Les années 2000 : la massification d’un illégal plus ordonné

 1999-2005

Fin 1998, nouvelles élections et début 1999 Joaquim Roriz revient et avec lui son leitmotiv du logement sous la forme de la distribution de lots. La politique de logement officielle est lancée sous le nom de « A cidadania começa em casa – Uma Politica Habitacional para o DF » (la citoyenneté commence à la maison - une politique de logement pour le Distrito Federal).

La politique de logement a trois domaines d'action principaux:

-la production (Joao de Barro Candango) ; dans ce programme il y a différentes modalités pour l’accès au logement qui peut se faire soit par la source de financement (Programar avec des de ressources du gouvernement fédéral), soit par la modalité d’accès (Arrendar était une expérience pour un loyer avec option d’acquisition) ou par l’entrée des bénéficiaires (Servir était destinée aux fonctionnaires) ;

- la modernisation (Vila Tecnologica) programme autour d’un projet pilote de construction d’unités d’habitation par des technologies innovantes appliquées plusieurs entreprises de construction avec des méthodes et matériaux innovantes ;

- la régularisation (Endereço certo) était chargé de la régularisation/ légalisation du logement. Le projet Endereçar était destiné a la légalisation des lots qui avaient été distribués précédemment et le Projeto Integrado Vila Varjao – Habitar Brasil/ BID était un projet d’urbanisation/ amélioration d’une ancienne invasion, connu à l’époque comme favela du Varjão Financé par le gouvernement fédéral dans son programme Habitar Brasil en cooperation avec la banque interaméricaine de développement, Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, ce projet proposait aussi des activités sociales, éducatives et d’aide à l’emploi en parallèle de la réalisation de l’urbanisation et des ouvrages d’infrastructure. Cadre 2: Politique du Logement 1999-2000 : Programmes et Projets

Programmes :

I. Joao de Barro Candango

(production de logements)

II.Inovar

(modernisation)

III. Endereço Certo

(régularisation) Projets :  Programar  Arrendar  _Servir  _Conviver

 Vila Tecnologica  Endereçar

 Projeto Integrado Vila Varjao- Habitar Brasil/BID

Source : SEDUH 2009

Bien que la politique mentionne la population à faible revenu (de 0 à 3 Salaires minimum) comme une priorité, il n’y a pas de programme spécifique conçu pour le groupe mentionné de façon plus large, mais seulement dans certaines actions spécifiques telles que l’urbanisation de la Vila Varjão. Plus tard. 30.000 familles avec un revenu jusqu'à 12 salaires minimums ont été concernées par les programmes et projets au-dessous.

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La politique du logement de 1999-2002, traite du problème des établissements informels par des actions spécifiques, au cas par cas, et met en évidence des situations considérées comme «nécessitant une étude détaillée et proposition du gouvernement »¹¹⁹. Les établissements informels suivants sont identifiés en tant que tels: Vila Estrutural, Vila Telebrasília, Recanto das Emas et Saburo Onoyama. Toutefois, les deux derniers ont été quand même expulsés et il n'y a pas de restitution de données cohérentes décrivant la réinstallation de leurs habitants.

En mai 2000, le Programme de logement « Associação para Habitação Solidária » (Association de Solidarité pour le Logement) est créé. Le programme est similaire à celui du gouvernement précédent pour les associations, les coopératives et les syndicats. Le gouvernement doit fournir des parcelles dans les zones urbanisées ou semi-urbanisées aux associations qui doivent construire les logements. Ce serait plus tard l'un des programmes les plus importants en nombre de logements produits, avec 8.204 unités (SEDUH 2005) construites.

Toujours en 2000, à l'intérieur d'un cadre principal de renforcement des capacités institutionnelles des municipalités du Programme fédéral Habitar Brasil / BID, l'étude Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais - PEMAS (Plan stratégique municipale pour les établissements au-dessous des normes) est élaboré pour Brasilia. Le but de cette étude était de générer une image essentielle des conditions urbaines de logement dans la ville pour construire une base pour un programme de développement institutionnel, en particulier dans le «au-dessous des normes» les établissements informels, les invasions. Le PEMAS, liste par région administrative et par localité un total de 17.505 habitations à faible revenu dans les établissements informels, invasions.

