Les fondements théoriques de la théorie cohabitationniste : la performance des régimes

Pour comprendre le fonctionnement des institutions politiques dans les démocraties, les chercheurs contemporains en science politique et surtout en Politique Comparée ont développé l’approche néo-Madisonienne qui s’inspire largement des idées de James Madison. Cette approche a notamment permis aux chercheurs (Shugart et Carey, 1992 ; Shugart, 2005) de proposer une typologie des différents types de régimes politiques au sein des démocraties, leurs caractéristiques et leur impact sur la performance démocratique.

En se basant sur la perspective de l’agent-principal en science politique et la théorie de la délégation de Kiewiet et McCubbins (1991), Shugart et Carey (1992) ont proposé une distinction des différents régimes politiques démocratiques afin d’analyser leurs performances démocratiques.

En tenant compte des relations d’autorité entre l’exécutif et le législatif, Shugart et Carey (1992) soutiennent que la principale différence dans la chaîne de délégation entre les types « purs » de démocratie (le parlementarisme et le présidentialisme) découle de la relation entre les électeurs et le pouvoir exécutif. Dans une démocratie parlementaire, les électeurs élisent une législature. Les membres de la législature, à leur tour, désignent les membres de l'Exécutif. Le pouvoir exécutif, confié à un cabinet dirigé par un Premier ministre, découle des résultats des élections parlementaires et non directement de la voix du peuple. De plus, le Premier ministre et le cabinet sont des agents du Parlement, à qui ils rendent des comptes : l’Exécutif sert au gré de la majorité législative (Shugart, 2005, p.325).

Le contraste avec le régime présidentiel pur est simple : dans ce régime, les électeurs élisent directement le Président de la République qui est le chef de l'Exécutif et le cabinet est un agent du Président de la République et non du pouvoir législatif. De plus, le Président de la République n'est pas un agent de la majorité législative ; le Président et la législature ont des mandats à durée fixe (Shugart, 2005, p.325).

Cette distinction entre les deux types purs de régime démocratique (parlementaires et présidentiels) repose sur les deux dimensions fondamentales des relations d'autorité, comme le montre le Tableau 5: Comment le pouvoir exécutif prend naissance et survit. L'origine et la survie sont définies par référence à la législature, ce qui signifie que nous pouvons dire que l'origine et la survie de l'Exécutif sont fusionnées ou séparées. Comme on peut le voir dans les cellules grises du Tableau 5, les régimes présidentiel et parlementaire sont des types purs car ils ont les mêmes relations avec le Parlement sur les deux aspects du pouvoir exécutif. C'est-à-dire que l'origine et la survie sont à la fois fusionnées (parlementaires) ou séparées (présidentielles).

Le pouvoir exécutif peut être constitué différemment, dans l'un des nombreux formats constitutionnels hybrides. Il existe deux types de formats constitutionnels hybrides : ceux

avec un seul dirigeant à la tête de l’Exécutif et ceux avec un double exécutif. Le Tableau 5 comprend les régimes hybrides à un seul dirigeant dans les cellules claires.

Nous abordons ici les régimes hybrides bi-exécutifs mieux connus, communément appelés systèmes semi-présidentiels (Shugart et Carey, 1992 ; Shugart, 2005).

Selon la définition pionnière de Duverger (1980), ces systèmes présentent les caractéristiques suivantes:

1. un Président de la République élu par le peuple;

2. une autorité constitutionnelle considérable conférée au Président de la République; 3. un Premier ministre et un cabinet, soumis à la confiance de la majorité de l'Assemblée Nationale

Le noeud du semi-présidentialisme est la juxtaposition d'un Président de la République qui jouit d'une origine distincte avec un Premier ministre qui est responsable devant la majorité parlementaire. Pourtant, comme plusieurs chercheurs l'ont souligné (par exemple, Elgie 1999, 13), la définition de Duverger est vague.

