1.2 Une institution indépendante ?
1.2.1 Un instrument (sous tutelle) politique
1.2.1.2 Octroi de bienfaisance : une lutte locale ?
Nous n'analyserons pas la totalité des recettes du CGH, et encore moins la structure de ses finances en détail449. L'objet de cette section est d'établir dans quelle mesure le CGH fut
maître de ses moyens budgétaires.
Pour ce faire, on s'appuiera essentiellement sur les séries de comptes cotés 1M et 2M au service des archives de l'Assistance publique, une des rares sources complètes, à l'exception de l'année 1815, lacunaire sur toutes les séries. Auparavant, il est nécessaire d'attirer l'attention sur plusieurs points. Premièrement, et nous aurons l'occasion d'y revenir plus loin, les comptes rendus par le CGH sont précis et semblent fiables, mais ils ont été confectionnés pour la première fois en 1807, après que les membres ont passé beaucoup de temps et d'énergie à y mettre de l'ordre. Nous savons que la situation financière était précaire et désorganisée : les chiffres que nous avançons ne représentent que les revenus budgétés pour les hospices aux années données. Ils ne tiennent pas compte des restants à recouvrer – quelquefois plusieurs années après – sur l'exercice donné ou les exercices antérieurs. Ces sommes, qui vont décroissant au fur et à mesure des exercices, traduisant l'apurement des comptes, représentent par exemple plus de 10% des recettes de l'an XI (1802-1803)450.
Deuxièmement et à l'inverse, on a délibérément exclu des diagrammes qui suivent les opérations comptables enregistrées dans les comptes comme recettes ou dépenses d'ordre, celles-ci ne représentant pas d'encaissements ou de décaissements effectifs (i.e. en numéraire), mais des jeux d'écriture reflétant soit des opérations comptables d'équilibrage du budget inter- exercices, soit les appréciations ou dépréciations du patrimoine hospitalier451. Bien que les 449 Pour une analyse très fouillée de l'économie hospitalière aux XIXe
et XXe
siècle, voir Domin 1998. 450 cf. AAP 1M1, comptes pour l'an XI.
montants soient sur certains exercices comptables très importants452, les prendre en compte
nous aurait amené à entrer dans un luxe de détails sans grand bénéfice ici, au risque de nous faire perdre de vue l'objet de notre présente analyse. Troisièmement, la forme des comptes varie – non pas fondamentalement, mais significativement cependant – sur l'ensemble de la période considérée, tout comme les agrégats que recouvrent nombre de lignes budgétaires. L'illustration la plus manifeste de ceci est que jusqu'en 1817, les revenus sont attribués aux trois grandes branches d'activité du CGH : hôpitaux et hospices, enfants trouvés, secours à domicile. Après, les revenus imputables aux hôpitaux et hospices et aux secours à domicile sont fusionnés, ceux des enfants-trouvés restant seuls distincts. Nous avons recomposé ces agrégats pour rendre les comparaisons possibles, et établi pour ce faire une terminologie qui n'est pas toujours identique à celle des sources, ce qui explique une présentation parfois assez divergente de ces dernières dans les pages qui suivent.
en dépenses et en recettes (les dépenses d'ordre en fonctionnement équilibrent les recettes d'ordre en investissement). Ces opérations permettent notamment de comptabiliser les amortissements de l'établissement public ou de la collectivité.
Quantitativement d'abord, sur l'ensemble de la période, les ressources annuelles du CGH sont en nette augmentation : elles progressent de 56%, passant de 7 996 864F à 12 467 490F. D'un point de vue qualitatif, et en reprenant le vocable comptable de l'époque, il est flagrant à quel point les « revenus fixes » sont faibles comparés aux revenus dits variables. Les premiers regroupent en quelque sorte les revenus assurés d'une année sur l'autre : rentes, mais aussi loyers de maisons (en argent ou parfois en nature) ou revenus de remplacement, et fermages (en nature, parfois en argent), appartenant en propre au CGH. Les seconds correspondant au produit de divers marchés, des intérêts de capitaux placés, les frais de scolarités versés par les élèves sage-femmes, les frais acquittés pour admission (par les malades payants et les rentes
Illustration 4: Revenus du CGH, 1802-1830. Sources : AAP série 1M et 2M (compte non tenu des opérations d'ordre, excédents/restants à recouvrir, et fondation Montyon)
an XI 1810 1814 1820 1825 1830 0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 8000000 9000000 10000000 11000000 12000000 13000000 8% 7% 6% 8% 8% 8% 15% 14% 6% 8% 12% 13% 63% 54% 48% 53% 48% 50% 6% 5% 4% 5% 6% 4% 1% 5% 17% 3% 4% 3% 0% 0% 1% 0% 1% 3% 3% 5% 3% 6% 4% 4% 5% 9% 14% 16% 18% 15%
Rentes sur l' État Autres revenus propres Octroi Droits sur les spectacles Admissions payantes Dons & legs Subvention enfants-trouvés Autres revenus variables
pour admission dans les hospices comme Montrouge), etc.
