778. La Principauté de Monaco avait été notée non conforme dans le rapport de troisième cycle au titre de la R.21 pour les raisons suivantes : (1) Aucun arrêté ministériel n’a été pris pour imposer des mesures de vigilance particulière à l’égard des relations d’affaires ou des opérations avec des contreparties ayant des liens avec des pays n’appliquant pas ou insuffisamment les recommandations du GAFI ; la disposition légale concernée ne peut dès lors pas être considérée comme effective ; (2) Les autorités monégasques ont opté en la matière pour l’envoi d’une « note directive » dépourvue de toute base juridique et, par conséquent, de toute valeur contraignante et de toute sanction ; les organismes financiers ne peuvent donc pas être considérés comme « tenus de respecter » les recommandations qui leur ont été adressées à
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ce sujet ; (3) Les mesures prévues par le dispositif monégasque concernent essentiellement la mise en œuvre des contre-mesures à l’encontre des PTNC identifiés en tant que tels par le GAFI, et non l’ensemble des pays qui, de l’avis des autorités monégasques, n’appliquent pas ou insuffisamment les recommandations du GAFI.
Attention particulière à porter aux relations d'affaires avec des personnes morales et des institutions financières résidant dans les pays qui n'appliquent pas ou appliquent insuffisamment les Recommandations du GAFI (C.21.1)
779. Pour rappel, l'article 11 de la loi n° 1.362 impose aux professionnels assujettis de soumettre à un examen particulier toute opération qu’ils considèrent particulièrement susceptible d’être liée au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme ou à la corruption. Ils doivent être en mesure de prouver aux autorités de contrôle que l’étendue des mesures de vigilance appliquées est adéquate au vu des risques de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de corruption. Ils doivent établir un rapport écrit des résultats de l'examen de ces opérations portant sur l’origine et la destination des sommes et sur l’objet de l’opération et son bénéficiaire.
780. En vertu de l'alinéa 3 du même article, ces mesures s’appliquent notamment aux opérations impliquant une contrepartie ayant des liens avec un Etat ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terroriste ou la corruption. Les mesures d’application sont déterminées par arrêté ministériel.
781. L'article 24 de la loi prévoit en outre que les obligations de déclaration au SICCFIN peuvent être étendues aux opérations et aux faits concernant des personnes physiques ou morales domiciliées, enregistrées ou établies dans un État ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption. Un arrêté ministériel détermine l’État ou le territoire, les faits, le type et le montant minimal des opérations qui sont concernés.
782. Enfin, l'article 26 de l'OS n° 2.318 du 3 août 2009 dispose que l’acceptation des clients susceptibles de présenter des niveaux particuliers de risque doit être soumise à un examen spécifique et être décidée à un niveau hiérarchique approprié. Ces clients sont notamment ceux qui résident ou ont leur domicile dans un pays ou un territoire qualifié de pays ou territoire non coopératif par les instances internationales de concertation et de coordination spécialisées dans la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption.
783. Dans le prolongement de l'adoption de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, plusieurs arrêtés ministériels ont été adoptés pour désigner les juridictions étrangères concernées par l'application des articles 11 et/ou 24 de la loi. Dès le 14 août 2009, trois arrêtés ministériels ont désigné la République Islamique d’Iran103, la République d'Ouzbékistan104, et la République d'Azerbaïdjan105 comme requérant la mise en œuvre des mesures visées aux articles 11 et 24 de la loi n° 1.362. Des arrêtés ministériels, respectivement, du 5 février 2010 et du 22 juillet 2010
103 Arrêté Ministériel n° 2009-432 du 14 août 2009 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption visant la République Islamique d’Iran.
104 Arrêté Ministériel n° 2009-433 du 14 août 2009 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption visant la République d’Ouzbékistan.
105 Arrêté Ministériel n° 2009-428 du 14 août 2009 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption visant la République d’Azerbaïdjan
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ont mis fin aux contre-mesures à l'encontre de l'Azerbaïdjan106 et de l'Ouzbékistan107. En revanche, des mesures identiques ont été prises par arrêté ministériel du 15 avril 2011 à l'encontre de la République populaire démocratique de Corée108.
