1.2 Une institution indépendante ?
1.2.1 Un instrument (sous tutelle) politique
1.2.1.1 Entre ministre et préfet
NAVUQUE le CGH relevait de la seconde, puis troisième division du ministère de l'Intérieur416. L'autorité du dernier sur le premier ne se limitait pas à la nomination
des membres étudiée dans la section précédente, et si le CGH détenait l'administration des hôpitaux, hospices et secours à domicile, il exerçait un nombre important de ses prérogatives sous le contrôle pointilleux et l'autorité du ministre. Ce dernier s'en était d'ailleurs assuré dès le départ en prenant un arrêté stipulant que « Le Ministre de l'intérieur approuve ou rectifie les délibérations ; à l'effet de quoi elles lui sont transmises par le président du Conseil général »417. Tous les arrêtés, à l'exception des « affaires particulières, et de tout ce qui
s'exécute en vertu de délibérations précédemment approuvées », devaient donc lui être soumis. La décision n'est pas anodine, et traduit la volonté du ministre d'exercer sa tutelle dans la mesure où moins d'un an auparavant, le même ministère de l'Intérieur418 édictait une
circulaire par laquelle il défendait expressément aux commissions administratives du pays de s'adresser directement à lui, leur rappelant qu'elles ne devaient avoir de relations qu'avec le sous-préfet sous la surveillance duquel elles étaient placées419 – par la loi du 28 pluviôse an
VIII (17 février 1800) sur la division du territoire.
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Toutes les délibérations devaient être présentées au préfet dans les vingt-quatre heures, celui-ci soumettant au ministre dans les mêmes délais « celles des délibérations qu'il croira susceptibles de réformations ou de modifications, ou celles qui, par leur objet, exigeront une
416cf. supra p.83
417 Arrêté du 8 floréal an IX (28 avril 1801), cf. Conseil Général d’administration des Hospices Civils de Paris 1824, p.9.
418 Dont Lucien Bonaparte était alors à la tête.
autorisation définitive »420. La commission administrative ne pouvant appliquer les décisions
du CGH qu'après qu'elles lui ont été transmises par le préfet.
Le CGH cumulait donc les travers de l'organisation bureaucratique : parce qu'il formait une entité supplémentaire entre le préfet et la commission administrative plutôt que de remplacer cette dernière, parce qu'il était l'objet d'une attention toute particulière de la part du pouvoir central, ses décisions étaient soumises à l'approbation d'autorités multipliées. Ce qui ne pouvait se traduire que par un rallongement et une complexification des procédures et la multiplication des conflits de compétence.
Ceci n'avait évidemment pas échappé aux premiers concernés, Camus faisant dès 1803 un exposé précis du processus de prise de décision en même temps qu'une description vivante des lourdeurs du système :
« Le second obstacle [à une bonne administration421] est la multitude
de rouages qui font de l'Administration des hospices une machine compliquée, dont les mouvemens sont d'une lenteur excessive. [...] Un objet à décider est apporté d'abord dans les bureaux de la commission administrative, ou bien il est le résultat d'une question qui s'y est élevée. Le rapport est préparé par un employé, présenté par le chef de bureau ; la Commission délibère et l'adopte.
Le rapport de la commission est présenté au Conseil, quelquefois renvoyé à une commission qui fait un nouveau rapport. Nous le supposons adopté, parce que nous voulons donner pour exemple une question simple qui n'entraîne pas de difficulté.
Le Conseil a prononcé l'arrêté ; il est adressé au Préfet, c'est-à-dire remis dans ses bureaux ; le préfet en prend connoissance, et en ordonne l'adresse à la Commission administrative. Il n'y a pas d'affaire si minutieuse qu'elle ne se trouve assujettie à cette marche. Si c'est une affaire de quelque importance ; s'il y a des débats ; si le préfet est d'un avis différent de celui du conseil : ce seront bien d'autres formes et d'autres longueurs : d'abord pour constater les faits, prendre les renseignemens, ouvrir la discussion et la terminer ; ensuite le préfet rédige ses observations ; on les renvoye de ses bureaux à ceux du
420 Arrêté du ministre de l'Intérieur du 8 prairial an X (28 mai 1802) cf. Conseil Général d’administration des Hospices Civils de Paris 1824, p.10.
