Le droit de l’application des peines
L’ ÉMERGENCE DU DROIT DE L ’ APPLICATION DES PEINES
4. Etat des lieux du cadre légal et institutionnel des pratiques étudiées
4.2. Mise en application et modifications du statut externe
Comme pour la loi sur le statut interne des détenus, certaines dispositions du statut externe n’ont pas été mises en application, tandis que d’autres ont été modifiées au fil du temps et des événements.
D’abord, tout ce qui concerne les personnes condamnées à des peines de moins de trois ans d’emprisonnement n’a jamais été mis en application (titre VI). Alors que la loi prévoit un juge de l’application des peines (JAP) responsable de l’octroi des DL, SE, LC et LPE pour les peines de moins de trois ans, ces condamnés sont toujours sous un régime administratif d’exécution de la peine, libérables en libération provisoire. La mesure est décidée par le directeur d’établissement (pour les peines de moins d’un an) ou par la DGD (entre un et trois ans), plus ou moins automatiquement1. L’administration est toujours responsable de l’ensemble de la gestion de la détention des personnes condamnées à des peines de moins de trois ans. Il ne semble pas être question d’une mise en place, à court ou à long terme, du juge de l’application des peines. Le Plan Justice de 2015 suggère ainsi une réécriture de la loi plutôt qu’une mise en application en l’état2. Le texte prend en partie le contrepied des politiques précédentes en
et relationnelle actuelle, investigation de la personnalité et diagnostic, criminogenèse, évaluation du plan de reclassement, situation sociale et relationnelle actuelle du condamné, à appréhender sous l’angle de la modalité d’exécution de la peine envisagée, évaluation du risque de récidive et pronostic, conclusion et avis.
1 La gestion des courtes peines reste un thème de débat et d’annonce politique sur leur exécution (les peines au-
dessus de 6 mois, puis de 4, etc.), alors même que la non mise en application des JAP pour les peines de moins de trois ans est en lien avec le risque qu’une telle mesure n’augmente la surpopulation : « Le grand problème c’est que la surpopulation va augmenter d’un coup, parce que maintenant ils ne rentrent pas du tout dans la prison. Si c’était seulement l’argent, ce serait déjà fait, on pourrait le faire avec moins de dépenses. Mais même si c’est pour deux jours ou une semaine, ça ferait beaucoup de gens qui passeraient par la prison » (Responsable pénitentiaire au cabinet du ministre de la justice).
2 « Plan justice. Une plus grande efficience pour une meilleure justice », Koen Geens. Ministre de la Justice, mars
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proposant une libération automatique, de plein droit, pour les peines allant jusqu’à 5 ans, tout en suggérant de repousser les dates d’amissibilité à la moitié de la peine pour tous les détenus, considérant que le tiers de la peine pour les non-récidivistes est trop faible et que les deux tiers pour les récidivistes n’incitent pas à la préparation de la réinsertion (retenant les conclusions d’études de l’INCC)1. Sans qu’on puisse connaître les orientations politiques futures, le déséquilibre censé être provisoire entre les décisions administratives et judiciaires pour les condamnés à moins et plus de trois ans, la contradiction entre un « arsenal juridique très élaboré » et « un traitement administratif déformalisé » (Devresse, 2013, §32), est installé dans un plus long terme, la mise en place des JAP devenant de l’ordre du « projet fantôme » (Devresse, 2013a, 354). Cette non mise en application de la loi questionne les différents éléments qui constituent les déséquilibres de la politique pénitentiaire, coincée entre les problématiques budgétaires, la gestion de la surpopulation et la garantie des droits des détenus. En ce qui concerne les condamnés à plus de trois ans, certaines modifications ont été apportées au texte initial, notamment suite à des évolutions dans le statut juridique des détenus de l’affaire Dutroux : entre 2012 et 2013 le TAP accorde une LC à Michelle Martin ex-compagne de M. Dutroux après 16 ans de prison2, accorde des congés dans le cadre d’un article 59 à M. Lelièvre impliqué dans l’affaire3, et une audience d’examen de demande de SE de M. Dutroux a lieu. Ces actualités entraînent une grande agitation de la presse et une remise à l’agenda de la question politique de l’application des peines pour les longues peines en particulier. En pleine période d’élection4, des modifications de la loi de 2006 sont préparées et portées par la ministre de la justice A. Turtelboom : pour les condamnés à des peines trente ans et plus, ou mis à la disposition du TAP, le délai légal d’admissibilité est allongé (tel que décrit au 4.1.) ; pour ces mêmes peines, la composition du TAP est modifiée avec l’ajout de deux juges correctionnels en plus des trois magistrats et une décision qui doit être prise à l’unanimité contre la majorité ; la dernière contre-indication concernant les victimes est ajoutée au texte ; surtout, pour l’ensemble des condamnés, l’automaticité de la demande de LC est abandonnée5.
