Le postulat théorique

Selon plusieurs chercheurs, l’un des dangers du système semi-présidentiel est le problème de la « cohabitation ». La cohabitation est plus qu’une situation où les représentants de différentes coalitions de partis occupent les deux principaux postes au sein de l’Exécutif. Au lieu de cela, la cohabitation est la situation où un Président issu d’un parti politique détient le pouvoir en même temps qu’un Premier ministre d’un parti adverse et où le parti du Président n’est pas représenté au gouvernement (Elgie, 2010, p. 30; Samuel & Shugart, 2010, p. 41).

Pour certains chercheurs (Linz et Stepan, 1996 ; Fabbrini, 1995; Stepan et Suleiman, 1995), la cohabitation peut s’avérer très dangereuse pour le fonctionnement des institutions démocratiques. Ils avancent que la cohabitation est particulièrement dangereuse pour les démocraties parce que le Président de la République et le Premier ministre peuvent

légitimement prétendre avoir le pouvoir de parler au nom du peuple – le Président en vertu des élections directes et le Premier ministre en vertu du soutien parlementaire.

Étant donné que le Premier ministre est responsable devant le Parlement dans un régime semi-présidentiel, le Président doit accepter la volonté du Parlement et coexister avec un adversaire politique ou, si la Constitution le permet, défier le Parlement et rejeter le chef du gouvernement en sachant que le Parlement peut simplement nommer comme Premier ministre quelqu’un qui est également opposé au Président.

La perspective d’un conflit intra-exécutif continu ou d’un manège du Premier ministre jusqu’à la prochaine élection présidentielle ou législative – et peut-être au-delà – est particulièrement problématique dans ces démocraties. Cela peut conduire à une situation de blocage dans laquelle ni le Président ni le Premier ministre ne sont prêts à des compromis ce qui peut conduire à une impasse dans la prise de décision.

Dans leur travail, Linz et Stepan (1996) sont explicites sur les dangers de la cohabitation pour les démocraties en général :

Lorsque les partisans de l’un ou l’autre composant du semi-présidentiel estiment que le pays serait mieux si une branche de la structure démocratique légitimée de la règle disparaissait ou serait fermée, le système démocratique est menacé et souffre d’une perte de légitimité globale, puisque ceux qui interrogeaient l’un ou l’autre tendent à considérer le système politique indésirable tant que le parti qu’ils privilégient ne prévaut pas. . . [Dans] un système semi-présidentiel, les conflits politiques se manifestent souvent comme un conflit entre deux branches de la démocratie (Linz & Stepan, 1996, p. 286).

Pour Stepan et Suleiman, le principal souci théorique et politique du semi-présidentialisme, bien sûr, est précisément la question de l’impasse et du conflit institutionnel entre le double exécutif. Une impasse qui peut devenir particulièrement dangereuse si le Président de la République a une autorité spéciale sur les forces de sécurité et certains pouvoirs d’urgence (Stepan & Suleiman, 1995). Fabbrini résume le problème potentiel en ces mots :

Lorsque le Président est le chef du parti qui contrôle l’Assemblée nationale, le regard de l’Exécutif repose sur lui. Lorsqu’un autre parti contrôle l’Assemblée, le regard de l’exécutif se concentre sur le Premier ministre, avec certaines conditions imposées par le Président. C’est ici que réside la principale faiblesse du semi-présidentialisme : la possibilité d’une rupture entre le Président avec sa

majorité populaire et le Premier ministre avec sa majorité législative. Une telle division pourrait entraver ou même paralyser l’Exécutif (Fabbrini, 1995).

Pour le cas particulier des démocraties établies comme le cas de la France sur la question de l’impact de la cohabitation sur la prise de décision, les positions sont partagées. D’une part, il y a ceux qui pensent que le caractère dualiste de la Cinquième République n’a aucune incidence sur la prise de décision même en matière de politique étrangère et de défense. En effet, selon Gaffney (2010), nonobstant ce caractère dualiste de la Cinquième République, il existe un ordre hiérarchique de fait qui rend le Président « l’acteur politique principal dans le régime » (Gaffney 2010, p. 5). L’autorité présidentielle est particulièrement importante dans les domaines de la politique étrangère et de la défense, où les politiques sont inextricablement liées à la personne et à la personnalité du Président.