784. De plus, un mois avant la visite sur place de l'équipe d'évaluation, les autorités ont étendu l’obligation d’examen particulier (article 11 de la loi) aux opérations impliquant une contrepartie ayant des liens avec 18 Etats - Bolivie, Cuba, Equateur, Ethiopie, Ghana, Indonésie, Kenya, Myanmar, Nigeria, Pakistan, São Tomé et Príncipe, Sri Lanka, Syrie, Tanzanie, Thaïlande, Turquie, Vietnam, Yémen par un arrêté ministériel du 4 octobre 2012109. 785. Après la visite sur place, les autorités ont émis, le 22 novembre 2002, un nouvel arrêté
ministériel110, modifiant l’arrêté d’octobre 2012, et retirant le Ghana de la liste des pays concernés.
786. La Recommandation 2011/2012 d’avril 2011 du SICCFIN souligne par ailleurs qu’en application des articles 25 et 26 de l’OS 2.318, sont considérés comme représentant un risque particulièrement élevé les clients « qui résident ou ont leur domicile dans un pays ou un territoire visé par un arrêté ministériel portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 ainsi que ceux qui résident ou ont leur domicile dans un pays ou un territoire qualifié de pays ou territoire non coopératif par les instances internationales de concertation et de coordination spécialisées dans la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption. Lorsque ces critères sont présents, l’acceptation du client ou de l’opération doit faire l’objet d’un examen spécifique et d’un pouvoir de décision à un niveau hiérarchique approprié définis par chaque professionnel. Des degrés d’exigence différenciés peuvent être établis en fonction du risque.
787. Les évaluateurs relèvent cependant que jusqu'à une date récente (soit avant l'entrée en vigueur de l'arrêté ministériel n° 2012-576 du 4 octobre 2012), aucune juridiction étrangère n'avait été désignée par les autorités comme requérant l'application des mesures de vigilance accrue prévues à l'article 11 de la loi en dehors des pays à l'encontre desquels des contre-mesures sont requises (par application de l'article 24 de la loi). Le dispositif monégasque ne concrétisait donc pas effectivement la gradation requise entre les mesures de vigilance accrue (requises par le critère 21.1 de la méthodologie) et les contre-mesures (requises par le critère 21.3). Il convient de rappeler que tel était également un des manquements du dispositif monégasque antérieur, tel que relevé à l'occasion de la troisième évaluation mutuelle de la Principauté par Moneyval.
106 Arrêté Ministériel n° 2010-56 du 5 février 2010 portant abrogation de l’arrêté ministériel n° 2009-428 du 14 août 2009 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption visant la République d’Azerbaïdjan
107 Arrêté Ministériel n° 2010-390 du 22 juillet 2010 portant abrogation de l’arrêté ministériel n° 2009-433 du 14 août 2009 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption visant la République d’Ouzbékistan
108 Arrêté Ministériel n° 2011-237 du 15 avril 2011 portant application des articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 relative à la participation des organismes financiers à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et la corruption visant la République populaire démocratique de Corée
109 Arrêté Ministériel n° 2012-576 du 4 octobre 2012 étendant l’obligation d’examen particulier visée par la loi n° 1.362 du 3 août 2009 aux opérations impliquant une contrepartie ayant des liens avec un Etat ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption.
110 Arrêté Ministériel n° 2012-693 du 22 novembre 2012 modifiant l’arrêté ministériel n° 2012-576 du 4 octobre 2012 étendant l’obligation d’examen particulier visée par la loi n° 1.362 du 3 août 2009 aux opérations impliquant une contrepartie ayant des liens avec un Etat ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption.
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788. Les autorités monégasques se réfèrent aux analyses effectuées périodiquement par le GAFI pour identifier les pays qui n'appliquent pas ou qui n'appliquent qu'insuffisamment les standards internationaux du GAFI. Cependant, les évaluateurs émettent de fortes réserves concernant l’effectivité et la permanence du mécanisme grâce auquel les autorités s'assurent que les institutions financières sont tenues informées des résultats trimestriels des analyses effectuées par le GAFI, et appelées à en tenir compte.
Informations communiquées aux institutions financières (C.21.1.1)
789. Outre la publication dans le journal officiel des arrêtés ministériels identifiant des pays à risque, le SICCFIN publie sur son site internet, dans une section spécifique, les déclarations publiques du GAFI et du MONEYVAL ainsi que le document intitulé « Améliorer la conformité aux normes de LBC/FT dans le monde : un processus permanent ». Des éléments d’information sont également communiqués dans le cadre des réunions régulières du Comité de liaison de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, dont les procès-verbaux de la réunion sont communiqués à l’ensemble des professionnels.