La Belgique n’est pas le seul pays qui adapte sa législation sur les sorties de prison en fonction des faits divers qui retiennent l’attention médiatique et publique. En France par exemple, comme l’explique D. Fassin, suite à l’ « affaire Laëtitia » deux mesures sont instituées pour court-circuiter la « démarche normale » : la procédure simplifiée d’aménagement de peine et la surveillance électronique de fin de peine, qui visent à renforcer le rôle du parquet, « autrement
1 La proposition est rare : dans toutes les propositions et lois, la récidive est toujours considérée dans le calcul de
l’admissibilité.
2 Un condensé des éditos publiés à l’occasion : « Libération de Michelle Martin : ce qu’en disent les
éditorialistes », rtbf.be, info, en ligne le 1 aout 2012 ; certains défendent la décision de justice et la séparation des pouvoirs, d’autres remettent en cause la législation et les juges pour leur laxisme.
3 « Permissions de sortie pour Lelièvre : une « nouvelle extrêmement pénible » pour Sabine Dardenne », Maïlys
Charlier, Lesoir.be, en ligne le 17 juin 2013.
4 « Une récupération politique très électoraliste », Véronique Lamquin, Lesoir.be, en ligne le 29.08.2012. 5 17 mars 2013 « Loi modifiant le Code judiciaire et la loi du 17 mai 2006 relative au statut juridique externe des
personnes condamnées à une peine privative de liberté et aux droits reconnus à la victime dans le cadre des modalités de la peine », M.B. 19.03.2013, pp. 16363 et suivantes ; 15 décembre 2013. « Loi portant diverses dispositions en vue d’améliorer le statut de la victime dans le cadre des modalités d’exécution de la peine », M.B. 19.12.2013, pp. 99993 et suivantes.
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dit l’intervention du pouvoir dans l’institution judiciaire » (Fassin, 2015, 464).
Ces réformes ont fait l’objet de nombreux commentaires. Sans parler du sens des mesures particulières pour les longues peines et très ciblées puisque certains acteurs rappellent qu’elles ne touchent qu’environ 400 détenus en Belgique, ni de l’effet de la modification de la composition du tribunal sur le travail1, la fin de l’automaticité de la demande de LC entraîne un débat qui renvoie très directement aux conditions des demandes, aux organisations et aux pratiques étudiées.
