Les années 1990 : le logement comme une arme politique – entre la réalisation d'un droit et le patronage clientéliste

 1988-1994

La Constitution de 1988 a changé le statut politique du District fédéral, qui devient une unité fédérale et cesse d'être subordonné au Sénat. En 1988, le premier gouverneur, Joaquim Roriz est nommé. En 1989, se produisent les premières élections pour le poste de gouverneur (avec l’élection du même Joaquim Roriz) et la Chambre du DF (conseil du District Federal). La conséquence immédiate est que les actions par rapport au problème du logement ne sont plus seulement techniques et viennent d'acquérir une connotation politique.

Un colloque est organisé, la Semana de Habitação (Semaine du Logement), en Décembre 1988 où les représentants des associations de locataires et des squatters des communautés pauvres (des invasions) se réunissent avec des représentants du gouvernement pour chercher des solutions pragmatiques d'urgence pour les problèmes de logement. Cette réunion est le point de départ d'un vaste programme appelé «Programa de assentamento das Populações de Baixa Renda do DF »( Programme pour l’établissement des populations à faible revenu dans le DF).

L'Agence de logement considère l’existence de 40.000 familles réparties dans 62 établissements informels et 140.000 familles de sous-locataires gagnant moins de trois salaires minimum et vivant dans des logements en sous-location. Ces familles sont enregistrées dans un cadastre. En Mars 1989, la réinstallation des familles sur des parcelles dans les nouvelles villes satellites, des zones semi-urbanisés commence.

Entre 1989 et 1990, environ 82.888 parcelles ont été distribuées, occupées ou vendues dans les lotissements officiels dans les villes satellites existantes ou dans des nouvelles zones qui ont été plus tard transformées en régions administratives, telles que Recanto das Emas (1993), Santa Maria (1992) et de São Sebastião (1992).

L'opération du méga «Programa de assentamento das Populações de Baixa Renda do DF »(Programme pour l’établissement des populations à faible revenu dans le DF) a distribué un total de 120.000 parcelles de 1989 à 1994 – sur 5 ans. Cette distribution des parcelles dans les zones dispersées a élargi considérablement les franges urbaines, avec des infrastructures et des coûts des services élevé. Certaines des villes satellites étaient encore dépourvues de services d'infrastructure de base, telles que Santa Maria, São Sebastião et Recanto das Emas quand ces populations sont arrivées pour y habiter.

La création de ces villes satellites nouvelles renforce le modèle polynucléaire dans l'expansion urbaine, surtout dans l’axe sud-est, comme établi par le PEOT. Néanmoins un processus de valorisation du sol par le marché spéculatif est déclenché. Comme conséquence de ces processus de valorisation, il y a un renouvellement très rapide des habitants de ces nouvelles zones, où des ménages de revenus plus élevés viennent remplacer les habitants plus pauvres. Ces derniers vendent leurs droits à la parcelle destinée à la construction de son habitation. Une augmentation inévitable de la valeur des biens immobiliers et des processus de spéculation commence alors. Ce phénomène va aussi faire croître de nouvelles invasions et des lotissements cette fois autour du DF. Les familles pauvres sont ainsi « dépêchées » par les plus riches en direction d'autres invasions en marge du DF dans la région qui l’entoure (regiao do entorno).

Ainsi, les parcelles sur terre publique passent dans le marché immobilier par l’intermédiaire d’une vente entre particuliers de la concession de droit d’utilisation sans quelle soit toutefois suivie de la régularisation foncière appropriée. Bien que le titrage des terres ne fût pas garanti, car les occupants n’avaient que le document certifiant leur droit d'usage (direito de uso), les terres publiques entrent progressivement sur le marché immobilier. Officiellement les parcelles ne sont pas commercialisables à court terme, mais leur localisation est une assurance que les infrastructures seront bien à terme mises en place.