Erforth (2015) abonde dans le même ordre d’idées en soulignant que la France est unique en Europe en ce qui concerne l’autonomie que le système politique accorde au Président de la République et la vitesse des processus décisionnels dans le domaine de la politique étrangère et de défense. Selon l’auteure, la décision finale sur l’intervention ou non de l’armée française dans un autre État revient toujours à une seule personne, qui est le Président. Erforth (2015) soutient son argumentaire en avançant que compte tenu de ce degré élevé d’autonomie présidentielle dans les domaines de la politique étrangère et de défense. Pour elle, il n’est pas surprenant que les études existantes sur les relations franco-africaines aient manifesté un intérêt considérable pour le rôle du Président français. Des titres évocateurs tels que La politique africaine de Jacques Chirac (Bourmaud 1996), Chirac and la Françafrique (Chafer 2005), Nicolas Sarkozy ou la Françafrique décomplexée (Foutoyet 2009), ou French relations with sub-Saharan Africa under President Sarkozy (Moncrieff 2012) suggèrent la prépondérance du Président en matière africaine, en particulier si les problèmes de sécurité et de défense sont en jeu. La plupart des études emploient le Président français comme un point de référence chronologique et se concentrent largement sur les résultats des politiques. La domination présidentielle dans la conception constitutionnelle de la Cinquième République découle de l’effondrement de la Quatrième République, fondé sur le principe du leadership parlementaire (Erforth, 2015, pp. 79-80).

Cette position est partagée par Elgie (2005) qui remonte à l’historique de la naissance de la Cinquième République en expliquant qu’une forte direction était devenue une condition nécessaire pour unir l’État et renforcer la position et la grandeur internationales de la France. Selon ses explications, Charles de Gaulle, qui a pris ses fonctions au cours de la guerre d’Algérie pour devenir le premier Président de la Cinquième République, a personnifié le type idéal d’un décideur charismatique et dominant. La façon dont le Général de Gaulle a interprété et exercé le mandat présidentiel au cours de la première phase de la Cinquième République a formé la perception collective du rôle du Président et a ouvert la voie à ses successeurs. Par conséquent, les Présidents français à ce jour ont connu un haut degré d’autonomie décisionnelle dans les affaires étrangères qui ne peut être expliqué qu’en référence aux pratiques initiées par de Gaulle et poursuivies par ses successeurs (Elgie 2005, pp. 71-72).

Dans la même veine, Chipman (1989) avait déjà affirmé que les politiques étrangères et de défense de la France constituaient le noyau de l’exclusivité présidentielle. Pour lui, bien que la notion de domaine réservé ne soit mentionnée ni dans la Constitution ni dans une loi organique subséquente, et n’a donc aucune base juridique, elle est devenue une composante essentielle du style de leadership français. Le concept de domaine réservé constitue une interprétation des pouvoirs présidentiels tel que stipulés dans la Constitution de 1958 (Chipman 1989, pp. 117 ; 155).

Établi sous la direction charismatique de de Gaulle, le principe de l’exclusivité présidentielle continue de réglementer « les relations au sein de l’Exécutif et entre l’Exécutif et le législatif » en matière de politique étrangère et de défense (Kessler 1998, pp. 24-25 ; Irondelle 2009, p. 120). L’expression la plus absolue du pouvoir présidentiel concerne le domaine de la politique de défense. Initialement conçue comme un mécanisme décisionnel efficace en cas de guerre nucléaire, la notion de domaine réservé a été interprétée comme donnant au Président une autonomie complète en ce qui concerne la conduite d’actions belligérantes. La décision d’impliquer la France dans une intervention militaire à l’étranger incombe au seul Président de la République.

En tant que commandant en chef, le Président de la République peut prendre une telle décision sans l’autorisation d’un autre organe constitutionnel. L’autonomie du Président

français, son pouvoir décisionnel incontesté et sa position centrale au sommet du système, l’épargnent des querelles des partis politiques qui lui permettent de prendre des décisions dans les plus brefs délais (Cohen 1986, 18).