421 Le premier étant le défaut de fusion – réalisé quelques mois plus tard – entre les services de l'Agence des secours à domicile et de la commission administrative ; le troisième le manque de fonds.
ministère de l'Intérieur ; elles y sont examinées ; le ministre les approuve ou les rejette. Dans le premier cas, on les renvoye au préfet qui en fait part au conseil : celui-ci délibère de nouveau, réforme son premier arrêté, renvoye le nouvel arrêté au préfet : enfin l'arrêté arrive à la commission administrative qui le fait passer dans ses bureaux, pour être adressé à la maison qu'il concerne. Quelques fois elle croit devoir rédiger des instructions sur l'exécution : nouvelles longueurs pour les préparer, quelquefois nouvelles difficultés proposées au conseil.
[…] On peut être surpris de la complication d'une forme d'Administration aussi extraordinaire ; mais on doit être bien plus étonné que ; malgré de tels embarras, il ait pu s'opérer, et qu'il s'opère encore journellement, quelque bien dans l'Administration des Hospices. »422
En simplifiant à l'extrême, on peut résumer le processus de décision ainsi :
La première tutelle est donc le préfet. Il est, en la matière, à la fois juge et partie, et l'on conçoit qu'il lui ait été difficile de s'opposer en tant que tête du département à une décision qu'il aurait soumise à ses services en qualité de président du CGH. Ses absences régulières ne semblent pas avoir produit d'effet contraire : nous n'avons pas trouvé trace de sujet sur lequel le préfet se soit clairement opposé à une décision du CGH423. De fait, ce sont bien plus les
ministres de l'Intérieur que les préfets qui vont exercer une tutelle pour tenter de limiter l'autonomie grandissante du CGH.
422 Thouret, Camus & Duquesnoy 1803, pp.7–8.
423 Avis confirmé par C. Duprat pour laquelle « l'appui de la préfecture [au CGH] lui fut vite acquis sans réserve ». cf. Duprat 1997, p.100.
Pour ce faire, le ministre disposait principalement de trois leviers : la nomination des membres déjà abordée, les nominations de personnels administratifs ou médicaux424, et enfin
et surtout le contrôle des dépenses.
La nomination des personnels semble n'avoir jamais été source de conflits notables. L'exercice de ce droit apparaissant dépendre largement du ministre en exercice. Ce fut parfois simplement pour y placer d'anciens collaborateurs : en germinal an X (mars 1802) le CGH demande au ministre d'approuver la nomination de deux personnes comme gardes du magasin général de Salpêtrière et de la Maternité (avec un salaire annuel de près de 3000F, loin d'être négligeable). Le ministre indique que suite à des réformes il a dû se séparer de « collaborateurs estimables » depuis longtemps attachés au département de l'Intérieur et donc familiers de l'administration des secours et des hôpitaux, qu'il a « pris l'engagement de [...] dédommager ». Il les nomme donc en lieu et place de ceux présentés par le CGH et le préfet425.
Autre exemple, pour des personnels médicaux cette fois : en 1808 Crétet refuse trois nominations, relevant manifestement du népotisme. En mars 1807 le CGH avait attribué deux places de suppléants à Dubois fils auprès de son père chirurgien de la maison de santé, et Delaroche fils également auprès de son père, médecin du même établissement426. C'est à
l'occasion d'une troisième nomination – celle de François Aimé Cullerier comme suppléant de son célèbre oncle aux Vénériens427 – que le ministre invalide les trois décisions comme
contraires au règlement – qui prévoyait la présentation de listes multiples au ministre pour les titulaires, les statuts d'« adjoints » et « suppléants » n'étant pas prévus dans le règlement du
424 Sur liste triple proposée par le CGH, prévu par l'art. 10 du règlement du service de santé du 4 ventôse an X, cf. Annexe VI.
425 AN F15
1917.
