Com o fito de satisfazer ao objetivo específico de verificar possíveis entraves na prestação das informações requeridas, procedeu-se à categorização da Lei nº 12.527/2011, bem como do ato que a regulamenta, no âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte, o Ato da Mesa nº249/2012.
Conforme mencionado na seção acerca da metodologia utilizada nesta pesquisa, empregaram-se os mecanismos da análise de conteúdo para possibilitar a categorização das normas utilizadas neste estudo. Nesse sentido, considerando os objetivos da pesquisa, a categorização foi feita dividindo-se o texto legal em categorias de finalidade e categorias de método.
O processo de categorização da Lei de Acesso à Informação, Lei nº 12.527/2011, resultou na identificação de uma grande categoria voltada à finalidade da Lei, que consiste no acesso à informação pública, e em sete categorias de métodos para alçar o objetivo proposto pela Lei.
Para a consecução do acesso à informação, a Lei de Acesso apresenta como métodos a previsão de: 1) penalidades; 2) pedido de acesso como um direito; 3) provisão de acesso enquanto obrigação; 4) provisão de acesso enquanto vedações ao Estado e; 5) restrições de acesso.
Um dos meios para se garantir o devido acesso à informação encontrado pelo legislador é a previsão de penalidades contra agentes que se contraponham aos dispositivos existentes na Lei de Acesso.
Outra categoria constante na Lei refere-se ao pedido de acesso como um direito de qualquer interessado. Tem-se aqui, portanto, o paradigma atual do sigilo não mais como regra, mas como exceção, tal qual tratou-se nas discussões pregressas, no referencial teórico que embasou esta pesquisa.
Verificou-se também a incidência de elementos categorizados como provisão de acesso enquanto obrigação, o que implica na obrigação do estado em fornecer as informações requeridas por qualquer interessado, seja ele pessoa física ou jurídica.
Além disso, a provisão de acesso também se consubstanciou na previsão de vedações ao Estado, no sentido de proibições, condutas vedadas ao estado, para a garantia de acesso às informações públicas.
O Estado, portanto, não só possui por obrigação conceder o acesso ao que se requer, como também lhe são vedadas condutas que dificultem o acesso às informações públicas. A lei, nesse sentido, atua em duas frentes, o acesso é encargo e aquilo que lhe obsta configura-se enquanto proibição.
Além disso, a última categoria localizada na Lei consiste em restrições ao acesso, o que significa a possibilidade de não atendimento de requerimentos, em caso de informações classificadas como sigilosas.
Considerando os objetivos desta pesquisa, foram acrescidas às cinco categorias explicitadas acima, as categorias de gestão da informação e gestão documental.
Quadro 2 – Quadro Categorização da Lei nº 12.527/2011 Categoria da
finalidade (pressupostos)
Categorias dos métodos (orientações) Dispositivos Incidência Acesso (fomentar a transparência) – arts. 3º, 5º, 6º, 7º, (exceto o § 1º), 8º, 21
Penalidades art. 31, §2º, art. 32 e art. 33 3 Pedido de acesso como
direito
art. 10, caput, art. 11, art. 12, caput art. 14, art. 15, art. 16, art. 17
7
Provisão de acesso enquanto obrigação
art. 8º, §§2º e 3º, art. 9º, art. 10, §2º, art. 11, §§ e incisos, art.18, art. 19, §2º, art. 21, art. 30, art. 40, art. 41
15
Provisão de acesso (vedações ao estado)
art. 10, §§1º e 3º, art. 32 3 Restrições de acesso art. 7º, §1º, art. 23 e art 31,
§1º
3
Contudo, não foram localizados na lei dispositivos que se enquadrassem nessas duas categorias, o que significa dizer que a Lei de Acesso à Informação não apresenta previsão, orientações, referentes à gestão das informações às quais se objetiva promover o acesso. Tampouco há determinações concernentes à produção, ao armazenamento, ao fluxo, de documentos para prover o acesso às informações públicas.
Nesse sentido, observa-se, no entanto, que a Lei nº 8.159/1991 confere um artigo para tratar da gestão de documentos, sem, contudo, reservar-lhe espaço para maiores detalhes: “considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente”. (BRASIL, 1991).