« La nouvelle loi est très bien, que ce soit à sa demande, parce que c’est de lui qu’il s’agit. Et parce qu’en audience, surtout en LPE, on se retrouvait avec un tas de gens qui passait, qui ne comprenait rien, et surtout qui ne veulent pas retourner dans leur pays. Ça prenait du temps pour des gens qui ne veulent pas de LC. Le risque, ce sont les oubliés, ceux qui sont passifs, mais c’est le rôle du SPS, si chacun fait son boulot. Et la loi oblige le directeur à leur dire qu’ils ont droit. Ceux qui sont très passifs risquent peut-être de passer à la trappe. Mais pour les LPE, je pense que ça clarifie les choses, et ça a du sens parce que ça part d’eux. » Assesseur réinsertion
Alors que certains acteurs pointent le risque de « perdre » des détenus, puisque la demande automatique permettait d’activer les détenus les plus isolés2, d’autres considèrent qu’il s’agit d’une mesure qui affirme la responsabilisation des détenus dans le processus, suite cohérente avec le sens de la loi, le risque de l’invisibilisation des détenus étant par ailleurs contré par le fait que le directeur doit toujours les prévenir de leur droit. Par ailleurs, cette mesure permettrait de ne pas engorger les TAP avec les demandes de personnes qui ne souhaitent pas bénéficier d’aménagement, la mesure ayant alors un impact sur les conditions et l’organisation du travail. Nous verrons en pratique les modes d’organisations ajustés en fonction de cette modification du texte.
Ajoutons que la loi du 5 février 2016, dite loi « pot pourri II », a notamment modifié l’accès à certaines mesures, en particulier pour les condamnés sans titre de séjour qui n’ont plus accès aux PS, CP, DL, SE et LC, mais uniquement au permissions de sortie occasionnelles et à la LPE, avec la condition d’obligation de quitter le territoire, le jugement étant exécutoire au moment de l’éloignement effectif ou du transfert vers un centre fermé3. Ces mesures, considérées comme une « « instrumentalisation » de la loi du 17 mai 2006 au profit des politiques migratoires » par M-A. Beernaert (Nederlandt, 2016, 436)...
Du côté des services d’évaluation et de suivi intra et extra-muros, certaines évolutions institutionnelles aboutissent à la situation des organisations rencontrées sur le terrain. C’est finalement en 2008 que le SPS est intégré à la cellule Appui Stratégique de la Direction générale des établissements pénitentiaire (DGEPI)4 : chaque équipe est constituée d’assistants sociaux,
1 Les assesseurs considèrent que cette loi dit beaucoup sur la considération des politiques pour leur part dans la
décision : « on nous met deux magistrats professionnels en plus, parce que c’est inconcevable de concevoir dans ces cas précis, de mettre en péril la décision d’un magistrat professionnel. Quand on a dit ça on a tout dit » Assesseur réinsertion.
2 « Libération conditionnelle : une loi utile ou nuisible ? », Jean-Claude Matgen, La Libre.be, en ligne le
06.02.2013.
3 5 février 2016, « Loi modifiant le droit pénal et la procédure pénale et portant des dispositions diverses en matière
de justice », M.B., 19.02.16, pp. 13130 et suivantes.
4 A partir de 2007, la mise à exécution d’une partie de la loi de principes implique la séparation des missions de
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de psychologues et de psychiatres (de moins en moins de titulaires), placés sous la hiérarchie de cadres intermédiaires et centraux et répondant aux directions locales (Christine Dubois & Thiry, 2015, 17). Les SPS sont chargés de l’accueil des détenus (effectué par les AS), de la rédaction d’avis sur les demandes de libérations anticipées et la réaction aux crises. L’essentiel de leur temps est consacré à la rédaction de ces avis, qui « vise à évaluer l’adéquation du projet proposé par un détenu en regard de sa ou ses problématiques et de ses ressources mises en évidence au cours de l’évaluation continue (…). Ce rapport est interdisciplinaire » (Christine Dubois & Thiry, 2015, 18)1. Dans le même temps, les MJ se voient complètement détachées de l’administration pénitentiaire avec la création en 2007 d’une « Direction Générale des Maisons de Justice » au sein du service public fédéral Justice (Devresse, 2013b). Les évolutions de ce service sont à mettre en lien, pour M.S. Devresse, avec les mouvements de réformes pour « l’amélioration de l’agencement et du fonctionnement des services publics et de leurs administrations ». La rationalisation du fonctionnement des MJ, avec notamment l’informatisation et la standardisation des procédures, et au-delà des réactions aux affaires des années 1990, est réalisée « autant dans une logique qui vise l’amélioration de la prise en charge des justiciables que dans le développement d’une politique managériale » (Devresse, 2013, §25). La rationalité managériale, critiquée par ailleurs, répond en partie à une exigence de clarification venant des professionnels notamment sur la question des responsabilités à l’égard des autorités mandantes (Ibid.). Finalement, ces évolutions sont inséparables de la réforme de l’Etat belge allant vers une fédéralisation progressive, les MJ étant finalement communautarisées en 2014, dans le temps de l’étude. Sur cette question, et avec l’exemple de l’aide sociale aux détenus en vue de leur réinsertion comme compétence communautaire depuis 1988, M.S. Devresse pose la question d’une « dualisation du statut externe des condamnés, située, cette fois dans une perspective géographique et linguistique » (Ibid.).