426 cf. Arr. CGH 4756 du 18 mars 1807, AN F15 1922.
service de santé428. La motivation réelle est visiblement moins le respect des formes que
l'appréciation du statut de suppléant ou adjoint. Champagny, prédécesseur de Cretet, avait initialement validé la mesure en vertu du bienfait qu'elle apportait aux malades et nommé au même moment Bayle et Fouquier suppléants à la Charité en faisant explicitement valoir que le titre de suppléant n'ouvrait pas droit à la place de titulaire lorsqu'elle était vacante (et ne grevait pas le budget hospitalier, les adjoints et suppléants n'ayant pas d'appointements). C'est une opinion contraire sur le même point qui pousse Cretet à s'y opposer : « je pense que le service de la maison de santé n'exige pas qu'il soit nommé un adjoint au médecin chef. D'ailleurs les places de médecins adjoints sont presque toujours des titres à obtenir les places de médecins en chef lorsqu'elles sont vacantes : ce sont des espèces de survivances, et il n'entre point dans les vues du gouvernement d'accorder de survivances »429. L'argument ne
porte pas sur les capacités des impétrants à assumer leurs fonctions, pas plus que sur la régularité de la procédure, mais sur la capacité future du ministre à exercer pleinement ses prérogatives : si le CGH place sans lui en référer des personnes à des rangs subalternes qu'il ne pourra raisonnablement éviter de nommer quand les places de « titulaires » seront en jeu, il se trouve indéniablement spolié de son droit et de son pouvoir. Enfin, si Montalivet, se trouvant exactement devant le même cas de figure, consent à adjoindre un médecin à Duméril en 1814, c'est qu'en 1810 le règlement sur le service de santé avait été modifié pour codifier la présence de suppléants, maintenant nommés par lui, comme les autres médecins et chirurgiens, sur liste triple430.
428 Cf. Annexe VI.
429 Lettre du 15 avril 1818, AN F15
1922.
430 Arr. du ministre de l'Intérieur du 21 avril 1810 qui reprend en fait la délibération CGH du 31 août 1808. cf. Conseil Général d’administration des Hospices Civils de Paris 1818, vol.6 et Arr. CGH 6697 du 31 août 1808, AAP 136 FOSS16 F°553-556 respectivement.
Mais surtout, la dépendance du CGH vis-à-vis du ministère était patente à travers le contrôle de ses dépenses, en particulier immobilières. L'arrêté du 10 brumaire an XIV431 (1er
novembre 1805) prévoyait l'interdiction, pour les « administrations gratuites et charitables des pauvres et des hospices, tant à Paris que dans les autres départemens » de procéder à des constructions ou réparations, « soit dehors soit dans l'intérieur des bâtimens hospitaliers », sans l'autorisation préalable du ministre de l'Intérieur pour les dépenses supérieures à mille francs, et de l'empereur en personne pour celles supérieures à dix mille francs. Pour ce faire, il fallait joindre à la demande et à l'avis du préfet la délibération de l'administration requérante, un mémoire justificatif, les moyens de pourvoir à la dépense, les plans et devis, et le vœu du conseil municipal (ici général). Les travaux devaient être mis en adjudication, et ratifiés par le préfet. La même procédure s'appliquait aux « réparations ordinaires et réputées locatives », autorisées par les administrateurs en assemblée générale et validées par le préfet coûtant plus de mille francs. Au-delà de 300F, « seule » l'approbation du préfet étant nécessaire432. Ces
dispositions étaient éventuellement applicables dans communes disposant d'un, voire deux hospices, on comprend qu'elles l'étaient beaucoup moins pour une administration qui dépensait entre trois et cinq cents milles francs par an en « construction et réparations », et parfois beaucoup plus si l'on prend en compte les « dépenses extraordinaires » qui y étaient souvent affectées433. Dans le premier cas, le pouvoir central ne jouait qu'un rôle exceptionnel
en cas d'opération hors du commun, dans le second il avait un pouvoir de veto sur une majorité de décisions.
431 Et non 18 brumaire, comme l'indique à tort Bonde 1906, p.56, note 1.
432 cf. Duvergier 1836, p.275 T. XV pour l'arrêté original, Bonde 1906, p.56, note 1 pour une version plus synthétique.