Parallèlement à l'attribution des espaces régularisés pour une occupation des populations à faible revenu, la classe moyenne réclame aussi des emplacements pour l’habitation avec des standards similaires aux zones « nobles » du centre, mais plus accessibles à son pouvoir d’achat, ainsi que des opportunités d’investissements. Pour répondre à cette demande réprimée (par le marché officiel contrôlé par le gouvernement), des lotissements privés en situation illégale ou irrégulière ont proliféré. Ces lotissements ou condominiums « condominios »¹⁰⁸ seront placés dans les zones rurales et souvent de protection environnementale en sens inverse des vecteurs d’expansion des plans d’aménagement. Cette politique du gouvernement du DF d’attribution de parcelle dans les lotissements crées pour les populations à bas revenus est souvent mentionnée comme la cause d’une attraction magnétique exercée par la capitale fédérale sur les migrants. Dans le cadastre de l'Agence de logement - SHIS, à la fin de 1994, on comptait 80.000 familles en attente pour une maison ou une parcelle. Basée sur ce cadastre, la pénurie de logements a été estimée à 150.000 personnes qui appartiennent aux classes à faible revenu, soit c’est-à-dire gagnant moins de 5 salaires minimum.

Comme les établissements informels persistent à la fin de cette sous-période, en 1993, une sorte de police des invasions est créée, le Sistema de Vigilância Integrado de Uso do Solo - SIV-SOLO (système de vigilance Intégré de l’utilisation du sol) ayant pour attribution

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Pour connaitre plus à ce sujet voir: MALAGUTTI, Cecília Juno. Loteamentos clandestinos no DF: legalização ou exclusão?

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d'inspecter, prévenir, contrôler et expulser les invasions sur tout le territoire du DF¹⁰⁹. Son but est de lutter contre l'occupation irrégulière des terrains publics ou privés. Le SIV-SOLO a le pouvoir de police contre ceux qui font partie d’une invasion, c’est-à-dire qu’il a le pouvoir d’éviction, d’expulser les familles dans une invasion selon desordres supérieurs.

Dans le domaine de la planification, le Plano de Ocupação e Uso do Solo – POUSO (Plan d’occupation et usage du sol) a été élaboré en 1990 Sur ce plan figurent les zones correspondant aux différentes formes d’occupation du sol avec leurs usages respectifs. Il vient consolider des plans précédant le POT et le POUSO et incorpore quelques propositions du Brasilia Revisitada¹¹⁰ qui en fait a été élaboré à la même époque que ce plan.

L’importance de ce plan consiste dans le définition et délimitation au sein du territoire du Distrito Federal, pour la première fois, de deux catégories : sol urbain et terres rurales. Pour le sol urbain des sous-catégories ont été créées avec à chaque fois la définition d’un régime d’usage et occupation particulier. Ces types d’occupation vont des parcelles typiquement urbaines jusqu’à la définition de zones de protection et de préservation de l’environnement.¹¹¹.

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Crée par le Decreto no 14. 592, de 28/01/1993.

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Acervo Arquivístico da SEDUMA. Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – Documento Técnico. Brasília, 2009.

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Ces catégories sont: Zonas Urbanas (ZUR) zones urbaines, Zonas de Expansão Urbana (ZEU) zones d’expansion urbaine, Zonas de Destinação Mista (ZDM) zones de destination mixte, Zonas de Ocupação Restrita (ZOR) zones d’occupation restricte, Zonas de Interesse Ambiental (ZIA)zones d’interêt environnamentale, et Zonas Rurais (ZRU) zones rurales. POUSO 1990.

Figure 40 : Reproduction du « – POUSO/1990 »

Source : Acervo Arquivís co da SEDUH. Planos de Ocupação Territorial do Distrito Federal – Documento Técnico. Brasília, s/d.