Como resultado da categorização da Lei nº 12.527/2011, o quadro explicita os dispositivos localizados na lei, dispostos enquanto categorias. Na categoria da finalidade, observou-se, que, de fato, as normas presentes na lei convergem para o acesso.
Para assegurar a realização de seu objetivo, a Lei, apresenta três dispositivos contendo menção a penalidades. Embora não se trate de uma lei penal, a Lei de Acesso à Informação prevê punição para agentes que eventualmente incorram no que a norma estabelece enquanto possibilidades para sua responsabilização, ou seja condutas ilícitas que ensejam a responsabilidade do agente.
A Lei de Acesso também impõe vedações ao Estado para evitar condutas no sentido de dificultar o acesso à informação requerida. Foram localizados três dispositivos cujo teor trata de proibições aos agentes públicos para assegurar o acesso à informação pública.
Na categoria de restrições ao acesso à informação constam apenas três dispositivos.
Nesse sentido, verifica-se que a Lei admite o sigilo enquanto exceção, sendo o acesso a regra, de acordo com o atual paradigma da transparência.
Corroborando com essa perspectiva, na qual o acesso à informação é um direito humano, assegurado por ampla legislação, a Lei nº 12.527/2011 traz em seu bojo sete incidências da categoria de pedido de acesso como direito.
A pesquisa possibilitou verificar a incidência de cada uma dessas categorias na Lei nº 12.527/2011, o que está representado na figura 4. Nesse sentido, foi possível perceber a predominância de dispositivos contendo a provisão de acesso enquanto uma obrigação do Estado. Resta clara a preocupação do legislador de assegurar o fornecimento das informações pelos entes públicos.
Por esse motivo, a categoria de provisão, desta vez apresentando vedações ao Estado para que este não se furte de sua obrigação em fornecer as informações públicas, surge no sentido de complementar a obrigatoriedade em prover o que se é solicitado.
Figura 4 – Temas incidentes na Lei nº 12.527/2011
Elaborado pela autora (2019)
3 7 15 3 3 0 0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 PENALIDADES PEDIDO DE ACESSO COMO DIREITO PROVISÃO DE ACESSO ENQUANTO OBRIGAÇÃO PROVISÃO DE ACESSO (VEDAÇÕES AO ESTADO) RESTRIÇÕES DE ACESSO GESTÃO DA INFORMAÇÃO GESTÃO DOCUMENTAL
Faz-se nítida ainda, a relevante incidência de dispositivos contendo a perspectiva de que a informação pública é um direito de todos, o que converge com o atual paradigma atual, na acepção da transparência enquanto instrumento na promoção da cidadania. A lei, portanto, representa, como foi colocado anteriormente, um avanço porque, muito embora já houvesse previsão constitucional nesse sentido, havia a necessidade de regulamentação da norma originária.
Nessa perspectiva, é evidente que as hipóteses de restrição ao acesso, como mostra o gráfico, são reduzidas, uma vez que o sigilo se confirma enquanto hipótese de exceção, no caso de informações devidamente classificadas como sigilosas.
A Lei de Acesso à Informação brasileira apresenta, portanto, uma evidente preocupação quanto ao provimento das informações públicas a quem quer que as requeira, apresentando, para isso a perspectiva de que o acesso é um direito individual e o seu fornecimento configura- se como obrigação do Estado, sendo-lhe vedadas as condutas que dificultem ou impossibilitem a satisfação do requerimento.
Em que pesem tais previsões constantes na norma, não há orientações acerca do momento anterior ao acesso. Apesar da obrigatoriedade de provimento das informações públicas, bem como, da noção de figurar um direito, a lei não foi capaz de dizer como essas informações devem ser gerenciadas para a consecução desse objetivo.
Em não havendo previsões concernentes à gestão da informação, consequentemente, depreende-se, igualmente, a ausência de dispositivos acerca da gestão documental. A inobservância desses temas numa lei que busca proporcionar o acesso às informações é uma situação que, evidentemente, há de ser suprida de alguma maneira.