Mesures à prendre dans les situations où les transactions n'ont pas d'objet économique ou licite apparent (C.21.2)
790. Les obligations au titre de l’article 11 en matière d’analyse, conservation du rapport écrit et documents ainsi que l’obligation de déclaration s’appliquent aux situations où les transactions n’ont pas d’objet économique ou licite apparent.
791. Le rapport écrit, son analyse et, le cas échéant, la déclaration de soupçon à laquelle cette analyse a conduit, sont conservés pendant au moins 5 ans et tenus à la disposition du SICCFIN, qui peut en prendre connaissance en faisant usage.
Contre-mesures (C.21.3)
792. En vertu de l’article 24 de la loi n° 1.362, les obligations de déclarations sont étendues aux opérations et aux faits concernant des personnes physiques ou morales domiciliées, enregistrées ou établies dans un État ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption. et qui sont désignés à ce titre par arrêté ministériel. Sont actuellement visés l'Iran et la Corée. Les faits, le type et le montant minimal des opérations qui sont concernées par cette obligation systématique de déclaration sont également précisés par les mêmes arrêtés ministériels. Les deux arrêtés actuellement d'application prévoient une telle déclaration automatique pour toute opération, quel qu'en soit le montant (seuil de 0 €).
793. Par application de l'article 26, alinéa 3, de la loi n° 1.362, les institutions financières monégasques ne peuvent ni ouvrir une succursale ou un bureau de représentation domicilié, enregistré ou établi dans l’un des États ou territoires désignés par arrêté ministériel en application de l’article 24 (dans la pratique, actuellement, l'Iran et la Corée du Nord), ni acquérir ou créer, directement ou indirectement, une filiale exerçant l’activité d’un établissement de crédit ou d’une entreprise d’investissement ou d’une entreprise d’assurances, domiciliée, enregistrée ou établie dans l’un de ces États ou territoires.
Mise en œuvre de la R.21 et appréciation de l’effectivité
794. Dans le cadre de ses contrôles, le SICCFIN s’assure que les procédures internes des personnes assujetties intègre bien les dispositions des Arrêtés Ministériels n° 2009-432, 2011-237 et 2012-576 modifié. Ainsi, lors des contrôles sur place, les agents du SICCFIN vérifient
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que les transactions impliquant une contrepartie établie dans un des pays listés ont bien fait l’objet d’un rapport d’examen particulier en application de l’art. 11 de la loi n° 1.362 et, le cas échéant, d’une déclaration systématique conformément à l’art. 24 de cette même loi.
795. Toutefois, tenant compte de ce qu’à la date de la visite sur place de l'équipe d'évaluation, les institutions financières n'étaient tenues réglementairement que depuis très peu de temps de considérer à haut risque les clients liés avec les pays énumérés par l'arrêté ministériel n° 2012-576 du 4 octobre 2012, les évaluateurs estiment que l'effectivité de la mise en œuvre des mesures de vigilance accrue prévues à l'article 11 de la loi à l'égard de ces clients ne peut pas encore être garantie.
796. Au cours des quatre dernières années, le nombre de déclarations adressées au SICCFIN par application de l’article 24 de la loi n° 1.362 a évolué comme suit :
Tableau 28 : Déclarations adressées au SICCFIN en application de l’article 24 de la Loi 1362 2009 64 (dont : 38 Iran, 20 Azerbaïdjan et 6
Ouzbékistan)
2010 15 (dont 10 Iran et 5 Azerbaïdjan)
2011 17 (Iran)
2012 20 (Iran)
3.6.2. Recommandations et Commentaires Recommandation 11
797. L'exercice de la vigilance accrue requise par la Recommandation 11 s'appuyant essentiellement sur le système automatisé de surveillance des relations d'affaires requis par l'article 31 de l'OS n° 2.318 du 3 août 2009, les paramètres qui déterminent la sélection des opérations requérant une analyse rapprochée par ces systèmes constituent un élément essentiel dont dépend l'efficacité de la mise en œuvre de cette Recommandation. Si les évaluateurs reconnaissent la pertinence de cette approche, ils relèvent, comme indiqué par ailleurs, que le SICCFIN s'est abstenu à ce jour d'émettre des recommandations à l'intention des institutions financières afin de tenir compte des risques accrus qui sont susceptibles d'être associés, d'une part, à l'activité de gestion de patrimoine qui constitue l'une des principales activités développées par la place financière monégasque, ou, d'autre part, aux opérations importantes en espèces ou impliquant la remise de chèques. Les autorités monégasques devraient également s'assurer d'une prise en compte effective de ces risques dans le cadre de la mise en œuvre de la Recommandation 11.