Dès le moment où le Président décide de déployer des troupes dans un autre État, les premières forces de déploiement rapide peuvent être activées dans quelques heures. Les décideurs français soulignent avec fierté cette réactivité institutionnelle exceptionnelle, qui différencie leur État de tous les autres États membres européens. La position du Président est encore renforcée par l’illusion d’un consensus national sur la défense, favorisé par les actes de discours et les pratiques des parlementaires concernant les normes, les valeurs et les orientations de la politique étrangère et de défense (Irondelle 2009, 118 ; 130 ; Bourdieu 2012, 55- 56).

Comme le souligne le député conservateur Pierre Lellouche, sa conception du consensus national est représentative de la pensée dominante parmi les élites françaises concernant les interventions militaires étrangères :

Bien que nous soyons dans l’opposition, nous ne sommes pas là pour entraver le consensus. Nous ne pouvons espérer l’échec de cette mission [l’opération Serval]. Nous sommes là pour assurer que l’opération se déroule de la meilleure manière possible, que l’armée française dispose des moyens nécessaires pour mener cette mission et qu’elle reçoit le meilleur soutien possible d’Europe (Cité par Erforth, 2015, pp. 79-80).

D’autre part, il y a ceux qui affirment que la cohabitation affecte l’intensité du vote économique. D’après les travaux de Lewis-Beck ( 1997a; 1997b) et Lewis-Beck et Nadeau (2000) sur la France, ils ont constaté que le vote économique devenait plus sophistiqué lors de la cohabitation. Au cours de ces périodes, les électeurs croient que le Premier ministre, plutôt que le Président, est responsable de l’élaboration des politiques. Cela signifie que si leur point de vue sur la situation économique est positif, ils appuieront de manière disproportionnée le candidat à la présidence du parti ou de la coalition du Premier ministre qui, bien sûr, sera le Premier ministre personnellement. Alternativement, si leur point de vue sur la situation économique est négatif, ils culpabiliseront de façon disproportionnée le Premier ministre et/ou le candidat à la présidence du parti ou coalition du Premier ministre.

Sur le plan politique, certains auteurs estiment que la cohabitation est une période contraignante pour le Président de la République. Selon Fournier (2008), Cohen (2003), Portelli (1999), Massot (2001) et Zarka (2000), le pouvoir présidentiel est plus contraint pendant les périodes de cohabitation, qui résulte de retours différents dans les élections présidentielles et parlementaires consécutives. Si le parti politique ou la coalition du Président de la République ne parvient pas à assurer la majorité des sièges au Parlement et, par conséquent, reste dans l’opposition, le Président de la République nomme un Premier ministre du parti ou de la coalition majoritaire. Dans ce cas, un Premier ministre proactif peut efficacement réduire le rôle et les pouvoirs du Président. La conséquence est une politique étrangère basée sur le plus petit dénominateur commun sur lequel le Premier ministre et le Président de la République peuvent tomber d’accord.

L’exceptionnalisme ouvre la place au consensus (Charillon 2002, 925-26). L’ancien ministre des Affaires étrangères, Hubert Védrine, témoigne que, pendant les périodes de cohabitation, le rôle et l’influence du ministre des Affaires étrangères sont renforcés. Avec le ministre de la Défense, le ministre des Affaires étrangères définit les orientations stratégiques de la France et ne se réduit pas à son rôle habituel d’émission de propositions (Védrine 2002, 868). Pour Cohen (2003), en politique étrangère, la cohabitation constitue un mode de gestion trop compliqué pour que l’on puisse la considérer comme un régime idéal. Pour sa part, Fournier (2008) mentionne qu’il y a une « inversion des pouvoirs au sommet de l’exécutif » en cas de cohabitation. En effet, il explique qu’avec l’élection d’une majorité réfractaire au Président de la République comme ce fut le cas en 1986, 1993 et 1997, le Premier ministre peut jouir, sans contrainte, de ses prérogatives constitutionnelles et ainsi acquérir une autonomie dans ses rapports avec le chef de l’État (Massot, 2001, p. 28).

