Organisation et tâches de la Direction gestion de la détention

La DGD dépend de la Direction générale des établissements pénitentiaires (DGEPI, organigramme en annexe 5) au sein du Service public fédéral Justice, la même que le SPS1_{. Son} organigramme se compose des attachés qui prennent la plupart des décisions de PS et de CP (12 francophones, 8 néerlandophones), placés sous l’autorité hiérarchique de deux conseillers (un francophone, un néerlandophone), qui étaient eux-mêmes subordonnés à un conseiller général chargé d’assurer la coordination et la cohérence du travail. Ce poste n’a pas été pourvu depuis 2012. Les deux parties linguistiques sont sous l’autorité des directeurs régionaux nord et sud, puis du cabinet du ministre de la Justice, où une personne prend les décisions de PS et de CP pour les dossiers « médiatiques ». Pour l’année 2010, la DGD a pris 9911 décisions de PS, CP et interruption de peine2_.

La DGD a un rôle déterminant dans la vie des établissements pénitentiaires : dans le cadre du statut juridique externe, elle décide des PS et des CP (ce qui nous intéresse ici), des permissions de sortie occasionnelle qui peuvent avoir lieu sur tout le temps de la détention (PSO, pour hospitalisation, décès), des interruptions de l’exécution de la peine, des surveillances électroniques et libérations provisoires pour les détenus condamnés à des peines de moins de trois ans (parce que la loi n’est pas mise à exécution) ; dans le cadre du statut juridique interne, elle décide des placements et des transferts3_{. Les décisions prises au niveau central ont des} répercussions fortes sur les établissements et leur population.

Profil des attachés et conseillers

« Les attachés sont surtout criminologues. Ils ont la formation pour un aspect pluridisciplinaire qui est utile ici. Il ne faut pas seulement être juriste. On a eu une sociologue et elle a eu besoin d’apprendre certaines choses. C’est un travail qui nécessite aussi et surtout des qualités

1 _{La DGD a remplacé le Service des Cas Individuel (SCI), qui était responsable de la gestion de l’octroi de}

l’ensemble des modalités d’application de la peine avant 1998, puis donnait des avis sur les demandes de LC traitées par les CLC entre 1998 et 2007.

2 _{Ces chiffres, issus du Rapport d’activité 2010 de la DGEPI (Service public fédéral Justice, 2011, pp. 171-174)}

sont ceux utilisés dans le rapport de l’INCC (Mine & Robert, 2013).

3 _{Le transfert est décidé par la DGD. Il peut être demandé par la direction de l’établissement pour en gérer la}

population, pour des raisons disciplinaires ou pour des suspicions de tentatives d’évasion, il peut être demandé par le détenu pour différentes raisons (une prison avec un régime ouvert, avec une formation particulière, se rapprocher de la famille, etc.).

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rédactionnelles. C’est difficile d’avoir une formation sur les différents éléments. Surtout qu’on est embauché pour toujours, ce qui donne lieu à des absurdités, on doit prendre des gens alors qu’on a des contractuelles qui étaient meilleures. Ce sont les dictats de l’organisme de recrutement. » Conseiller DGD francophone

Les attachés francophones sont pour la plupart criminologues (sauf une psychologue avec un master complémentaire en criminologie et un diplômé en sciences politiques) certains ont une formation complémentaire en droit. Engagés via le Selor (Bureau de Sélection de l’administration fédérale), ils occupent pour la plupart leur premier emploi, ou certains ont eu d’autres postes dans les établissements pénitentiaires comme directeur ou psychologue au service psychosocial1_{. Les expériences en prison, courtes, sont considérées comme un atout en} tant qu’expérience du monde carcéral et de la rédaction de rapports SPS ou d’avis de la direction, mais aussi comme une posture qu’il a fallu dépasser en intégrant la DGD, pour passer du rôle d’avis à la décision. A leur arrivée à la DGD, les attachés ont un « coach » dans l’équipe, un attaché expérimenté avec lequel ils peuvent parler des dossiers. Leurs décisions sont aussi relues et discutées avec les conseillers. Avec des rythmes différents, selon leur aisance, les attachés traitent des demandes avec de plus en plus d’enjeux : des demandes avec des avis négatifs de la direction (qui n’ont pas de délai de traitement), puis avec des avis positifs de la direction (à traiter en 14 jours), puis des dossiers de cour d’assises ou des dossiers « cabinet » (qui doivent remonter la hiérarchie). Les attachés travaillent en « open-space » sur deux plateformes2_{. Via le coaching, mais aussi les discussions régulières et informelles, les attachés} parlent régulièrement entre eux et avec leur conseiller des dossiers. Il peut leur arriver exceptionnellement de passer un dossier à un collègue.