119 GDF. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação. Polí ca Habitacional – 1999/2002: no DF a cidadania começa em casa. Brasília, S/D

 Vila Varjao

La mise en œuvre en 2001 du Projeto Integrado Vila Varjão (projet intégré Vila Varjão) est un jalon des politiques par rapport aux établissements informels. Le projet est dit « intégré » car, en parallèle aux actions d’urbanisation et construction de logements, un projet social d’intégration de cette population est prévu avec des actions relatives à l’éducation et une aide à l’emploi. L’environnement aura aussi une place très importante dans ce projet, car cette invasion est située dans une zone sensible et à risque.

Cette communauté a lutté pour rester dans la région depuis plus d'une décennie. Selon une enquête réalisée en mai 2001 par le Secrétariat d'Etat de logement et développement urbain - SEDUH, 2.373 familles vivaient dans l’établissement informel de la Vila Varjão.

Les études environnementales menées pour Vila Varjão ont montré que la région était essentiellement inadaptée à l'établissement urbain en raison d’un environnement fragile. Mais, du point de vue social, la régularisation du peuplement serait recommandable. L'Institut brésilien pour l'environnement, Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, en raison de la fragilité environnementale, était contre le projet d’établissement urbain dans la région. Il y a de nombreuses négociations entre l'institut et le gouvernement local. Enfin, pour la mise en œuvre des actions d’urbanisation, l’IBAMA a exercé de nombreuses pressions pour que le projet puisse aboutir. Une forte limitation aux nouvelles invasions et une attention nécessaire, compte tenu de l'environnement local, ont été recommandées.

Le projet d’urbanisation et amélioration de cet établissement informel est financé par la Banque Interaméricaine de Développement (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID) et par le Gouvernement du District Fédéral travers le SEDUH (Secrétariat d'Etat du Logement et du développement urbain). La mise en œuvre de ce projet suit les tendances des institutions internationales telles que la Banque Mondiale et UN-Habitat qui recommandent de stabiliser les populations des établissement informels dans leurs lieux de résidence originels, ainsi que de faciliter leur intégration urbaine par des programmes éducatifs et d’appui à l’emploi.

Pour les techniciens du gouvernement, dans le SEDUH, c’est tout un apprentissage qui va être établi par ce programme. D’abord, le financement vient d’un organisme international et avec ceci, des règles strictes sont établies et doivent être suivies pour que le financement soit libéré à chaque étape. De cette façon, une importance égale est donnée aux ouvrages d’infrastructures et aux actions sociales, ce qui représente une évolution importante des politiques urbaines et du logement et signifie une nouvelle façon de travailler pour les techniciens du SEDUH.

Le projet représente à Brasilia, l’un des projets de modernisation de la «nouvelle génération» dans la ville, où des actions intégrées ont été menées conjointement avec la communauté, telles que l'éducation environnementale, le renforcement des capacités de travail et la génération de revenus.

Bien qu'il n'y ait pas d'opérations massives d'expulsions dans les années 2000 le SIV-SOLO (système intégré de vigilance des terres), est un important acteur très actif sur la question des établissements informels. Selon le rapport annuel de 2003 du SIV-SOLO, entre 1999 et

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2003, 53.047 logements (cabanes et maisons en briques) ont été démolis et un linéaire de 1.314 km de clôtures et de murs a été retiré (COBRAPE / SEDUH 2004) ¹²⁰.

La stratégie d'action pour les expulsions est un facteur important dans la localisation des implantations informelles ; les mesures concernant les expulsions seront appliquées prioritairement aux zones centrales, comme le montre le diagramme suivant :

Figure 45 : Schéma des zones de priorité d’action du Siv-Solo

Le SIV-SOLO est une réponse importante du gouvernement et montre sa volonté d’afficher sa tolérance zéro vis-à-vis des établissements informels. D’un côté il y a effectivement une forte répression des invasions mais de l’autre, les programmes de logements restent inaccessibles aux plus pauvres. Bien qu'il y ait un effort de compréhension du phénomène des invasions notamment bien illustré par les études diligentées, il n'y a pas d'importantes réponses pratiques préventives (et non seulement réactives) et à long terme concernant la question.