Le Président ne peut plus, par exemple, exiger la démission du Premier ministre et la révocation de certains ministres du gouvernement. Durant cette période, le gouvernement en profite donc pour mettre en œuvre un programme politique qui va à l’encontre des orientations du Président, sans que ce dernier ne puisse s’y objecter (Ardant & Duhamel, 1999, p. 12).

En fait, en période de cohabitation, le Président de la République est confiné aux pouvoirs que lui confère la Constitution d’octobre 1958 (Portelli, 1999, p. 59). On assiste donc à une véritable inversion des pouvoirs au sommet de l’Exécutif dualiste et le maître des politiques gouvernementales devient alors le Premier ministre (Zarka, 2000, p. 39).

Quant aux questions délicates de politiques étrangères et de défense, des domaines où pourtant le Président peut jouir de prérogatives constitutionnelles importantes et des acquis de la pratique majoritaire, il doit composer avec une envahissante présence du Premier ministre (Cohen, 1989, p. 487). Si le chef du gouvernement (le Premier ministre) laisse le soin au Président de représenter la France à l’étranger, il n’en demeure pas moins que les ficelles sont tirées en amont. Au niveau de la défense, le Premier ministre peut faire prévaloir, lors de ses arbitrages avec le Président, le pouvoir de la « bourse » puisque c’est lui, en bout de piste, qui contrôle le budget de l’État et donc de la défense (Fournier, 2008).

Lorsque nous prenons les travaux de Gaffney (2010), Erforth (2015), Chipman (1989), Irondelle (2009), Kessler (1998), Bourdieu (2012) et Cohen (1986) ; il est loisible de remarquer que toutes ces études précédemment évoquées n’ont pas tenu compte de l’impact des périodes de partage de pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre (cohabitation) sur la prise de décision. Or, la France a connu trois périodes de cohabitation politique à savoir :

v 1986-1988 : Mitterrand – Chirac v 1993-1995 : Mitterrand – Balladur v 1997-2002 : Chirac – Jospin

Ainsi, une étude cherchant à explorer l’incidence du caractère dualiste de la Cinquième République sur la performance du régime politique français et en bout de ligne son processus décisionnel en matière politique et législative, doit ultimement tenir compte tant des périodes de gouvernement unifié que des périodes de gouvernement de cohabitation. Ce faisant, l’étude pourra analyser la variation observée dans le comportement de la France.

Aussi, une étude qui a pour objectif principal d’analyser l’impact de la cohabitation sur le fonctionnement du gouvernement ou son processus de prise de décision doit se focaliser sur les matières où il y a un partage de pouvoirs entre les deux têtes de l’Exécutif pour gagner en pertinence. Contrairement aux autres chercheurs, nous soutenons qu’une étude sur l’incidence du caractère dualiste du régime politique français doit prendre en compte deux facteurs. Premièrement, l’étude doit couvrir les périodes de cohabitation afin de déterminer si celles-ci ont un impact sur la performance du régime. Deuxièmement, l’étude doit porter sur des domaines où le pouvoir décisionnel est partagé entre le Président de la République et le Premier ministre à savoir les domaines de la politique étrangère et de défense dont les interventions militaires dans des conflits armés semblent être un exemple concret.

D’après la classification de Shugart et Carey (1992) et Shugart (2005), la France a un régime politique semi-présidentiel de type Premier-ministre président. De façon générale, nous pouvons retenir que la performance des régimes semi-présidentiels dépend de la manière dont les Constitutions struturent les interactions entre le Président de la République et le Premier ministre dans leurs dispositions relatives au processus politique et législatif.

Dans le cadre de notre étude, nous voulons savoir comment le régime (semi-présidentiel) français peut nous permettre de comprendre les (non) interventions militaires de la France dans un conflit civil en Afrique subsaharienne. Pour ce faire, la performance du régime français sera évaluée à travers sa facilité à changer de politique c’est-à-dire le passage du statu quo à une politique audacieuse telle qu’une intervention militaire ou le maintien du statu quo (refus d’intervention militaire).