« En restant dans le cadre légal, tout le monde ne réagit pas de la même façon, mais on a une ligne de conduite, parce qu’on est tous coachés au départ. L’avantage des plateaux, c’est qu’on entend les conversations des collègues et on sait comme ils font pour aller plus vite. Par exemple au départ je lisais tous les jugements de A à Z et c’est N. qui m’a expliqué qu’il ne faisait pas comme ça et qu’il allait piocher. Moi je perdais beaucoup de temps et c’est un automatisme que j’ai appris grâce à mes collègues, je ne vais plus tout voir systématiquement. » Attaché DGD « C’est déjà arrivé, une collègue sur un dossier d’assises qu’elle avait trop vu, elle n’arrivait plus à travailler sur ce dossier, il y avait eu des tensions avec la direction, elle se sentait moins objective et elle ne voulait pas que le détenu en pâtisse, alors j’ai repris le dossier sans tension. » Attaché DGD

La conseillère francophone et le conseiller néerlandophone ont des parcours très différents : criminologue de formation la conseillère francophone a toujours travaillé à la DGD, anciennement SCI, tandis que le conseiller néerlandophone, également criminologue, a été directeur de prison, responsable prison au cabinet du ministre de la Justice (prison, surpopulation, sorties anticipées) et a participé à la Commission Holster avant de devenir conseiller à la DGD. Les attachés et le conseiller travaillent dans les mêmes bureaux et les

1 _{Les attachés francophones sont plus jeunes que les attachés néerlandophones, ce qui est objectivé dans le rapport}

de l’INCC : la médiane des attachés (répondant) francophones est de 29 ans et demi, la médiane des néerlandophones est de 39 ans, (Mine & Robert, 2013, 23).

2 _{Cette disposition est assez récente, ils travaillaient dans des deux bureaux de deux ou trois personnes. Ils se}

plaignent de la nouvelle configuration qui rend difficile la concentration notamment au moment de la rédaction et ils indiquent qu’ils ne parlent pas plus des dossiers maintenant, peut-être même moins, par crainte de déranger les collègues.

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discussions autour d’un dossier ou d’une difficulté arrivent régulièrement de façon informelle. Des réunions sont également organisées, afin de réunir tous les attachés, pour aborder des points plus structurels (le télétravail par exemple).

Répartition des tâches

La répartition du travail est différente entre les sections francophones et néerlandophones de la DGD. Les attachés néerlandophones ont un « portefeuille » de dossiers attitrés dont ils gèrent toutes les demandes. Les attachés francophones traitent les dossiers au fur et à mesure en fonction de la date à laquelle la décision doit être rendue, ils n’ont pas de dossiers attitrés, sauf dans les cas particuliers que sont les dossiers cours d’assises ou « cabinet », notamment parce que ce sont des dossiers plus lourds qui nécessitent plus d’investissement. Pour ces dossiers, le temps de traitement est plus long parce que la décision, si elle est positive, doit être validée ou non à d’autres niveaux hiérarchiques (2.2.).

Côté francophone, la non-répartition des dossiers a pour avantage d’être moins responsabilisant, moins solitaire et met en place une sorte de contrôle par les pairs, puisque différents attachés sont amenés à lire le même dossier, quand il renvient pour de nouvelles demandes. Ce système permet aussi une répartition plus équitable de la charge de travail (en ne stigmatisant pas les attachés qui travaillent moins vite), mais requiert cependant plus de temps pour prendre connaissance des dossiers à chaque demande.

« Et il y a la sécurité du fait que le dossier va toujours transiter par un autre collègue qui va voir ce qu’on a fait. Quand on est novice, si on s’est vraiment planté, ça se verra. » Attaché DGD

La charge de travail est très variable dans le quotidien de la DGD, selon les périodes avec plus ou moins de demandes, les jours avec plus ou moins d’échéances. Pour les demandes qui arrivent avec un avis positifs, le traitement ne peut pas dépasser le délai de 14 jours1_{, délai qui} peut être prolongé de 7 jours si l’attaché fait à la prison une « demande d’information complémentaire », parce qu’il lui manque un élément ou un document sur les dossiers. Le fait que les demandes de certains détenus doivent être validées par la hiérarchie est pris en compte dans la gestion du temps, ils sont traités plus tôt. L’encombrement sur certaines périodes (les fêtes par exemple, « où il se trouve que toutes les grands-mères sont mourantes » Attaché DGD) oblige parfois les attachés à traiter les demandes plus rapidement.