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GDF. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação - SEDUH; Subsecretaria de Política Urbana e Informação – SUPIN; Programa Habitar Brasil/BID; Subprograma Desenvolvimento Institucional de Municípios; Companhia Brasileira de Projetos e Obras – COBRAPE. Estudo das Invasoes de Baixa Renda no Distrito Federal. Brasilia, outubro 2004

8.4. 2005-2010 la révision participative du Plan Directeur (PDOT) et le futur de la capitale Cette période est caractérisée par la continuité de la politique du logement du gouvernement précédent, car avec le changement de la loi la réélection d’un mandat après l’autre est devenue possible. Ainsi, Joaquim Roriz continue-t-il de gouverner le DF de 2000 à 2005.

Cela signifie aussi la continuité au sein du corps des techniciens de ceux qui ont fait la politique du logement et la planification urbaine. Bien que le logement ait continué à être un thème extrêmement politique sur lequel les techniciens n’ont pas vraiment la parole face aux décisions populistes, leur participation à la réalisation apporte quelques innovations. Avec la réélection du gouvernement, il n'y a pas de changements majeurs dans la politique du logement. Il n’y aura pas d’expulsions massives faites dans la période, car les actions se concentrent sur la restructuration du système de planification urbaine et territoriale. Une évaluation du processus de la politique du logement est démarrée avec le Séminaire, Habitação 3 – Novas perspectivas (habitation 3 - Nouvelles perspectives) avec une large participation des citoyens et des groupes organisés.

Selon le document de référence de ce séminaire¹²¹, de 1999 à 2002 près de 30.000 familles ont pu acquérir une maison à travers les différents programmes menés par le gouvernement. Mais les programmes n’arrivent toujours pas à atteindre les groupes à très faible revenu et les pauvres vivent encore et toujours dans les invasions.

Le principal résultat du séminaire a été le choix de maintenir la politique précédente et incorporer quelques autres objectifs, tels que l'évaluation des établissements informels pour décider soit de leur viabilisation et amélioration, soit de leur éviction et au final, trouver les moyens d’éviter les occupations urbaines irrégulières.

Il n’y a pas d’actions d’évictions à ce moment là, plusieurs groupes travaillent sur la question des invasions ou illégalités avec différentes approches, soit sur le foncier, soit la régularisation des condominiums et leurs adéquations environnementales, ou encore des études pour la régularisation des invasions à bas revenus les plus importantes. De manière générale, il y a une étude sur les invasions dans le District Fédéral (SEDUH/COBRAPE 2004) qui indique que 41.902 familles ou 168.852 personnes¹²² habitent dans les invasions.

Selon une recherche faite par l’agence de planification du DF, la CODEPLAN en 2009 il y avait un total de 55.983 domiciles précaires et 227.453 personnes habitant ces logements dans le DF (Source : Codeplan. Pesquisa Domiciliar Socioeconômica 2009).

En 2005, un projet intitulé Brasília Sustentável (Brasilia durable) est approuvé par la Banque Mondiale. Le prêt pour financer le projet de US $ 57,6 millions rentre dans le cadre des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Selon la Banque Mondiale ce projet

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GDF. SEDUH. Habitaçao 3- Novas Perspectivas . Brasilia, DF 2000. Ce document a été incorporé à la publication du decret sur les politiques de développement urbain et Habitation de juin 2004. DECRETO Nº 24.628, DE 07 DE JUNHO DE 2004

Dispõe sobre as Políticas Públicas de Desenvolvimento Urbano e Habitacional do Governo do Distrito Federal, e dá outras providências.