433 cf. AAP série 1M. Ces dépenses extraordinaires, principalement affectées à des opérations de réfections et constructions, représentent par exemple près de 1.5 million de francs en 1825, soit 200% de la ligne budgétaire « constructions et réparations ».
Les membres du CGH tentèrent régulièrement de s'y soustraire. Une très intéressante « note sur divers actes du Conseil général d'administration des hospices de Paris »434 fait la
liste, en 1818, à l'occasion des tensions générées par l'ordonnance du 18 février435, des griefs
du ministre de l'Intérieur à l'endroit de l'aréopage de notables en charge des hôpitaux depuis une décennie.
Elle se limite à une liste de cinq « crimes de lèse-ministre », ce qui traduit assurément des relations somme toute peu houleuses. Mais aussi une vraie volonté, parfois, de passer outre la supervision ministérielle.
Les reproches vont du rejet d'application de décisions à portée limitée (exception faite de la première concernée), en l'espèce le refus de doubler les secours de 500F initialement accordés par le CGH à une veuve Lepreux436, au constat que le CGH a effectivement fait faire des
travaux et réparations – lesquels ne sont pas détaillés, peut-être étaient-ils trop nombreux – pour des sommes considérables et sans avis du ministre ou du roi, en contravention du décret du 10 brumaire an XIV susmentionné. En passant par les plaintes récemment élevées par la commission de l'instruction publique à propos de l'établissement de cliniques officieuses à l'Hôtel-Dieu et des tentatives pour soustraire la clinique de l'hôpital de la Charité à la Faculté. Ce en quoi le CGH finira par triompher en 1824437.
Un épisode manifeste plus clairement un certain défi à l'autorité ministérielle : la manière
434 AN F15 1926.
435 cf. supra pp.113 & sq.
436 Le dossier se trouve dans AN F15
1925.
437 cf. Jourdan 1837, pp.38–43. La Faculté ne finançait que les « dépenses d'instruction », i.e. le traitement des professeurs, le reste étant à la charge du CGH. Dans un premier temps, le CGH remboursa la Faculté sur pièce. Puis on tenta de résoudre les litiges en établissant, comme pour les militaires, un prix de journée. « On ne fut pas mieux d'accord. D'un côté on était bien exigeant, de l'autre on devait être économe » (p.42 note 1). « Il y avait double dépense en frais d'administration, et comme c'était en définitive à la charge des pauvres que ces frais tombaient, le conseil général des hospice ne cessa de demander la réunion des deux
établissements. Après plusieurs années de vaines instances, ses efforts furent couronnés et la réunion s'opéra en 1824. Sur les relations entre Faculté de Médecine et CGH concernant la clinique de la Charité, voir Wiriot 1970, pp.105–108.
dont le CGH mit illégalement le ministre devant le fait accompli dans la translation de la maison de santé.
Les motifs qui avaient poussé le CGH à fonder la maison de santé en 1802 étaient multiples, mais la question financière n'y était certainement pas étrangère438. En juillet 1814,
un premier rapport aborde un possible déménagement de l'établissement, qui permettrait d'augmenter les capacités sans assumer de frais en proportion. Dans l'hypothèse d'un nombre de lits passant de 125 à trois ou quatre cents « les frais généraux et [?] d'état major n'étant pas plus considérables il seroit facile de lui faire rapporter 70 à 80 000F »439. Or le rapport est
suscité précisément par une opportunité : la maison de l'ancienne communauté des sœurs grises (ou dames Saint-Lazare), 112 rue du faubourg Saint-Denis, louée par l'administration à la ville, qui y a installé l'école des trompettes puis une compagnie de réserve. Les aménagements à réaliser sont limités : abattre des cloisons, réparer les dégradations faites par les Autrichiens, réparer les conduites d'eau (qui est abondante), former les services généraux, et gratter et badigeonner l'intérieur et l'extérieur de la maison, on les chiffre à une quarantaine de milliers de francs, dont un quart proviendrait de récupérations de matériaux d'autres établissements440. Il est prévu de pourvoir le mobilier de la même manière, pour l'équivalent
de 60 000F.