À titre illustratif, que devrions-nous considérer comme une autorité « considérable »? Plus fondamentalement, bien que la définition soit claire quant à l’origine du Président (par élection directe et donc séparée de l’Assemblée Nationale) et par la survie du Premier ministre et du cabinet (soumis à la confiance parlementaire), elle reste vague sur :

1) la survie du Président de la République; 2) l'origine du Premier ministre et du cabinet; et

3) les sources de la survie du Premier ministre et du cabinet.

Pour ce qui est de la survie du Président de la République, Duverger et d’autres supposent que le mandat du Président est fixé et que les Présidents dans les régimes semi-présidentiels bénéficient de la séparation tant de la survie que de l’origine.

Cependant, le silence de Duverger sur l'origine du Premier ministre et du cabinet soulève plusieurs questions car les Présidents de nombreux régimes semi-présidentiels possèdent une autorité constitutionnelle formelle ou une autorité informelle et partisane pour nommer à la fois le Premier ministre et / ou le cabinet. Dans la mesure où cela est le cas, les Premiers ministres doivent leur origine aux résultats de l'élection présidentielle directe, même si, selon Duverger, ils doivent leur survie à la majorité parlementaire.

Selon Samuel et Shugart (2010), en termes de survie du Premier ministre, la définition de Duverger a ignoré le fait que de nombreux régimes semi-présidentiels accordent aux Présidents non seulement le droit de nommer mais aussi un pouvoir de révocation formel ou informel - du Premier ministre, du cabinet et parfois de toute l'Assemblée Nationale (la dissolution). Si « l'autorité considérable » des Présidents inclut la révocation, alors le troisième élément de la définition de Duverger, à savoir la survie du Premier ministre, ne dépend pas exclusivement de la confiance de la majorité parlementaire. Dans certains cas, la perte de la confiance de la majorité parlementaire serait une condition suffisante pour révoquer le Premier ministre et le cabinet. Mais ce ne serait pas une condition nécessaire car le Premier ministre et / ou le cabinet pourraient également être démis de leurs fonctions s'ils perdaient la confiance du Président.

Compte tenu de l'imprécision du rôle du Président dans les premières définitions du régime semi-présidentiel, Shugart et Carey (1992) et Shugart (2005) ont introduit des concepts pour décrire des sous-types du semi-présidentialisme à savoir le Premier-ministre président et le Président-parlementaire. Un moyen simple de différencier ces deux sous-types est que les premiers ont des Présidents relativement « plus faibles ». La distinction essentielle dans la chaîne de délégation démocratique entre ces deux sous-types de régime découle de la manière dont la Constitution insère le Président dans la survie du Premier ministre et du cabinet: 1. dans les régimes semi-présidentiels de type Premier-ministre président, le Premier ministre et le cabinet sont exclusivement responsables devant la majorité parlementaire - et non devant le Président;

2. dans les régimes semi-présidentiels de type président-parlementaire, le Premier ministre et le cabinet sont doublement responsables devant le Président et la majorité parlementaire.

Comme nous pouvons le constater, les Présidents n’ont que des pouvoirs informels et partisans pour démettre le Premier ministre dans un régime de type Premier-ministre président. En revanche, dans les régimes de type Président-parlementaire, les Présidents ont le pouvoir constitutionnel officiel de révoquer le Premier ministre et / ou le cabinet. Cela signifie néanmoins que les deux sous-types offrent des possibilités de présidentialisation des partis et de tout le système politique.

Tableau 5: Les deux dimensions de la relation entre l'Exécutif et l'Assemblée Nationale L’origine de l’exécutif La survie de l’exécutif Fusionnée (avec la majorité parlementaire) Séparée (élue par le peuple Fusionnée (sujette à la confiance de l’Assemblée Nationale) Parlementaire Premier- ministre-élus Séparée (durée du mandat fixe) Assemblée- indépendante Présidentielle

Source : Samuel & Shugart, 2010, p. 27

En introduisant les concepts de hiérarchies et de transactions, Shugart (2005) a préconisé une approche institutionnelle qui permet de prédire comment les changements dans la dynamique de la concurrence partisane, par exemple, seraient filtrés à travers des structures constitutionnelles inchangées pour produire un changement de comportement, alors que

l’approche comportementale commence par le comportement observé et peut même supposer une structure constitutionnelle.