Recommandation 21
798. S'agissant des pays n'appliquant pas suffisamment les Recommandations du GAFI, les autorités monégasques devraient s'assurer que les institutions financières tiennent dument compte des mises à jour régulières des résultats des analyses effectuées par le GAFI à l'occasion de chacune de ses réunions Plénière.
799. Compte tenu de l'entrée en vigueur récente de l'arrêté ministériel n° 2012-576 du 4 octobre 2012 énumérant les pays et territoires à l'égard desquels une vigilance accrue est requise par application de l'article 11 de la loi, le SICCFIN devrait attacher une attention particulière à la mise en œuvre effective de ces dispositions nouvellement applicables par les institutions financières.
188 3.6.3. Conformité avec les Recommandations
Notation de conformité
Résumé des raisons justifiant la notation de conformité
R.11 LC Absence de recommandation spécifique en vue de la détection d'opérations atypiques dans le cadre de l'activité de gestion de patrimoine qui constitue l'une des principales activités développées par la place financière monégasque, et d'activités impliquant d'importantes opérations en espèces.
R.21 LC Fortes réserves concernant l’effectivité et la permanence du mécanisme permettant aux autorités de s'assurer que les institutions financières tiennent dûment compte des mises à jour régulières des résultats des analyses effectuées par le GAFI à l'occasion de chacune de ses réunions plénières.
Mise en œuvre trop récente de l'obligation de vigilance accrue pour permettre une évaluation de son effectivité.
3.7. Déclarations d’opérations suspectes et autres déclarations (R.13, RS.IV, R.25) 3.7.1. Description et analyse
Recommandation 13 (notée PC dans le rapport d’évaluation de 3e cycle) & Recommandation spéciale IV (notée LC dans le rapport d’évaluation de 3e cycle)
Obligation déclarative en lien avec des soupçons de blanchiment ou de financement de terrorisme (C.13.1, C.13.2, C.13.5 et C.IV.1)
800. Contenu de l’obligation. L’article 18 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 prévoit l’obligation générale pour les organismes et les personnes visés à l’article premier et au chiffre 3° de l’article 2 de déclarer à SICCFIN «en considération de leur activité, toutes les sommes inscrites dans leurs livres et toutes les opérations qui pourraient être liées au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme ou à la corruption ». Cette disposition relative aux obligations déclaratives s’applique indistinctement pour les soupçons de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
801. Hors les cas prévus aux articles 18 et 21, lorsque les organismes ou les personnes visés à l’article premier et au chiffre 3° de l’article 2 ont connaissance d’un ou de plusieurs faits qui pourraient être l’indice d’une infraction de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de corruption, ils en informent immédiatement SICCFIN par une déclaration. Ils sont également tenus à cette même obligation dans l’hypothèse où une opération est refusée ou ne peut être menée à terme par la faute du client.
802. « Avoir de bonnes raisons de soupçonner ». Dès l’origine, le système déclaratif du Monaco a été conçu comme reposant sur l’appréciation subjective du déclarant, nourrie de son expertise, de son expérience et de l’analyse des opérations en cause. Il ne s’agit pas d’un système automatique de déclarations sur la base de critères objectifs. La déclaration est
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effectuée sur la base de « raisons suffisantes de soupçonner ». Cela, étant le seuil le plus bas, inclut les cas où les organismes « savent » ou « soupçonnent ».
803. L’article 24 étend le champ de la déclaration aux faits objectifs que les organismes ou les personnes visés à l’article premier et au chiffre 3° de l’article 2 sont tenus de signaler. Cela concerne les opérations et les faits concernant des personnes physiques ou morales domiciliées, enregistrées ou établies dans un Etat ou un territoire dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux, le financement du terrorisme ou la corruption. Au moment de la visite sur place, selon l’arrêté ministériel du 14 août 2009, l’examen particulier et l’obligation de déclaration visés respectivement aux articles 11 et 24 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 susvisée est étendue aux opérations et aux faits concernant les personnes physiques ou morales domiciliées, enregistrées ou établies en République Islamique d’Iran. Le montant minimum des opérations soumises à déclaration en application de l’article premier est fixé à un euro. L’arrêté ministériel n° 2011-237 du 15 avril 2011 a introduit la même procédure pour la République populaire démocratique de Corée. Environ 15 déclarations par an sont effectuées en application de ces arrêtés.