Selon la perspective de l’agent-principal, la délégation du pouvoir politique et législatif des électeurs aux politiciens élus et aux gouvernements peut être plus ou moins efficace pour les citoyens. Cette efficacité peut être influencée par la manière dont les Constitutions attribuent la responsabilité de la politique et des pouvoirs pour proposer, modifier, opposer un veto et adopter des lois. Les Constitutions façonnent ainsi les motivations et la capacité des politiciens à promouvoir des programmes d’action particuliers au nom de leurs électeurs et influencent les incitations des politiciens à coopérer dans le processus politique (Persson & Tabellini, 2005).

Ainsi, les pouvoirs constitutionnels pour diriger le processus politique dans les régimes semi- présidentiels peuvent appartenir au gouvernement, au Président ou aux deux. Certains chercheurs estiment que le potentiel de leadership politique flexible du Président ou du Premier ministre est un facteur susceptible d’améliorer la performance des régimes semi- présidentiels (Pasquino, 1997; Sartori, 1994) d’autres notent le potentiel de blocage entre le Président et le Premier ministre (Linz, 1994; Linz & Stepan, 1996; Skach, 2005; Skach, 2007), qui pourrait compromettre la formulation et la mise en œuvre efficaces des politiques publiques. Ces deux positions nous suggèrent cette attente théorique :

H1a : Dans un régime semi-présidentiel tel que celui de la France, si le leadership politique du Président ou du Premier ministre est flexible, alors il y aura le maintien du statu quo (refus d’une intervention militaire).

Pour certains chercheurs, la localisation des pouvoirs de contrôle de l’ordre du jour dans les régimes semi-présidentiels affecte la coordination du processus politique et la réussite législative des gouvernements. Conformément à l’approche des acteurs de veto, les régimes semi-présidentiels qui concentrent les pouvoirs de l’ordre du jour au sein du gouvernement et qui associent ainsi le contrôle de l’ordre du jour législatif au contrôle du gouvernement peuvent avoir des processus législatifs très coordonnés. En revanche, les régimes semi- présidentiels qui accordent d’importants pouvoirs de l’ordre du jour au Président peuvent compliquer les changements de politique et compromettre la cohérence de la politique. La littérature portant sur les études de cas montre que les pouvoirs étendus du Président sur l’ordre du jour séparent potentiellement le contrôle du gouvernement du contrôle de l’agenda législatif (Chaisty & Schleiter, 2002; Protsyk, 2006; Morgan-Jones & Schleiter, 2008). Dans de tels régimes semi-présidentiels, le Président, le gouvernement et l’Assemblée peuvent aussi avoir le pouvoir de promouvoir des initiatives politiques non coordonnées et concurrentes. Au regard de ce qui précède, nous pouvons dériver trois hypothèses :

H2a : Dans un régime semi-présidentiel tel que la France, s’il y a une fragmentation des pouvoirs sur le contrôle de l’agenda législatif entre le Président, le gouvernement et l’Assemblée Nationale, alors le processus législatif aboutira au maintien du statu quo (refus d’une intervention militaire).

H3a : Dans un régime semi-présidentiel tel que la France, si les pouvoirs étendus du Président de la République sur l’agenda législatif séparent potentiellement le contrôle du gouvernement du contrôle de l’agenda législatif, alors le Président, le gouvernement et l’Assemblée peuvent aussi avoir le pouvoir de promouvoir des initiatives politiques non coordonnées et concurrentes. Dans ce cas, le processus législatif aboutira au maintien du statu quo (refus d’une intervention militaire).

Pour les chercheurs qui étudient les régimes semi-présidentiels (Elgie, 2010, p. 30; Samuel & Shugart, 2010, p. 41), la cohabitation est un facteur très spécifique et important dont on doit tenir compte pour mieux appréhender la performance et l’efficacité de ce régime. Pour certains (Linz et Stepan, 1996 ; Fabbrini, 1995; Stepan et Suleiman, 1995 ; Fournier, 2008;