Legende (Français)

Zones de Définition Mixte ZDM Zones d’Expansion Urbaine ZEU Zones d’Interêt Environnemental Zones d’Occupation Restreinte ZOR Zones Rurales

Zones Urbanes

Limites des Régions Administratives Réseau viare Lacs

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La Constitution fédérale de 1988 a rendu obligatoire la réalisation d’un plan directeur pour toutes les municipalités ayant plus de 20.000 habitants. En 1992 le Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT (plan directeur d’aménagement territorial) du DF est réalisé. Ce plan comprenait les zones urbaines et rurales et était basé sur des études socioéconomiques, démographiques et concernant la ressource en eau. La cartographie accompagnant ce plan (voir Figure XX) montre que l’agglomération s’organise selon un modèle poli-nucléaire consolidé avec une bipolarité entre le Plano Piloto et Taguatinga qui apparaissent comme deux centralités complémentaires.

Le PDOT / 1992 marque les débuts du système de planification urbaine et territoriale, le Sistema de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal – SISPLAN, le système d’informations urbaines et territoriales, Sistema de Informações Territoriais e Urbanas do Distrito Federal – SITURB, le conseil de planification, Conselho de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal ainsi que la création d’un institut de planification, l’Instituto de Planejamento do Distrito Federal – IPDF. ¹¹²

Avec ce PDOT/1992 se met en place un processus de décentralisation de la planification et le PDOT/1992 décrit comment chaque région administrative doit préparer son propre plan directeur local - Plano Diretor Local – PDL.

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GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL — Departamento de Urbanismo. Plano de Ordenamento Territorial do Distrito Federal — Secretaria de Obras e Serviços Públicos - Brasilia, 1992.

Figure 41 : Reproduction de la carte du « Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT/92 – Macrozoneamento »

Source : Acervo Arquiv s co da SEDUH. Planos de cupa o erritorial do Distrito Federal – Documento écnico. Bras lia, s/d Legende (Français):

Zone Urbaine

Zone d’expansion urbaine Zone Rurale

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8.2. De 1994 à 1998

De 1994 à 1998, la seconde sous période commence avec l’élection d’un nouveau gouverneur, Cristovam Buarque, du parti des travailleurs le PT (Partido dos Trabalhadores), c'est-à-dire en opposition au précédent, un gouvernement de gauche. Pendant la campagne électorale, le gouvernement sortant avait procédé à une large distribution de lots et sa politique du logement a été durement critiquée notamment en raison de sa médiocrité mais aussi du fait de la multiplication des irrégularités à l’approche des élections (il était accusé de chercher à « acheter » des électeurs) . Ainsi, les propositions dans le secteur du logement ne seront pas affichées comme des priorités par le nouveau gouvernement¹¹³.

Les nouvelles décisions prises par rapport au problème des invasions commencent par la création de trois commissions - l'une d'abord, pour faire l'analyse de l'occupation irrégulière des terres publiques, la deuxième pour examiner la question des lotissements illégaux mais de qualité (Condominios) et la troisième pour travailler sur la question des invasions, établissements informels de populations à faible revenus,.

Dans un document publié au début de 1995, « Diretrizes para a Solução de Problemas Rela vos à Invasão de reas Públicas do Distrito Federal », dans lequel ces trois commissions sont mentionnées, la question foncière est présentée comme un problème grave : « La solution pour la problématique de l’invasion des terres publiques sera sûrement l’un des plus grands défis de ce gouvernement. »

Après la publication de ce document on ne trouve pas de nouvel enregistrement officiel d’un programme spécifique relevant de la question des invasions, à l’exception d’une action de transfert de familles habitant une zone à risque sur Ceilândia nommée Programa Casa Legal (Programme maison légale).

Les programmes de logement du DF de cette période suivent fondamentalement le programme de logement du gouvernement central, Habitar Brasil, sur le principe d’un financement à la fois fédéral et local, et dans les déclinaisons suivantes :

Morar Legal (habiter légal) - autogestion des logements pour les fonctionnaires et les groupes organisés correspondant à la tranche de revenus supérieure (jusqu'à 12 salaires minimums) ;

Bolsa de Materiais (Allocation Matériaux de Construction - auto-construction du logement avec assistance technique, et subvention des matériaux pour 44 m2 de sol bâti, dans les colonies situées à Santa Maria, et Samambaia Recanto das Emas);

Casa da Gente (notre maison) - Pour les familles avec un revenu jusqu'à 3 salaires minimum qui possédaient déjà un logement mais celui-ci était considéré comme précaire, insuffisant, dangereux ou insalubre. L’objectif est de construire, moderniser ou agrandir le logement. Ce programme a été mis en œuvre dans Recanto das Emas avec les ressources du Programme Promoradia du gouvernement fédéral.