Pour Shugart (2005), les deux types de design institutionnel purs qui sont le parlementarisme et le présidentialisme, sont presque parfaitement opposés en termes de hiérarchies et de transactions. À cause de la fusion de l’origine et de la survie évoquée plus haut, un système parlementaire fait de l’Exécutif un agent de la majorité de l’Assemblée, hiérarchiquement inférieure parce que la majorité au Parlement sélectionne l’Exécutif et peut mettre fin à son autorité. Par contre, un régime présidentiel, quant à lui, comporte une Assemblée Nationale et un Exécutif qui naissent et survivent séparément les uns des autres et doivent donc effectuer des transactions, car ni l'un ni l'autre ne choisit l'autre et par conséquent, ne peut pas mettre fin à l'autorité de l'autre. Le schéma 1 représente ces différentes dynamiques. Schéma 1: Les relations hiérarchiques et transactionnelles entre l'Exécutif et le législatif dans les formes « pures » de régimes démocratiques

Parlementarisme Présidentialisme Électeurs Gouvernement Président (Chef de l’Exécutif) Assemblée Nationale Exécutif (Un gouvernement dirigé par un Premier ministre) Assemblée Nationale Électeurs

Légende :

• Les lignes pleines indiquent une relation hiérarchique, avec une flèche qui indique la sélection de l’agent par le principal

• Les lignes hachées avec deux flèches indique une relation transactionnelle Source : Shugart, 2005, p. 330

En dehors de quelques écarts comportementaux par rapport à la structure institutionnelle pure, Shugart (2005) décrit les relations d'autorité comme dans le schéma 1. La structure formelle des relations entre l'Exécutif et le législatif dans le système parlementaire est décrite comme ayant une chaîne hiérarchique de délégation et aucune relation transactionnelle. Le processus politique du système présidentiel est représenté avec des liens de délégation distincts entre l'électorat, l’Assemblée Nationale et le l’Exécutif qui est élu par le peuple. De plus, il existe une relation transactionnelle entre l'Exécutif et l'Assemblée, qui se livrent à un processus de transactions inter-branches décrit horizontalement. La seule relation hiérarchique claire entre les institutions se situe entre le Président et son gouvernement, nommé par le premier et agissant à son gré (p. 330).

Quid du régime semi-présidentiel ? La juxtaposition d'un Président élu avec un gouvernement responsable devant le Parlement est la marque d'un système semi-présidentiel. La pratique du semi-présidentialisme a été assez diversifiée, comme l'a noté Duverger (1980), à la fois dans les pouvoirs constitutionnels formels et dans le comportement réel. Certains Présidents, qui paraissent très puissants sur le papier, exercent en réalité peu de pouvoirs (par exemple, l’Autriche), tandis que d’autres semblent avoir des pouvoirs formels limités, alors qu’ils peuvent être des acteurs politiques dominants (par exemple la France).

Sous la rubrique du semi-présidentialisme, il y a beaucoup de variations, tant institutionnelles que comportementales. C'est pourquoi Shugart et Carey (1992) ont proposé une nouvelle subdivision du concept en deux sous-types: premier-ministre président et président- parlementaire. Cette distinction n’a pas toujours été appréciée dans la littérature et a été critiquée de diverses manières par Sartori (1994 ;1997) et Siaroff (2003). Toutefois, nous espérons montrer ici que la distinction saisit une dimension significative de la variation.

Le schéma 2 montre les relations d'autorité des deux sous-types du régime semi-présidentiel, l'un dans lequel le gouvernement est exclusivement responsable devant l'Assemblée (premier-ministre président) et l'autre dans lequel il est doublement responsable (président- parlementaire). La complexité des relations institutionnelles formelles est immédiatement apparente. En fait, il est nécessaire d'introduire un dispositif graphique supplémentaire pour montrer le flux d'autorité dans ces systèmes.

Dans les types purs décrits dans le schéma 1, les relations de responsabilité - mieux comprises comme se limitant à qui peut démettre un agent - sont simplement l'inverse de la relation de sélection (délégation). Ainsi, dans un système parlementaire, l’Assemblée (ou plus exactement dans la pratique, le ou les partis composant la majorité) choisit le gouvernement et peut également le révoquer. Dans un système présidentiel, le Président choisit et peut révoquer le gouvernement.