« En termes de charge de travail, c’est très variable, on a parfois 15 dossiers du jour. Parce que les dossiers reviennent très régulièrement, ils sont refixés tous les trois mois, pour aller faire ceci ou cela. On a une grosse charge de travail, on se met sous pression, mais on ne prend jamais une décision à la légère, dans un sens ou dans l’autre. J’ai déjà pu me sentir un peu submergé, mais ça ne change pas la qualité. Le temps pour un dossier est très variable, si c’est un gars qui a eu quatre PS et que tout s’est bien passé, ça peut prendre un quart d’heure ; un nouveau dossier, ça peut prendre une demi-journée ; un cabinet ça peut prendre une journée. On a ceux qui commencent leur parcours en 1980, je n’étais pas né. Un exposé des faits de cour d’assises c’est 35 pages, les enquêtes, les JI, les expertises, on lit tout. Parce qu’il y a vraiment des infos, tout

1 _{En 14 ans d’expérience à la DGD, la conseillère francophone a vu deux dossiers avec un avis positif qui n’ont}

pas été traités à temps, un pour lequel l’erreur avait été faite à l’encodage du dossier dans le calendrier, « un dossier très lourd d’ailleurs ».

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est important. » Attaché DGD

Le manque de personnel est aussi un problème pour la DGD, qui a vu son cadre baisser par un non-renouvellement des postes ; des deux côtés les conseillers considèrent que les assistants administratifs et les attachés sont trop peu nombreux, ce qui ne les met pas à l’abri d’une erreur dans le traitement des dossiers. Comme à tous les niveaux, le temps de travail sur un dossier est très variable, comme l’explique l’attaché ci-dessus. Il dépend du dossier lui-même, de sa taille (des faits, jugements, etc.), du détenu (son parcours judiciaire et pénitentiaire), du travail qui a déjà été fait en amont (s’il a déjà eu des PS, le nombre de décisions et de rapports) et du temps dont disposent les attachés pour le traiter.

Les dossiers de la DGD

Pour les octrois de PS et CP dans le cadre de la préparation à la réinsertion, la DGD et les attachés sont « le représentant du ministre » dans les textes. Ils ont l’obligation légale de rendre une décision motivée autour des trois contre-indications énoncées sous forme de risques : « le risque que le condamné se soustraie à l’exécution de sa peine, le risque qu’il commette des infractions graves durant la permission de sortie, le risque qu’il importune les victimes »1_{. Le} processus de décision est en « négatif ». La mesure est accordée, tant que le détenu est dans les conditions de temps et qu’il n’y a pas de « contre-indications auxquelles la fixation de conditions particulières ne puisse répondre »2_{. La DGD, qui se base uniquement sur le dossier} pour prendre les décisions de PS et CP, est tenue de l’examiner en fonction de la modalité qui est demandée.

Les dossiers de la DGD

« A la DGD chaque condamné a son dossier, avec son histoire complète. Le condamné qui a fait plusieurs passages en détention, chaque fois qu’il revient en prison, on ressort son dossier sous son numéro. On avait parfois des très gros dossiers. Ce que nous n’avons pas au TAP. » Assesseur réinsertion

Le processus de fabrication du dossier DGD est le même que le dossier TAP : à la première demande, les documents partent de la prison et sont réceptionnés par des assistants administratifs, qui constituent le dossier. Pourtant, il y a une différence de taille entre les deux dossiers, puisque celui de la DGD contient l’ensemble des décisions relatives à l’ensemble des incarcérations du détenu. On y trouve les mêmes pièces que dans le dossier du TAP, la fiche d’écrou, le casier judiciaire, les jugements et arrêts, l’exposé des faits, les informations de l’Office des étrangers, les déclarations ou fiches victimes ; les pièces produites pour la demande, l’avis de la direction, le rapport SPS, les rapports d’information ou les ESE des AJ, les demandes d’informations complémentaires de la DGD et les réponses des prisons ; le dossier contient aussi les jugements des TAP et les anciennes décisions de la DGD ; des pièces relatives à la gestion administrative de la détention comme les demandes de classification ou de transferts, les décisions de transferts, les rapports d’incidents en détention, les décisions de placement en régime de sécurité particulier, etc.

Alors que le dossier TAP et le dossier DGD se ressemblent fortement, le contenu plus complet sur le

1 _{Loi du 17 mai 2006, statut juridique externe.}

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parcours du détenu à la DGD aura des implications sur la lecture de la DGD.

Encadré 7. Les dossiers de la DGD

Ces dossiers sont omniprésents dans les bureaux de la DGD, d’immenses armoires contiennent toutes ces chemises, de toutes tailles, qui représentent chaque détenu ayant fait une demande à la DGD (y compris des demandes qui ne nous concernent pas : SE et LP pour les moins de trois ans, demandes de transferts). Les dossiers sont rangés dans les armoires, dont ils sont sortis au moment des demandes par les agents administratifs, triés par échéances et traités au fur et à mesure par les attachés.