Art. 2º Com referência às Políticas Públicas de Desenvolvimento Urbano e Habitacional, são os definidos os seguintes princípios norteadores:

V- direito do cidadão ao acesso à terra e à moradia digna, considerando a habitação não limitada apenas à moradia, mas como um conjunto dos benefícios urbanos, seja com a infra-estrutura, com equipamentos públicos comunitários e demais serviços urbanos;

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GDF. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitação - SEDUH; Subsecretaria de Política Urbana e Informação – SUPIN; Programa Habitar Brasil/BID; Subprograma Desenvolvimento Institucional de Municípios; Companhia Brasileira de Projetos e Obras – COBRAPE. Estudo das Invasoes de Baixa Renda no Distrito Federal. Brasilia, outubro 2004

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doit «répondre aux besoins croissants du District fédéral et dans la région métropolitaine de Brasilia à réduire les disparités régionales, les inégalités et assurer des ressources en eau de qualité »(Banque mondiale 2006). Parmi ses objectifs, le renforcement institutionnel, la réduction de la pauvreté et l'inclusion sociale des localités présentant des conditions sociales critiques. L’invasion de la Vila Estrutural, une des plus grandes invasions de Brasília en situation des plus critiques , tant du point de vue de l'environnement et que du social, va faire l’objet d’une opération de réhabiliation urbaine par ce projet.

Même si un nouveau gouvernement est élu en 2005, celui de Arruda¹²³, ce nouveau gouvernement est en fait supporté par le précédent et il y a donc une continuité dans les politiques urbaines. Il y a momentanément un grand espoir dans le domaine des politiques urbaines et du logement car Cassio Taniguchi, ex-préfet de Curitiba et disciple de Jaime Lerner est nommé Secrétaire de Développement Urbain et Logement du DF. Il y avait dans l’air à ce moment et surtout entre ceux qui travaillaient sur la planification et la gestion urbaine un espoir pour la mise en œuvre de projets stratégiques innovants dans le DF. Encadré 6 : La Vila Estrutural

Vila Estrutural :

Population 25.000 hab. (SEMU 2008) Area 525.885 Ha

Le « Lixão da Estrutural » (Grande décharge de la Estrutural – nom de la autoroute à coté de la zone) a commencé dans les années 1960, après l'inauguration de Brasilia. Quelques années plus tard arrivèrent les premières cabanes de ramasseurs d’ordures à proximité. Bien qu'il ait été jugé impropre à l'habitation, car cest une zone de terrain de décharge et de se trouver près du Parque Nacional Brasilia, plusieurs tentatives ont été faites auparavant pour fixer les résidents.

Projet d’aménagement Vila Estrutural vue aérienne (2008)

La Vila Estrutural, (le nom de Vila est venu postérieurement), est la deuxième plus grande invasion du District Federal (après Itapoã et après le Paranoá). Elle est considérée comme celle dont les conditions sont les plus critiques dans le DF.

En 2009 le terrain de décharge est encore actif avec des gens, même des enfants, qui travaillent sur les ordures pour ramasser des déchets recyclables. Selon l’une de nos interlocuteurs (une habitante de la ville que j’ai interviewée), en 2009, son mari travaille encore sur les déchets et reçoit pour chaque « bag » plein des carafes plastiques du type « PET ». Il a pour son travail un revenu de 400 reais par semaine (SMIC = 510 Reais 2009). Sa préoccupation majeure était que la fermeture du terrain de décharge menaçait le revenu de la famille car malgré les très mauvaises conditions, le travail sur les ordures rapportait pas mal comparé à bien d’autres métiers.

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Photos prises par l’auteur en novembre2009

Le travail sur les ordures

A ce moment là, en 2009, le projet social est coordonné sur le site par l’institut « Instituto Vidas Parceiras » de développement social et génération de revenus. Le projet organise des cours et formations pour les gens de la

Vila Estrutural. Charpentier, ouvrier de la construction civile, serveur/serveuse, coiffeur/ coiffeuse sont

quelques unes des formations dispensées. La préoccupation majeure c’est qu’il faut créer des nouvelles compétences surtout chez ceux qui vivent du travail sur la décharge car sa fermeture est prévue.

Le gouvernement a construit des logements standard qui n’ont pas été acceptés par quelques familles car ils se prêtaient mal à leur mode de vie non-conforme, de par leur petite taille et configuration . Avec la limitation de la taille du terrain et les maisons déjà construites, certaines familles ne sont pas intéressés à emménager dans les petites maisons proposées par le gouvernement, et il a fallu de longues négociations avec les agents sociaux pour leur faire accepter le déménagement.