O Ato da Mesa nº 249/2012 foi publicado com o fim de regulamentar a Lei de acesso à Informação no âmbito da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. Para cumprir com esse intento, o Ato conta com apenas seis artigos, os quais também foram categorizados nesta pesquisa. Considerando a escassez de dispositivos presentes na norma, optou-se pela elaboração de subcategorias, a fim de retratar o Ato com a fidelidade necessária para a sua análise.
Verificou-se a existência de uma categoria de finalidade consistente na necessidade de se definir regras específicas para a aplicação da Lei nº. 12.527/2011. O próprio Ato coloca expressamente seu objetivo de regulamentar a LAI, no âmbito da ALRN. Como categoria principal dos métodos, o Ato traz que o meio utilizado para definir tais regras consiste na concepção de acesso enquanto obrigação do ente público.
Figura 5 –Temas incidentes no Ato nº249/2012
Elaborado pela autora (2019)
0 0,5 1 1,5 2 2,5 Criação de setor específico- Arts. 3º e 4º Transparência ativa - Arts. 1º e 2º Estipulação de prazo para resposta - Art. 3º,
Nessa perspectiva, identificaram-se três subcategorias dos métodos para a obtenção do propósito ao qual a existência do Ato se dedica: 1) criação de setor específico; 2) transparência ativa e; 3) estipulação de prazo para resposta.
A categorização do Ato demonstrou que 4 (quatro) de seus 6 (seis) dispositivos referem- se à noção de provimento como uma obrigação do Estado. Nisso, o Ato coaduna-se à perspectiva da lei de acesso, muito embora não mencione expressamente a obtenção da informação enquanto um direito do requerente. O que não é um problema pelo fato de que essa acepção já se encontra prevista em outros diplomas legais, na CF e na própria LAI, não havendo, portanto, necessidade de repetir-se nesse ponto.
Dentre os 4 (quatro) dispositivos mencionados, 2 (dois) deles referem-se à transparência ativa, apresentando um rol das informações que devem estar disponibilizadas na rede mundial de computadores, o que deve ser periodicamente atualizado. Os outros 2 (dois) artigos fazem referência à criação de uma Central de Informações ao Cidadão e de uma comissão para, após a publicação do ato, num prazo de 30 (trinta dias) sugerir outras medidas, com vistas ao amplo e público acesso, especialmente com relação à gestão de pessoal.
Contudo, atualmente, não existe ainda um setor, uma Central de Informações ao Cidadão, instalada na Assembleia Legislativa do Rio Grande do Norte. Ressalte-se que a Resolução nº 90, publicada em 14 de dezembro de 2017 no Diário Oficial da Assembleia, reorganiza a estrutura administrativa da instituição, criando a Ouvidoria, setor cujo objetivo é
Quadro 3 – Categorização do Ato nº 249/2012
Categorias das finalidades (pressupostos) Categorias dos métodos (orientações)
Subcategorias dos métodos Incidência
Definir regras específicas para aplicação da Lei Federal nº 12.527 Provisão de acesso enquanto obrigação - Arts. 1º, 2º, 3º, 4º
Transparência ativa - Arts. 1º
e 2º 2
Criação de setor específico-
Arts. 3º e 4º 2
Estipulação de prazo para
resposta - Art. 3º, pu. 1
a interlocução do poder legislativo com a sociedade civil, constituindo-se num canal para o recebimento de pedidos de informação.
A ouvidoria, no entanto, ainda está sendo implementada, o ouvidor geral foi nomeado para ocupar o cargo somente em 31 de agosto de 2018 pelo ato da Mesa nº 2185/2018 (RIO GRANDE DO NORTE, 2018). Além dele, outros servidores comissionados vêm sendo nomeados para ocuparem cargos junto ao setor, que ficará responsável pelo atendimento às demandas do e-SIC, conforme estabelece o art. 39, da Resolução nº 90/2017.
Além disso, o Ato apresenta como meio para a obtenção do acesso à informação preconizado pela LAI, a estipulação de um prazo de 15 (quinze) dias para a resposta a pedidos de informação e determina que tais pedidos sejam encaminhados à Procuradoria da Assembleia. Interessante observar que embora o próprio Ato preveja a criação de uma Central de Informações ao Cidadão, existe também a determinação de que os pedidos de informação sejam encaminhados à Procuradoria. Se o objetivo é facilitar o acesso às informações públicas e para tanto, cria-se (no caso, é estabelecido que será criada) uma central com o fim de responder a esses requerimentos, determinar que para serem respondidos, esses pedidos precisam passar antes pela Procuradoria da instituição constitui-se uma contradição.