Nous reviendrons plus loin sur la catégorie « autre revenus variables » ci-dessus indifférenciée. Ce qui est patent dans la distribution des revenus, c'est la place prépondérante de l'octroi, la modicité des dons et legs que le ministre Chaptal et le préfet Frochot espéraient susciter en nommant de grands notables philanthropes comme conseillers et la marginalité des revenus tirés des admis (à l'exception de l'année 1814, en raison du nombre de militaires, soignés contre prix de journée453).
On a dit que Thermidor, puis le Directoire avaient dû revenir sur des lois révolutionnaires et rendre aux établissements charitables leurs biens (notamment immeubles)454. Il est évident
que les revenus que le CGH en tirait étaient insuffisants. La principale source de ces revenus, c'était l'octroi : il représente 62% des recettes en 1802 et 44% en 1825 et 1830.
Sous ce rapport, le poids du préfet pourrait sembler écrasant : président du conseil avec voix prépondérante, en sus d'être le passage obligé de toutes les résolutions importantes455, il
« décidait, au Conseil général de la Seine, de la subvention fournie aux Enfants-Trouvés et de tout crédit exceptionnel pour restauration du patrimoine ou secours des temps de crise. Enfin, comme maire central de Paris, il présidait au vote de l'allocation accordée sur l'octroi et à l'examen de toutes les demandes soumises par les Hospices au Conseil municipal »456.
L'importance de l'échelon municipal pour les questions sanitaires et médicales, en France et en Allemagne a par ailleurs été très justement soulignée par P. Bourdelais et I. von
453 cf. infra section 1.2.2.1. On mesure bien la situation exceptionnelle des hospices en 1814, mais les séries étant lacunaires, et la situation financière relativement longue à se rétablir, il n'était pas possible de prendre une année entre 1814 et 1818.
454 supra p.50. 455 cf. supra p.131. 456 Duprat 1997, p.99.
Bueltzingsloewen.457 Et, de fait, la principale source financière se trouvait sous le contrôle
municipal.
L'octroi458 (taxe perçue à l'entrée de la ville sur une série de marchandises devant y être
vendues), droit d'Ancien Régime aboli en 1791, avait été rétabli par la loi du 27 vendémiaire an VII (18 octobre 1798, qui régit l'octroi pendant tout le XIXe siècle) initialement pour
rétablir les finances de la ville de Paris (le département était alors endetté pour plus de huit millions de francs) et en particulier pour lui permettre d'assumer les charges d'assistance, l'article premier portant « Il sera perçu, par la commune de Paris, un octroi municipal et de bienfaisance, conformément au tarif annexé à la présente loi, spécialement destiné à l'acquit de ses dépenses locales, et de préférence à celle de ses hospices et des secours à domicile ». Les principaux produits taxés étaient les alcools, la viande, le fourrage et le bois, à un taux largement plus faible que sous l'Ancien Régime « pour prévenir les critiques et faire adopter plus facilement par le public le retour aux anciens usages »459.
D'abord confiée à la surveillance de trois régisseurs immédiatement subordonnés au ministère de l'Intérieur par un arrêté du 3 brumaire (24 octobre 1798), la régie municipale à Paris se transforma en régie intéressée par des fermiers privés le 9 fructidor an VIII (30 août 1800), puis en 1804 la perception des contributions indirectes fut confiée à la Régie des droits
réunis, avec un directeur général et plusieurs administrateurs, nommés par le gouvernement
central ou l'exécutif460.