Conclusion du chapitre 1
L’émergence du droit de l’application des peines s’inscrit dans la construction des politiques pénitentiaires, selon que l’accent soit porté sur la punition, l’amendement de l’auteur, la réparation du préjudice, entre les exigences de sécurité et les discours sur la réinsertion. La LC passe du statut de faveur pour bonne conduite, outil de gestion de la population carcérale avec la loi Lejeune à une modalité d’exécution de la peine accordée par un tribunal à trois juges, en fonction de critères mêlant réinsertion, réparation et gestion des risques, et mettant au travail un grand nombre d’acteurs au sein de différentes institutions.
1 Signalons finalement les dernières évolutions des SPS : en 2013, sans que personne ne le signale ni ne le mette
en pratique les SPS changent de nom pour « service expertise psychosocial ». Si personne ne l’intègre, ses commentateurs y voient le symptôme d’une évolution de l’orientation du service. En 2014, le SPF justice est touché par les politiques de réductions budgétaire qui entraîne une baisse du cadre : « des groupes de travail au sein de la direction du service se penchent dès lors vers de nouvelles priorités des missions du SPS et des populations pénitentiaires rencontrées par les intervenants SPS » (Dubois & Thiry, 2015, 19). On pourra aussi observer en pratiques les effets de ces priorités, notamment par la mise en place de procédures locales raccourcies pour les demandes de LPE.
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La construction progressive du droit de l’application des peines révèle les ambiguïtés de la matière. Le lien entre les statuts internes et externes des détenus repose la distinction progressive entre les objectifs de la fixation de la peine et les objectifs (et problématiques) de son exécution (Kerchove, 2005). Parce que les condamnés retourneront à la société, « la responsabilité envers la société des personnes chargées de l’exécution de la peine privative de liberté implique pour ces dernières l’obligation d’assurer la meilleure réussite possible à cette réintégration. L’exécution de la peine est donc nécessairement orientée vers l’avenir » (M. van de Kerchove, 2005, 124, citant le Rapport final de la commission loi de principes, p. 62.). L’idée que le prononcé de la peine est tourné vers le passé, tandis que l’exécution de la peine doit être tournée vers l’avenir et peut ainsi s’éloigner de la décision du juge du fond et s’orienter vers la préparation de la sortie, se retrouve dans le rapport de la commission Holsters, dans les projets et dans les deux lois sur le statut interne et externe (Kerchove, 2005).
La genèse de l’application des peines porte aussi l’ambiguïté maintenant classique entre le rôle de sécurité et rôle de préparation à la réinsertion des acteurs en prison, progressivement instaurée dans les textes. Cette ambiguïté analysée au niveau des politiques pénitentiaires (Froment, 1994) ou dans les relations entre groupes professionnels (Milly, 2012), est maintenant à considérer dans son cadre légal créant ressources et contraintes pour les acteurs. Alors que « la plus grande confusion » règne sur les missions de la prison, « d’autant plus qu’elles sont contradictoires » (Rostaing, 2009), c’est dans les pratiques des acteurs chargés de les gérer qu’on va les voir s’incarner. L’ensemble de l’édifice repose finalement sur l’ambiguïté entre l’individualisation des peines et l’idée d’un traitement équitable et uniformisé par la loi : c’est cette ambiguïté qui est à la base de la construction du droit de l’application des peines et des critères à prendre en compte dans les décisions.