Dans les systèmes semi-présidentiels, en revanche, une caractéristique essentielle est que l’institution qui sélectionne un agent peut ne pas être la même habilitée à licencier cet agent. La définition duvergérienne du semi-présidentiel est vague sur ce point très important car elle ne définit pas ce que sont les pouvoirs considérables du Président. Les sous-types introduits par Shugart et Carey (1992) définissent si ces pouvoirs incluent le droit fondamental de révoquer un gouvernement qui jouit de la confiance des parlementaires. Ainsi, dans un système typiquement Premier-ministre président, le Président choisit le Premier ministre qui dirige le cabinet, mais le pouvoir de révoquer le gouvernement repose exclusivement sur la majorité de l’Assemblée. Le fait qu'un Président dans un tel système, ne puisse pas garantir que le gouvernement de son choix ne peut pas rester en fonction est, à la fois, ce qui sépare ces systèmes des systèmes présidentiels purs et constitue une caractéristique qui restreint le véritable choix du Président pour un potentiel Premier ministre, capable de mobiliser le soutien du Parlement. Une fois nommé à ce moment-là, un gouvernement qui jouit de la confiance des parlementaires n’est pas subordonné au Président mais au Parlement et, par conséquent, les relations entre le Président et le gouvernement sont, à proprement parler, transactionnelles. Il est représenté comme tel dans le panneau de gauche du schéma 2.

Dans la pratique comportementale, le gouvernement peut être subordonné au Président si: (1) le Président et la majorité de l'Assemblée viennent du même côté d'une division idéologique et (2) le Président est le chef de facto de son parti (Shugart, 2005, pp. 333-334). Dans un système président-parlementaire typique, le Président choisit le gouvernement et conserve la possibilité de le dissoudre. En ce sens, cette forme de semi-présidentialisme est beaucoup plus proche du présidentialisme pur et est la raison pour laquelle le schéma place le gouvernement sous le Président, contrairement à la représentation du premier-ministre président. Néanmoins, ces systèmes sont semi-présidentiels car la majorité de l'Assemblée peut révoquer le gouvernement même si le Président préfère le conserver. Ainsi, le Président et l'Assemblée doivent effectuer des transactions, comme le montre le schéma 2, mais contrairement aux systèmes présidentiels purs, ces transactions ne se limitent pas à l'élaboration des politiques. Ce sont des transactions en cours sur la composition et la direction du governement, provoquées par la double responsabilité qui définit ce sous-type de président-parlementaire (Shugart, 2005, p. 334).

Le schéma 2 n'introduit pas la possibilité de dissolution de l'Assemblée Nationale par le Président de la République car la définition de base du semi-présidentialisme ou de ses sous- types n'exige pas qu'un tel pouvoir soit présent (ou absent). Néanmoins, la dissolution est manifestement un pouvoir considérable et il convient de réfléchir à la manière dont son existence affecte le mélange de la hiérarchie et des transactions.

Techniquement parlant, la présence du pouvoir de dissolution ne rend pas le système plus « présidentiel » parce que le présidentialisme signifie par définition la séparation non seulement de l’origine mais aussi de la survie. Ce n'est que si l'Assemblée peut rester en fonction indépendamment des préférences du Président (et vice versa) que la relation institutionnelle entre eux peut être de forme purement transactionnelle comme le type de régime le désigne et que Madison énonce dans les Federalist Papers.

Cependant, malgré la rupture de la séparation de la survie, la dissolution fournit une logique madisonienne (et aussi notée ci-dessus, wébérienne) dans un système semi-présidentiel: elle renforce la capacité du Président à contrôler l’Assemblée et ses partis. Cela a donc un sens dans le contexte d'un système dans lequel le Président se voit refuser le plein contrôle du

gouvernement en raison de la disposition concernant un Premier ministre soumis à la confiance des parlementaires. En d’autres termes, le pouvoir de dissolution du Président constitue un contrepoids à l’autorité renforcée de l’Assemblée Nationale (Shugart, 2005, p. 335).