Pelo que se depreende da norma, os pedidos por informação seriam feitos diretamente na Central de Informações ao Cidadão, contudo, a resposta não seria dada prontamente ao requerente. Em vez disso, a central encaminharia os pedidos para a Procuradoria.
Art. 3º - Fica o Presidente autorizado a organizar a Central de Informações ao Cidadão, sem custos adicionais para a Assembleia, que será responsável por atender e orientar o público quanto ao acesso à informação, informar sobre a tramitação legislativa e de processos administrativos, bem como receber e fazer processar pedidos específicos de informações.
Parágrafo único – O pedido específico de informação de caráter geral ou coletivo, ou de interesse pessoal do requerente, será submetido à Procuradoria da Assembleia, e deverá ser respondido no prazo de quinze (15) dias. (RIO GRANDE DO NORTE, 2012)31.
Note-se que a despeito da previsão de que os pedidos devam ser submetidos à Procuradoria, o Ato, até mesmo em razão de sua superficialidade, não discorre acerca de qual seja o papel da Procuradoria nesses processos. Não se fala em que sentido o setor deva se manifestar ou qual seria o passo seguinte nesse fluxo informacional. Pelo que estabelece a LAI,
“são vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público” (BRASIL, 2011).
No entanto, conforme a redação do dispositivo, em sendo os pedidos “submetidos” à Procuradoria, não se sabe em que sentido seria a participação desse setor no processo. Caberia à Procuradoria da Assembleia tecer algum juízo com relação à pretensão do requerente? Seria a hipótese de decidir ou não pela concessão da informação requerida? Com base em que poderia ser negado o acesso à informação pretendida?
O Ato regulamentador da LAI no âmbito da Assembleia Legislativa é pouco detalhado, limitando-se apenas a determinações genéricas sobre como a LAI deva ser regulamentada para fins de requerimentos junto à instituição, deixando a desejar com relação ao mínimo, que seria delinear com mais minúcias o processamento dos pedidos de informação no legislativo estadual.
Ademais, como mencionado, o Ato não deixa claro qual deva ser o fluxo para a satisfação dessas demandas. Pelo seu teor, depreende-se que a Central de Informação ao Cidadão receberia os requerimentos e os encaminharia à submissão da Procuradoria. A CIC seria reduzida a um mero protocolo para o registro desses requerimentos. Se o raciocínio for esse, não haveria sentido, portanto, na criação desse setor, afinal, a Assembleia já possui em seu organograma um setor específico de protocolos, a Divisão de Protocolo e Arquivo. Talvez por esse motivo, até hoje, 7 (sete) anos após a edição do Ato, a Central de Informação ao Cidadão não tenha sido criada ainda.
Ocorre que, o próprio Ato, reproduzindo o que estabelece a Lei nº 12.527/2011, prevê não apenas essa finalidade para os serviços de informação ao cidadão, mas também, o atendimento e orientação ao público, informação sobre a tramitação legislativa, bem como de processos administrativos. Portanto, ainda que os pedidos de informação passem por um trâmite dentro da instituição, o que é razoável, a não criação da CIC para o correto desempenho do que lhe é determinado pela LAI, configura-se como um quesito não atendido da lei, quanto à realidade na Assembleia Legislativa.
Se a LAI não apresenta qualquer dispositivo nas categorias de gestão da informação e gestão documental, o Ato, por mais que se esperasse algo nesse sentido para suprir a lacuna legal, tampouco, traz qualquer orientação quanto à forma de gerenciar as informações ou os documentos nos quais elas se encontrem, com o fim de facilitar o acesso e conferir maior eficácia na satisfação dessas demandas. Quanto à categorização das demandas, é exatamente a isso que se refere a seção seguinte.
5.2 Apresentação e discussão acerca das demandas encaminhadas à COGEP em 2018