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Le gouvernement a installé un « restaurant social « (repas a 1real)¹²⁴. Partie d’un projet du gouvernement du DF, ce type de restaurant est déjà implanté dans d’autres parties moins favorisées de la ville. Il est toujours plein. 1 real c’est vraiment pas cher pour se nourrir.

Photos prises par l’auteur en novembre2009

Restaurant social (repas à 1real)

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La révision du PDOT

C’est en 2004 que les discussions autour de la révision du plan directeur du DF commencent suivant les lignes directrices du statut de la ville. La révision du Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal est en fait en processus de révision participative coordonnée par le secrétariat de développement urbain et logement, le SEDUH (Secretaria de Desenvolvimento Urbano Habitação).

Encadré 7 : Le statut de la ville

Le Statut de la Ville est la loi brésilienne qui réglemente le chapitre sur la politique urbaine de la Constitution Fédérale de 1988. Le Statut de la Ville (Loi fédérale 10257/2001) définit les lignes directrices devant être observées par l’Union (le gouvernement fédéral) et les Municipalités (le gouvernement municipal) pour garantir, par le biais de l’application de la politique urbaine, la réalisation des fonctions sociales de la propriété urbaine et de la ville, ainsi que le droit à des villes durables et au développement de modes de gestion démocratiques dans les villes.

Selon la Constitution brésilienne, le plan directeur est l'instrument de base de l'expansion urbaine et du développement (art. 182 PAR 1 FC). La Constitution établit aussi les instruments pour la garantie de la gestion de la ville et la fonction sociale des propriétés dans chaque municipalité. Les grands principes qui guident le Plan directeur d'une ville sont dans le Statut de la ville. Le Plan directeur est l’instrument de planification urbaine et territoriale qui doit être construit avec la société, les pouvoirs exécutif et législatif dans chaque municipalité. Chaque ville de plus de 20.000 habitants ou avec du tourisme et / ou un intérêt stratégique est obligée par la loi d’avoir un plan directeur.

L'aménagement du territoire urbain doit définir l'occupation territoriale dans une municipalité ou une région en définissant les activités et les utilisations spatiales qui devraient être établies dans le présent et l'avenir dans les différents domaines de la ville. Il vise à promouvoir le développement urbain et territorial pour tous les citoyens. Pour ce faire, l'ordre territorial doit interagir avec les dynamiques économiques et sociales; tenir en compte l'environnement, les ressources naturelles disponibles et la durabilité. Dans cette perspective, le Plan directeur d'urbanisme est considéré non seulement comme un mécanisme d'utilisation des terres et de contrôle de celles ci, mais aussi comme un instrument inducteur du développement durable.

Basé sur le principe de la fonction sociale de la propriété et de la gestion démocratique de la ville, le Statut de la Ville comporte des normes d’ordre public et d’intérêt social réglementant l’usage de la propriété urbaine de manière à garantir le bien collectif, la sécurité et le bien-être des citoyens. Le Statut de la Ville traite en particulier:

• Des instruments voués à garantir l’accomplissement de la fonction sociale de la propriété, tels que l’impôt progressif sur la propriété urbaine ou le mécanisme de l’expropriation au nom de la réforme urbaine ;

• Des critères pour l’élaboration et l’exécution du Plan Directeur par les Municipalités.

• Des instruments de régularisation foncière des aires urbaines occupées par la population aux revenus modestes.

• Des instruments de gestion démocratique de la ville: audiences publiques, conseils et conférences des villes au niveau national, régional et municipal.

Le Statut de la ville à établi les lignes directrices pour la politique urbaine au Brésil et des instruments pour assurer dans chaque municipalité le «droit à la ville » des citoyens tels que la planification participative et obligatoire et tels que les zones d'intérêt social.

Le Statut de la ville ratifie certains des instruments novateurs, qui sont déjà en usage dans les grandes municipalités telles que le transfert des droits de développement, l'acquisition des droits de développement, zones d'intérêt social et l'impôt progressif de la propriété en milieu urbain pour les zones de terrains urbains