457 Bourdelais 2007 ; Bueltzingsloewen 1997, pp.50 & sq.
458 Sur l'octroi de Paris, outre les ouvrages susmentionnés, on pourra consulter Claustre 2001. 459 Saint-Julien & Bienaymé 1887, p.118. Pour le détail des produits et les quotités, on consultera la
reconstitution des tarifs contenue dans la seconde partie de l'ouvrage.
Le rétablissement des droits d'octroi fut généralisé à l'ensemble du territoire par la loi du 27 frimaire an VIII (18 décembre 1799), les communes devant en présenter la demande au gouvernement. Devant l'avalanche de requêtes, la loi du 5 ventôse an VIII (26 février 1800) rendit l'octroi possible dans toutes les villes où l'insuffisance des ressources hospitalières serait « notoirement reconnue ».
Le mode de gérance et de perception de l'octroi, tout comme son niveau, qui varièrent durant la période, n'entrent pas dans notre étude. Nous voulons simplement indiquer que le CGH n'avait pas de pouvoir sur sa principale source de revenus. À la vérité, il n'est pas facile de savoir qui avait effectivement la main sur la politique fiscale parisienne. Mais il semble bien qu'en matière d'octroi, le conseil municipal et le préfet cédassent le premier rôle au ministre, au moins pendant toute la première moitié du XIXe siècle.
Ce sont bien des agents municipaux qui sont chargés de la perception, et un arrêté général du 4 thermidor an X (23 juillet 1802) prévoit que les communes jouissent pleinement de l'octroi et peuvent en augmenter l'assiette et les taux. Mais la même loi prévoit également que les budgets des villes de plus de vingt mille habitants sont déférés par les préfets au ministre de l'Intérieur, et par le ministre au gouvernement qui les fixe définitivement, le titre V de la loi – intitulé « Dispositions particulières à la ville de Paris » – imposant même un contrôle ministériel accru461.
Ce qui fait dire à Passy, pourtant enclin à exagérer les pouvoirs du préfet, que « L'Empereur fut conduit à accaparer la direction supérieure des finances et des affaires de la ville de Paris. […] L'Empereur examinait ces états et projets de budget, puis les renvoyait approuvés ou modifiés au ministre de l'intérieur, qui a son tour les renvoyait accompagnés d'un rapport au conseil d'État. Le conseil d'État, dont le préfet de la Seine et le préfet de police étaient membres, arrêtait une rédaction définitive. Cette rédaction était soumise de nouveau à l'Empereur, qui décrétait ou autorisait.
Dans une semblable organisation, quelle place était réservée au conseil général faisant fonction de conseil municipal ? On ne sait que répondre. Le hasard des circonstances ou le caprice du maître altérait ou respectait les prescriptions de la loi. De 1800 à 1806, le conseil
461 Duvergier 1836, p.256, Tome XIII: dans les villes de plus de 20 000 habitants, le budget voté par le conseil municipal est soumis par le sous-préfet, préfet et ministre, lesquels donnent chacun leur avis, avant validation définitive par les Consuls. Pour Paris, c'est le ministre de l'Intérieur qui présente pour délibération au conseil général l'état des recettes et dépenses transmis par les deux préfets. Une fois délibéré, le conseil transmet de nouveau l'état au ministre, qui le présente au gouvernement pour être définitivement arrêté. Le ministre a donc un pouvoir de modification a priori et de contrôle a posteriori.
général remplit les fonctions de conseil municipal et délibéra régulièrement sur le budget municipal ; mais de 1806 à 1815, il fut, dans le fond des choses, remplacé par le Conseil d'État, tandis que l'Empereur, de son côté, remplaça le ministre. »462
La liberté laissée à la municipalité de Paris était donc fort limitée. Cela était d'autant plus vrai en matière d'octroi que dès l'an XII, un autre arrêté463 vint le retirer des prérogatives du
ministre de l'Intérieur et chargeât le ministre des Finances de leur organisation et de leur surveillance. L'effet n'alla pas à contre-courant et « dès lors, le caractère fiscal au profit de l'État tend à s'accentuer »464 : rapidement465 l'État préleva 5% sur les produits de l'octroi des
villes de plus de 4 000 habitants, puis, en 1806 10% des octrois supérieurs à 20 000F annuels466.