Le CGH prend immédiatement un arrêté ordonnant le transfert à partir du 1er octobre,
s'appuyant sur le manque de place dans les locaux actuels, le bénéfice attendu, le rejet des différents projets antérieurs d'agrandissement jugés trop dispendieux, et l'adéquation des
438 Sur la maison de santé et les malades payants, voir infra section 2.1.4. On n'abordera dans les paragraphes qui suivent uniquement la façon dont fut décidé le changement de locaux.
439 Arr CGH 15379 du 27 juillet 1814, AAP 136 FOSS35 F°191.
bâtiments visés avec leur destination, réduisant les travaux à réaliser ; et chargeant le membre de la commission administrative responsable de cet hôpital de faire toutes les propositions nécessaires441. La situation était manifestement jugée urgente, compte tenu des délais
envisagés : deux mois pour aménager les bâtiments et procéder à la translation.
Le 29 septembre 1814, le ministre de Montesquiou se manifeste enfin, demandant des éclaircissements au préfet Chabrol en lui rappelant les dispositions du décret du 10 brumaire an XIV, ostensiblement ignoré. Les services préfectoraux, très occupés par la présence des alliés, semblent avoir fait la sourde oreille, puisqu'ils reçoivent en février 1815 une nouvelle lettre du ministère, plus pressante, enjoignant à accompagner les explications requises des pièces justificatives prévues par le décret (plans, coûts prévus, motivations, etc.)
Le Comte de Bondy, préfet de la Seine pendant les Cent Jours442, répond finalement au
ministre trois mois plus tard, le 18 mai 1815, en lui adressant un long rapport du CGH sur le bien-fondé de l'opération443, mentionnant incidemment que le Conseil a effectivement fait part
de ses intentions ex ante par une lettre envoyée précipitamment quatre jours avant la séance du Conseil décidant de la translation parce que ce dernier croyait savoir que la préfecture souhaitait installer dans les locaux visés une caserne de pompiers, et justifiant les manquements aux formes légales par l'urgence de la situation444.
Placé devant le fait accompli, le ministre Montesquiou finit par donner son accord le 27 mai, en indiquant que comme son prédécesseur il pense que le CGH n'aurait pas dû commencer les travaux (qui sont sur le point de se finir) sans attendre l'autorisation préalable,
441 Cf. arrêté suivant, CGH 15379 bis, AAP 136 FOSS35 F°192.
442 Il le sera également sous la seconde Restauration.
443 En reprenant les éléments susmentionnés : bénéfices attendus d'un agrandissement, étroitesse et
incommodité des bâtiments existants, modicité des coûts d'aménagement des nouveaux, qui seraient financés par le produit de la vente d'une coupe extraordinaire de bois antécédente.
et recommande au préfet « de veiller à ce que l'administration des Hospices ne s'écarte plus à l'avenir des bornes prescrites à ses attributions par les lois, les règlements, et les principes de l'administration. » Conséquemment, il indique réserver son agrément pour acheter une parcelle de terrain attenante que le CGH projetait de transformer en promenoir, à la soumission d'un complément de pièces justificatives. Le 10 janvier 1816, la translation est ordonnée, et le nouvel établissement prend le nom de maison royale de santé.
Plusieurs éléments d'intérêt peuvent être relevés au travers de l'histoire du déménagement de la maison de santé. Premièrement, la multiplicité des échelons administratifs engagés rendait effectivement problématique la gestion quotidienne des hôpitaux. On a vu que l'institution avait été souhaitée par les ministres de l'Intérieur, qu'ils y avaient accordé un soin particulier, et qu'elle avait un statut dérogatoire aux administrations hospitalières communes. Il n'était assurément pas beaucoup plus complexe de relever les seuils nécessitant l'approbation d'une autorité supérieure pour une institution représentant à elle seule entre un cinquième et un quart des dépenses hospitalières nationales445. S'y refuser ne peut que traduire
la volonté de la maintenir autant que faire se peut sous le contrôle du pouvoir central. Deuxièmement, il n'est pas envisageable que les membres du CGH, considérant leur intime connaissance des dispositions légales et règlementaires et leur pointillisme à cet endroit en ce qui concernait leur institution, aient simplement omis l'absence de l'approbation ministérielle