Ce chapitre permet ainsi d’observer l’empilement des différents statuts de l’individu considérés dans l’application des peines, issus notamment des différentes finalités de la peine. On trouve d’abord une constante dans l’ensemble des lois de l’application des peines, qui est la prise en compte de la récidive et du risque. Les différentes mesures de sorties anticipées n’ont pas le même statut, la même finalité en théorie et en pratique et portent différents enjeux, mais in fine l’objectif principal de ces sorties, et ce depuis la première loi instaurant les LC, est celui de la gestion du risque, d’éviter la récidive. La récidive a un impact important dans le système judiciaire, de la condamnation à l’exécution de la peine1. Elle a son importance dans l’application des peines à différents niveaux : l’admissibilité aux différentes mesures intervient plus tard dans la peine en cas de récidive, délai encore étendu, on l’a vu, pour les condamnés à des peines de 30 ans ou perpétuité ; elle a un impact sur le délai d’épreuve, plus long, et sur la mise à disposition du tribunal de l’application des peines (de 5 à 15 ans) en ce qui concerne les récidivistes crime sur crime. Alors que l’on ne dispose pratiquement pas d’étude sur l’impact
1 La définition de la récidive est complexe, elle est régie par les articles 54 à 57, 99bis et 565 du Code pénal : une
nouvelle infraction commise après une condamnation à l’effet d’une « circonstance aggravante personnelle » avec pour conséquence une majoration de la peine (facultative ou obligatoire, simple ou progressive, en prolongeant sa durée ou modifiant sa nature) ; il y a plusieurs sortes de récidive : la récidive de crime sur crime, la récidive de délit sur crime et la récidive de délit sur délit, avec différentes implications quant au délai de prescription, de majoration de la peine (Mine et al., 2015).
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de la récidive1, elle joue un rôle dans les processus de décision de l’application des peines. Le détenu est ici considéré par rapport au risque qu’il représente pour la société : c’est l’individu « délinquant » qui est évalué et jugé. Cette dimension est autant tournée vers le passé par la prise en compte de l’historique du détenu (le prononcé de la peine, les faits, les récidives et les détentions antérieures qui seront intégrés par la constitution du dossier) que vers l’avenir, par le risque. On l’observera dans les pratiques de la décision, notamment à travers le recours systématique au rapport SPS, puisque c’est principalement par ce biais que les juges auront accès à une évaluation de la dangerosité de l’individu.
L’individu délinquant est à mettre en balance avec la prise en compte de l’avenir avec la réinsertion des détenus, statut considéré de l’individu qui est autant une condition qu’un critère. La réinsertion est devenue centrale dans la conception de l’application des peines. Alors même qu’elle ne figure pas comme un des premiers objectifs de la LC elle en est aujourd’hui la principale justification, participant ainsi à la légitimation de l’institution carcérale. La « réinsertion » telle que présentée dans les textes implique une préparation en amont des libérations, l’investissement de l’administration, les petites sorties, etc.
A partir des années 1990, la place de la victime devient centrale dans l’encadrement légal de l’application des peines. Cette place est à mettre en perspective avec la pratique, bien loin du texte sur ce point. L’insistance forte sur la réparation du préjudice et la protection de la victime et de la société renvoie au statut moral de l’individu. Celui-ci recouvre le rapport à la victime, mais aussi des éléments de personnalité du détenu comme son rapport aux faits commis, etc. Tourné vers le passé autant que vers l’avenir, le jugement sur cet aspect est aussi délégué en pratique (et en partie) aux SPS.
Les conditions et les critères établis successivement pour accéder à des modalités d’exécution de la peine, considérés parfois comme des indicateurs de risques, sont toujours liés à ces différents statuts de l’individu. De la genèse de l’application des peines on retire ainsi un individu en trois dimensions, le délinquant, sa morale et sa réinsertion. Ces différentes strates