On finira cette brève présentation en mentionnant que l'octroi fut enfin modifié par le décret de 1809, suivi d'ordonnances de 1814 et 1816 indiquant les divers modes de perception autorisés, les matières sur lesquelles l'impôt peut être assis, et définit le droit de surveillance des maires, par lesquelles, pour Cadoux, « l'État a gardé la haute main sur les octrois »467 et
ceci sans grande altération jusqu'à une loi de juillet 1867.
Ceci nous permet d'établir que la tutelle du ministère de l'Intérieur sur le CGH ne se limitait pas aux nominations ou au contrôle de ses arrêtés. Il portait également, par voie de
462 Passy 1867, pp.243–244.
463 Arrêté du 5 germinal an XII (26 mars 1804). 464 Cadoux 1900, p.347.
465 Arrêté du 24 frimaire an XI (15 décembre 1802).
466 Saint-Julien & Bienaymé 1887, pp.121–122. On précisera que les pouvoirs du ministère des Finances en matière d'organisation et de surveillance de l'octroi ne signifiait pas qu'il qu'il assume également le contrôle budgétaire des communes, qui resta entre les mains du ministère de l'Intérieur.
467 Cadoux 1900, p.348. Paris avait un régime dérogatoire nous l'avons dit, dont on ne peut penser qu'il dégageait la ville de la tutelle étatique : le conseil municipal pouvait proroger ou établir de nouvelles taxes, mais uniquement après soumission au gouvernement. L'administration de l'octroi à Paris étant depuis 1814 faite par un directeur et trois régisseurs placés sous l'autorité du préfet et le contrôle du directeur général des contributions directes, lesquels sont tous nommés par le ministre ou le roi.
conséquence, sur ses finances.
Quasiment dès sa création, le CGH va protester de la faiblesse de ses revenus, et régulièrement demander que la somme lui revenant sur les produits de l'octroi soit majorée – le conseil général se plaignant lui aussi au ministre des sommes prélevées pour abonder le budget de l'État468. Ainsi, en germinal an XI, le CGH fait adresser au Conseil général de
département « le tableau de la population des hospices et du prix de journée » pour justifier qu'il lui soit versé cinq millions de francs sur l'octroi469. Il écrit dans le même temps au
ministre pour lui signifier sa détresse financière, due aux dettes qu'il doit acquitter et au retard de versement de sa part sur l'octroi, « en lui déclarant que le service des hospices est prêt à manquer faute de pouvoir payer les créances exigibles et de pouvoir acheter les farines et le vin dont les provisions sont épuisées »470. Deux mois plus tard, il ne manque pas de renvoyer
des comptes prévisionnels rectifiés, du fait que la commune n'a pas accédé à sa requête, celle- ci lui accordant 4,2 millions de francs, soit un déficit de 900 000F471. Le même jeu se répète
l'année suivante472, et régulièrement par la suite, en 1810473 ou 1817474.
468 cf. AN F15 1874 : en l'an IX la commune présente un budget prévisionnel en déficit de 425 245,89F, en
précisant qu'il serait un excédent de 1 536 008,33F si le ministère ne prélevait rien sur l'octroi. Le CGH recourra régulièrement à ce type d'argument, présentant des budgets déficitaires, en indiquant le bénéfice qu'il dégagerait si les revenus de l'octroi ou les fonds versés par le département pour les enfants abandonnés étaient supérieurs, etc.
469 Arr. CGH 1366 du 9 germinal XI (30 mars 1803), AAP 136 FOSS4 F°278.
470 Arr. CGH 1387 du 16 germinal an XI (6 avril 1803), AAP 136 FOSS4.
471 Arr. CGH 1468 du 28 floréal an XI (18 mai 1803), AAP 136 FOSS4
F°453-456.
472 Arr. CGH 2389 du 20 thermidor an XII (8 août 1804), AAP 136 FOSS7 F°168. Le CGH, « considérant
l'impossibilité d'établir un ordre certain dans l'administration des hospices, et dans les dépenses considérables qu'exige la réparation des pertes qu'ils ont éprouvé pendant la révolution et pendant qu'ils ont été livrés aux entreprises, pertes sensibles surtout quant au mauvais état ou défaut absolu de literie, linge et autres mobiliers » arrête qu'il sera demandé au Ministre de solliciter le gouvernement pour réunir la somme de 5 309 429F sur les octrois de Paris, somme identique à celle de l'année précédente.