Spécifiquement, si le Président de la République possède un pouvoir de dissolution, il fournit un autre exemple par lequel un principal dans un système semi-présidentiel peut choisir un agent, mais cet agent doit tenir compte des préférences d'une autre institution habilitée à mettre fin à son autorité. Dans le cadre du système semi-présidentiel qui prévoit une disposition de dissolution, le Président peut décider quand les électeurs choisiront de nouveaux agents législatifs.

En conséquence, les partis à l’Assemblée Nationale comprenant la majorité doivent prendre en compte les préférences de l’ensemble (généralement) plus large qui a habilité le Président séparément du processus par lequel les préférences des électeurs ont été agrégées via le système électoral de l’Assemblée. La dissolution est donc parallèle à la caractéristique déterminante du semi-présidentialisme, à savoir que l’Assemblée peut révoquer le chef du pouvoir exécutif alors que c’est l’autre agent de l’électeur (le Président) qui a initié la nomination du cabinet en place (Shugart, 2005, p. 335).

Schéma 2: Les relations hiérarchiques et transactionnelles dans les deux principales formes de régimes semi-présidentiels.

Premier-ministre président Président-parlementaire

Légende :

• Les lignes pleines indiquent une relation hiérarchique, avec une flèche qui indique la sélection de l’agent par le principal

• Les lignes hachées avec deux flèches indique une relation transactionnelle

• Les lignes discontinues indiquent une relation hiérarchique, avec une flèche qui indique la responsabilité de l’agent au principal qui peut mettre fin à la délégation de l’autorité

Source : Shugart, 2005, p. 332

1.2. Le semi-présidentialisme et la performance démocratique en matière de processus politique et législatif

La perspective de l’agent-principal suggère que la délégation du pouvoir politique et législatif des électeurs aux politiciens élus et aux gouvernements peut être plus ou moins efficace pour

Président Électeurs

Gouvernement Gouvernement

Assemblée Assemblée Président

les citoyens-mandants et voit cette efficacité comme influencée par la manière dont les Constitutions attribuent la responsabilité de la politique et des pouvoirs pour proposer, modifier, opposer un veto et adopter des lois. Les Constitutions façonnent ainsi les motivations et la capacité des politiciens à promouvoir des programmes d’action particuliers au nom de leurs électeurs et influencent les incitations des politiciens à coopérer dans le processus politique (Persson & Tabellini, 2005, p. 6).

Dans les régimes semi-présidentiels, les pouvoirs constitutionnels pour diriger le processus politique peuvent appartenir au gouvernement, au Président ou aux deux. Certains chercheurs estiment que le potentiel de leadership politique flexible du Président de la République ou du Premier ministre est un facteur susceptible d’améliorer la performance des régimes semi- présidentiels (Pasquino, 1997; Sartori,1994 ;1997) tandis que d’autres notent le potentiel de blocage entre le Président de la République et le Premier ministre (Linz, 1994; Linz & Stepan, 1996; Skach, 2005; Skach, 2007), qui pourrait compromettre la formulation et la mise en œuvre efficaces des politiques publiques.

Cette dernière perspective linzienne n’est pas incompatible avec l’approche des acteurs du veto de Tsebelis (1995) qui soutient que les Présidents élus par le peuple apportent un élément de séparation des pouvoirs et des moyens aux régimes semi-présidentiels et, partant, augmentent le nombre et la distance politique entre les acteurs institutionnels du veto. Cela devrait, du point de vue des acteurs du veto, réduire la capacité des régimes semi- présidentiels à opérer un changement de politique par rapport au parlementarisme, toutes choses étant égales par ailleurs.

La capacité à apporter des changements politiques est une dimension importante de la performance du régime dans le domaine des politiques – et la recherche dans ce domaine s’est étendue au-delà du conflit au sein du double exécutif, pour enquêter sur les pouvoirs de veto et d’agenda dans les régimes semi-présidentiels et leurs effets sur la réussite législative et la cohérence des politiques. Mais le travail disponible à ce jour met également en évidence