Programa Casa Legal (Programme de logement légal) – expulsion de Ceilândia (près de la route BR 070) de 212 familles, transfert et réinstallation dans Samambaia.

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Ce nouveau gouvernement ne voulait pas être confondu par les électeurs avec le gouvernement précédent qui a été fortement marqué par les actions sur le logement, car ils pensaient que le sujet était étroitement lié à l’ancien gouvernement.

Selon GOUVEA (1999) il y a eu, au début du mandat de Cristovam Buarque, une crise organisationnelle et financière à l'Instituto de Desenvolvimento Habitacional - IDHAB, (Institut de développement du logement). L’institution a alors été bloquée pendant les 19 premiers mois de gouvernement et les actions prévues dans le secteur de l’habitation ont dû attendre faute des ressources nécessaires.

Le gouverneur sortant, Roriz, aurait tout fait pour bloquer la politique du logement de son successeur. Pour cela, il aurait placé comme garantie auprès des banques une grande partie des terres urbaines de valeur commerciale pour financer le projet du métro. Ainsi, privait-il son successeur des moyens immédiats pour réaliser sa politique d'habitation. Par ailleurs l'opposition du Parti des travailleurs (PT) durant les deux premières années du nouveau mandat, a rendu difficile l’accès au financement fédéral pour le gouvernement de Cristovam Buarque, lui faisant vivre une vraie crise financière

GOUVEA souligne que la crise a culminé avec le licenciement des techniciens chargés de l’Institut de Développement du Logement (IDHAB), et l’embauche pour les remplacer de techniciens venus de Sao Paulo (pratique courante dans le PT). Ces derniers n’ayant pas l’expérience et la connaissance de la problématique du logement au sein du DF, il leur a fallu un certain temps pour élaborer un plan d'action dans le secteur. Ainsi, le secteur du logement a été extrêmement lésé par l’absence d’actions efficaces. Cet auteur ajoute encore que le gouvernement n'était pas en mesure non plus de contenir la croissance des régions envahies et que pour faire face à l’expansion alarmante, il a dû utiliser l'action violente et recourir à la police contre les habitants des invasions.

Sur les registres officiels il n'y a pas de résultats clairs quant au travail des Commissions, rien de précis ni sur les résultats des études, ni sur les mesures prises, pas d’évaluation du nombre total de familles atteint par les programmes mentionnés ci-dessus. Il y a cependant les rapports de deux études différentes sur les établissements illégaux à faible revenu. La première est un diagnostic de l'habitat informel en 1995 et présente les invasions avec plus de 50 logements, soit un total de 1736 logements illégaux répartis en plusieurs implantations illégales, tels que Lixão , Vila São José, Encol, Lucena Roriz, Telebrasília, Areal, Sobradinho et Guará¹¹⁴.

Tableau 11 : Invasions 1995

Invasion Nombre de baraques Personnes

Lixão 528 1.112 Vila São José 400 1.500 Encol 196 784 Lucena Roriz 192 768 Telebrasília 120 480 Areal 120 480 Sobradinho 100 400 Guara 80 320 TOTAL 1.736 4.844

Source : IDHAB SIV SOLO 1995

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Un deuxième étude terminée en 1998 tient compte d'autres occupations illégales que celles mentionnées dans le diagnostic de 1995. « Condominios de Baixa Renda no DF: Buritis, Privé, Itapuã, Santa Maria - Diagnóstico de Pobreza Urbana; Situação Atual de Ocupação do Solo » (condominiums à faible revenu dans le DF - Buritis, Privé, Itapuã, Santa Maria - Diagnostic de la pauvreté urbaine; Situation actuelle d'occupation des terres) était une étude en partenariat avec un institut italien sur les invasions les plus grandes et a détecté un total de 2.040¹¹⁵ habitations possibles de régularisation foncière par le GDF / IDHAB selon la législation à cette époque dans les domaines mentionnés sur le titre d'étude.