473 cf. Arr. CGH du 27 juin 1810, AAP 136 FOSS22 F° 2368-269 où le CGH argue de l'augmentation du nombre
de journées de malades et d'indigents, de l'insuffisance des fonds accordés par le département pour les enfants abandonnés et des retards de paiement des sommes dues par les Quinze-Vingts pour le pain que la
boulangerie centrale leur fournit.
474 Où c'est Delessert qui prend la plume pour se plaindre au ministre du fait que les revenus de l'octroi dont bénéficie le CGH soient passés de cinq à quatre millions et demi de francs.
Il est intéressant de noter quelques autres points concernant l'octroi : d'abord, son tarif fut régulièrement revu, ce qui explique son quasi-doublement entre 1802 et 1804 (cf. Cadoux 1900, p.356), bien plus qu'une soudaine prospérité économique. Secondement, la tendance pendant la période est à transférer des perceptions directes à l'octroi. C'est le cas par exemple de la perception mobilière de la ville de Paris, supprimée en 1803 et remplacée par un prélèvement sur l'octroi475. Or, il est évident que pour assurer un rendement au moins égal, il
devint nécessaire d'accroître la quotité et/ou l'assiette de l'octroi, et donc son volume. Si, dans un premier temps, la loi du 19 frimaire an VIII (10 décembre 1799), ajouta un premier supplément de taxe d'un cinquième en faveur des hospices, par la suite la part de l'octroi allant abonder les caisses du CGH fut à la discrétion de la ville (et donc du ministre, comme on l'a montré). Mais, en tout état de cause, on s'attend prima facie à ce que la formidable montée en charge de cet impôt476 allège les difficultés financières des hospices. Il n'en est rien. Catherine
Duprat l'a déjà montré, on ne reviendra donc pas ici en détail sur ce point477. On se limitera à
indiquer ce que le diagramme précédent fait apparaître : l'octroi, tout en restant la principale source de revenus, voit sa part diminuer au fil de la période ; et ce que C. Duprat a établi : il en est de même pour la part du produit de l'octroi affecté à l'administration hospitalière. Cette dernière reste à peu près stable en valeur absolue entre 1802 et 1815 (autour de 4 900 000 en moyenne, avec un maximum de 5 810 128F en 1812 et un minimum de 4 464 000 en 1815, 1816 et 1820), croît quelque peu entre 1821 et 1830 (5 503 540 en moyenne décennale), alors qu'elle baisse en proportion : 45.9% du produit de l'octroi est versé à l'administration hospitalière en l'an XI, la chute continue est enregistrée dès l'année suivante (28,8% en l'an
475 cf. Saint-Julien & Bienaymé 1887, pp.121–123 ; Passy 1867, p.274. Les avantages de ce type de politique fiscale étaient largement les mêmes alors qu'aujourd'hui : des frais de perception proportionnellement moindre, le caractère « indolore » et éventuellement non-redistributif des impôts sur la consommation. 476 Donc le volume passe de onze à vingt-quatre millions de francs de 1801 à 1830. L'augmentation fut rapide :
le produit de l'octroi, après 1804, stagna autour des 20 000 000F, crût de 1819 à 1826 pour atteindre 30 000 000F, puis de chuta jusqu'en 1831, avant de progresser par palier jusqu'à la fin du siècle. 477 cf. Duprat 1997, pp.126–127. Nos chiffres quant au montant de l'octroi perçu par le CGH diffèrent
XII, 19,8% pour la moyenne décennale 1820-1830) :
Cette stabilité n'est pas compensée par d'autres versements de la ville : « La municipalité continua imperturbablement à attribuer aux œuvres sociales une portion constante et même décroissante de ses budgets : 13,4% en 1819, 10,4% en 1825, 11,9% en 1829 »478. L'analyse
est également exacte pour l'Empire, comme l'indique l'Illustration 4.
Ce qui explique la croissance du budget du CGH pendant la période, outre la légère valorisation de la part de l'octroi, c'est la croissance de la catégorie « autres revenus variables ». Malheureusement, la représentation de ces revenus – reproduit en annexe XIV – n'est que de peu d'utilité, pour deux raisons : une partie importante d'entre eux, liés aux droits perçus sur les marchés, passent entre 1815 et 1820 dans la ligne de revenus « fixes » (ici qualifiés de « propres ») sans que la nature de ces revenus justifie un tel changement