Les demandes sont transmises à la DGD par le greffe de la prison avec l’avis rédigé du directeur et les documents utiles (jugements, fiches victimes, rapports SPS, etc.). Du côté francophone, deux assistants administratifs sont chargés de rassembler les dossiers : quand une demande arrive, ils vérifient que le dossier est complet et demandent les pièces manquantes à la prison via le greffe. Quand l’attaché prend le dossier en charge, il est donc supposé complet – il arrive cependant qu’une pièce manque encore, que l’attaché demande lui-même.

Les assistants administratifs côté francophone trient les dossiers en fonction de la date à laquelle la décision doit être rendue, qui dépend de l’avis de la direction. Si l’avis est positif, la DGD a 14 jours pour statuer, délai au-delà duquel la mesure est accordée si la DGD ne l’a pas traité. Il n’y a pas de délais de traitement imposé pour les avis négatifs. Les agents administratifs entrent les demandes dans le programme Greffe et dans un calendrier interne qui va être consulté par les attachés : sur une feuille Excel, le calendrier reprend le numéro de dossier, le nom du condamné, la date de l’avis, la date de réception, si c’est un avis positif ou non et la date de rendu de la décision. Les deux côtés ont mis en place ces calendriers pour que les attachés et les conseillers puissent vérifier les échéances des dossiers.

« Je comprends qu’il faille respecter les droits des détenus, qu’il faut une loi, mais inscrire ce délai dans la loi, c’est complètement inconscient. On est passé d’une totale opacité à ça, une totale transparence. Ce n’est pas une responsabilité normale et ça ne va pas avec les délais, ils auraient pu mettre des amendes à l’administration ou des choses comme ça, mais accorder quand le délai est passé, ce n’est pas un accord, si le public savait… parce qu’on fonctionne avec l’humain, et qu’on doit toujours faire plus avec moins. » Conseiller DGD francophone

Les décisions de la DGD n’ont pas de canevas officiel. La dernière note méthodologique date de 2011, réalisée par la dernière conseillère générale. Le texte présente la vision de la DGD sur les dossiers, les grandes lignes de l’examen et de l’analyse et les étapes de lecture des dossiers.

« 3.1. La vision de l’analyse : La philosophie qui sous-tend l’analyse d’un dossier par la DGD est celle d’une vision globale du parcours pénal d’un individu qui prend en compte ses potentialités et ses limites au regard de l’évolution de sa situation et des étapes de la détention en cours et, le cas échéant, les causes de ses réussites et échecs lors de détentions et libérations précédentes. Elle met ces éléments en perspective avec les exigences de la modalité envisagée, la prise en compte de la victime et la protection de la société. Il s’agit de rassembler les pièces de la mosaïque qui constituent l’image d’un condamné et de les évaluer au regard des étapes de sa remise progressive dans le circuit social. Si, à la lumière de cette analyse, des éléments de nature à constituer des contre-indications à l’octroi de la modalité d’exécution de la peine (MEP) envisagée sont constatés, il s’agit de les préciser et de voir s’ils peuvent être compensés par des conditions particulières permettant d’octroyer la modalité. Dans le cas contraire, la motivation de la décision de rejet de la DGD doit permettre au condamné de comprendre l’évolution

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attendue, le cas échéant avec l’aide des services compétents, en vue de réduire ces aspects négatifs et de les compenser entre autres par la mise en place d’un cadre et d’un soutien adéquats.

3.2. Le fond de l’analyse : Le fond de l’analyse est criminologique et pluridisciplinaire. L’analyse aborde, dans le cadre de la modalité d’exécution de la peine envisagée, les éléments positifs et négatifs relevant pour la MEP dans le parcours pénal du condamné, la criminogenèse, la personnalité du condamné, ses problématiques particulières et l’environnement relationnel et social dans lequel il a évolué et va évoluer. Notre rôle d’évaluateur et de décideur s’apparente à celui « d’interlocuteur critique » de l’histoire de vie et de l’histoire pénale du condamné au regard de la MEP envisagée. Il s’agit de donner corps à l’examen des contre-indications qui va mener à la décision motivée d’octroi ou de rejet de la MEP.

3.3. La forme de l’analyse : La forme est narrative et tend à faire interagir les différents aspects de l’histoire personnelle, du parcours social et pénal du condamné qui sont relevants pour l’octroi d’une MEP. L’analyse de la DGD est traduite dans un « récit », divisé en rubriques, récit qui s’organise en fonction de la MEP envisagée et des contre-indications spécifiques à examiner. Selon que le dossier sera soumis ou non à la hiérarchie, la forme sera plus ou moins synthétique. Dans les cas « simples », elle peut se réduire à un « bilan » reprenant les éléments positifs et négatifs pris en compte dans l’évaluation des contre-indications qui seront le fil conducteur de la décision. »1

Ce document date, mais on retrouvera chez les attachés un discours sur leur lecture des dossiers qui s’approche de la vision décrite dans cette note, même si certaines variations sont possibles