’Urbanisme de la NOVACAP a uniquement fonctionné à Rio de Janeiro, sous la direction de l'ingénieur Augusto Guimarães Filho, invité par Lucio Costa à exercer ses fonctions sous sa supervision, de 1957 à 1964 quand les activités furent transférées à Brasilia74.
Cette Division d’Urbanisme était en charge uniquement de la zone limité du Plano Piloto, et toutes les interventions sur les invasions et la création et implantation des villes satellites étaient sous le contrôle et faites directement par la NOVACAP à Brasilia.
Les villes satellites pour le logement hors des normes standardisées du Plan Pilote Le premier jalon des politiques est la construction de la capitale. Afin de le rendre possible dans les cinq ans promis, les travailleurs migrent à partir d'autres régions du pays. Bien que l'on s'attend qu’ils retournent à leurs régions d'origine après la construction, les travailleurs et les autres personnes attirées par les opportunités offertes dans la nouvelle capitale résistent pour y rester.
La politique qui en est la conséquence est la création des villes satellites pour fournir des logements pour les travailleurs et leurs familles. La préservation du Plan urbain moderne est garantie en les envoyant dans les zones périphériques, car le plan ne prévoit pas de place pour les «pauvres» les travailleurs et leurs familles. Les politiques d’expulsions menées pour reloger les campements et les établissements spontanés et assurer la préservation du Plan Pilote, en entravant son occupation informelle, sont également reconnues comme le moyen implicite d’éviter, pour la dictature militaire, la confrontation avec les mouvements populaires.
73
CLAUSET, Luis Roberto. Guiarquitetura Brasília. Nobel, 2000.
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COSTA, Maria Elisa. Brasilia 57-85 : do plano piloto ao Plano Piloto. In : LEITAO, Francisco, org. et al. Brasília 1960
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Synthèse des principales politiques et de leurs effets (1956 – 1978)75
Projet politique annoncé Engagements explicites Engagements implicites
Réponses concrètes Implications
L'impact des politiques sur la société (effets attendus et inattendus) Edification de Brasilia, la nouvelle capitale du Brésil. 1956 Construction de la capitale en 5 ans Les travailleurs devaient retourner dans leur région d'origine après la construction Campements de travail liés aux chantiers Autorisation de la
cidade livre : logements
et commerces provisoires pour les travailleurs des chantiers
Attraction de travailleurs migrants et de leurs familles, Consolidation et extension de la ville provisoire Création de villes satellites 1956 - 1971 Fournir des logements aux ménages à faible et moyen revenu Déplacement des résidences des familles à faibles revenus vers les nouvelles zones résidentielles en dehors du périmètre du Plano Piloto Mise en œuvre de programmes de logement dans les villes satellites entièrement subventionnés
Renforcement de la
ségrégation sociale et spatiale, de l'étalement urbain et de l’hypercentralité.
Augmentation du coût de l’accès à la ville pour les populations résidentes des villes satellites : coûts de transport et temps de déplacement ; manque de services et d’emplois ; forte dépendance vis-à-vis du périmètre urbain central du
Plano Piloto.
Consolidation du Plan Pilote par le gouvernement (ou dictature) militaire 1978 Consolidation et préservation du Plano Piloto, périmètre du projet urbain original moderniste. Eviter les affrontements avec les mouvements populaires. Eviter l'occupation informelle dans le périmètre du Plano Piloto. Maintenir à
distance les quartiers populaires
Périphérisation et éloignement des plus pauvres vis-à-vis du
Plano Piloto, périmètre urbain
central abritant le
gouvernement, les pouvoirs et les administrations de la capitale du Brésil Politiques d’expulsions / évictions 1978 - 1989 Fournir un logement adéquat et des conditions de vie de qualité aux populations pauvres Etablir hors du
Plano Piloto les
populations trop peu solvables pour intégrer les logements modernes de la ville planifiée Evictions et expulsions des établissements informels de la zone centrale du Plano Piloto et relocalisation en périphérie sur les nouvelles villes satellites ou sur le périmètres des villes satellites existantes
Renforcement de la ségrégation spatiale et des délocalisations des populations les moins solvables ;
augmentation du caractère sélectif de l’accès à la ville, étalement des périphéries des villes satellites. 1970 PLANIDRO, plan de l’eau, de l’assainissement et de la lutte contre la pollution et les risques générés par la croissance urbaine Rationnaliser et encadrer la croissance spatiale urbaine sur la base de principes d’hygiène pour éviter la pollution de la ressource en eau Contrôle et interdiction de la croissance urbaine dans le bassin du Paranoá Interdiction de toute nouvelle occupation résidentielle dans le bassin hydrographique du Paranoá Renforcement de la ségrégation spatiale et du caractère sélectif de l’accès à la ville ;
augmentation de
l’éloignement de la centralité urbaine pour les moins solvables.
75
Pour Voir plus voir les tableaux-synthèses historiques dans l’ouvrage « Brasilia : ville fermée, environnement ouvert ») ,