Doit être encore soulignée la mise en œuvre du Programa Habitacional de Interesse Social para Atendimento de Movimentos Organizados por Moradia no DF (Programme d’habitation d’intérêt social pour les groupes organisés pour le logement au DF) créé par le décret 18.009 30/01/97, coordonné par l'Instituto de Desenvolvimento Habitacional – IDHAB (Institut de développement du logement). Le programme, d'initiative locale, est le premier programme de logement officiel (du gouvernement) qui traite de la production de logements par des entités associatives (ce qui signifie coopératives, associations et syndicats). Selon l’organisation des coopératives brésilienne, l’Organização das Cooperativas Brasileiras - OCB (2003), 9.153 unités de logement ont été produites. Le processus n'a pas été bien coordonné et la façon dont il a été mené a été bien critiquée, générant des irrégularités qui seraient plus délicates. Objet de bien des critiques, le programme a été éteint en 1999, mais il réapparaitra sous une autres forme plus tard.

Tableau 12 : Lotissements/ condominiums à faible revenu dans le DF

Région Administrative Localité/ Nom Population Logements

Sobradinho Buritis 1.383 447

Ceilandia Prive 4.121 1.105

Sobradinho Itapua 730 131

SantaMaria Residencial Sta Maria 1.660 357

TOTAL 7.894 2.040

Source : IDHAB CODESC 1998

Du point de vue de la planification d’ensemble, le PDOT/1992 avait déjà prévu qu’il y aurait un plan d’aménagement avec une approche globale du territoire du DF et les plans directeurs locaux – PDLs. En janvier 1997, le Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal – PDOT, en fait lié aux PDLs, est officiellement publié¹¹⁶.

PDOT/97 confirme l'axe prioritaire ouest/sud-ouest dans l’organisation de l’occupation résidentielle urbaine avec l'intention d'accroître les investissements dans les infrastructures urbaines existantes, et en diminuant pour cette zone les restrictions posées pour la protection de l’environnement. Le plan souligne également la région sud comme celle du plus grand nombre de lotissements et subdivisions irrégulières qui devraient nécessiter un contrôle et une plus grande surveillance¹¹⁷.

115 Ins tuto de Desenvolvimento Habitacional do DF - IDHAB; Ins tuto de Cooperação e Desenvolvimento Social – CODESC; Associazone Volontari per il Servizio Internacionali – AVSI. , “Condomínios de Baixa Renda no DF: Buri s, Privê, Itapuã, Santa Maria – Diagnós co de Pobreza Urbana.” 1998.

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GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL — IPDF. Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal — documento técnico. Brasilia. 1997. Lei Complementar Nº 17, de 28 de janeiro de 1997.

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Le plan reconnaît que la concentration des activités et des services dans le Plano Piloto a créé une hyper centralité et une dépendance spatiale dommageables pour l’ensemble du territoire du DF. Ainsi le PDOT/97 a-t-il cherché à renforcer l'autonomie et la polarisation sur d’autres lieux dans le DF, de sorte que ces autres centres puissent avoir la possibilité de devenir plus dynamiques. Le plan a proposé la création d'un Centre régional entre les villes de Taguatinga, Ceilândia et Samambaia.¹¹⁸

Figure 42 : Reproduction de la carte « Pontos de Invasão » 1995

Source : Acervo Arquivís co da SEDUH. Documento Técnico. Brasília 1995

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Ce centre qui a été mis en œuvre par le gouvernement avec des fonctions administratives en 1997, a été desactivé en 1999 à cause du changement de gouvernement.

Figure 43 : Reproduction du « Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT/97 »