804. Le processus de déclaration repose sur plusieurs étapes qui permettent de passer d’une relation avec le client reposant sur la confiance, au doute puis enfin au soupçon. Les dispositifs de LAB/CFT des établissements permettent de détecter des anomalies. Ces anomalies doivent être analysées à la lumière de la connaissance approfondie que l’établissement doit avoir de son client. Si le doute persiste, des informations complémentaires doivent être demandées au client et la qualité des réponses ainsi que le comportement de celui-ci constituent à cet égard des indices éclairants. Ces démarches doivent permettre de lever ou de structurer le soupçon que les opérations portent sur des sommes qui proviennent d’une infraction sous-jacente ou sont destinées à la commettre. Dans le cas où le soupçon est confirmé, la déclaration à SICCFIN doit être effectuée.
805. On a noté qu'afin d'aider les organismes et les personnes obligées à remplir efficacement leurs obligations de déclaration, SICCFIN n’a pas publié des lignes directrices sur la déclaration de soupçon qui pourrait attirer l'attention de ses destinataires sur les situations dans lesquelles ils sont tenus de procéder à une déclaration de soupçon, et pourrait clarifier les modalités des déclarations d'opérations suspectes à SICCFIN. En plus, le SICCFIN n’a pas encore de manière suffisante, publié des rapports de typologies.
806. « Les sommes inscrites dans leurs livres et toutes les opérations ». Les autorités monégasques précisent que l’obligation déclarative s'applique qu'il y ait – ou non – manipulation des sommes considérées par les organismes et personnes concernées. La seule limite fixée par le texte est que l'opération en cause concerne, directement ou indirectement, immédiatement ou à terme, un mouvement de fonds, même potentiel. Dans les faits, elles précisent que les organismes et personnes concernées déclarent les opérations suspectes relevant de leur champ de compétence et n’impliquant pas la manipulation de sommes d’argent. C’est notamment le cas des professionnels qui, de par leur activité professionnelle spécifique, ne sont en principe pas amenés à manipuler des fonds pour le compte de leurs clients (experts comptables, commissaires aux comptes, agents immobiliers, cf. section 4 du rapport). Mais les professionnels qui manipulent des sommes d’argent sont également parfois amenés à déclarer des activités suspectes qui ne concernent pas un flux financier en tant que tel (article 21 de la loi).
807. «Liées au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme ou à la corruption ».
Aux fins de l’application de la présente loi, il faut entendre par blanchiment de capitaux, les
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infractions prévues à la Section VII du Chapitre III du Livre III du Code pénal et par corruption, les infractions prévues au paragraphe IV de la Section II du même Chapitre, ainsi qu’à l’article 6 de l’ordonnance souveraine n° 605 du 1er août 2006. Du point de vue des infractions sous-jacentes, le champ d’application de la déclaration de soupçon a été largement étendu en 2009. Cette extension du champ d’application de la déclaration de soupçon conduit désormais à inclure les délits de droit commun tels que l’abus de biens sociaux, la contrefaçon, l’escroquerie, l’abus de confiance, la corruption, etc.
808. Déclaration et/ou exécution de la transaction. La législation monégasque pose explicitement le principe de la déclaration à SICCFIN préalablement à l’exécution de la transaction. Si cela n’est pas possible, l’article 21 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 prévoit que
« dans l’hypothèse où les organismes ou les personnes visés à l’article premier savent ou soupçonnent qu’une opération est liée au blanchiment de capitaux, au financement du terrorisme ou à la corruption, mais ne peuvent effectuer de déclarations prévues à l’article 18 avant d’exécuter cette opération, soit parce que son report n’est pas possible, soit parce qu’il serait susceptible d’empêcher la poursuite des bénéficiaires d’infractions présumées de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de corruption, ces organismes ou ces personnes procèdent à cette déclaration immédiatement après avoir exécuté l’opération.
Dans ce cas, ils indiquent également la raison pour laquelle il n’a pu être procédé à la déclaration préalablement à l’exécution de l’opération. »
Déclaration des tentatives de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme (C.13.3 et C.IV.2) 809. L’article 22 de la loi n° 1.362 du 3 août 2009 prévoit que lorsque les organismes ou les
personnes visés à l’article premier et au chiffre 3° de l’article 2 ont connaissance d’un ou de plusieurs faits qui pourraient être l’indice d’une infraction de blanchiment de capitaux, de financement du terrorisme ou de corruption, ils en informent immédiatement le SICCFIN. Ils sont également tenus à cette même obligation dans l’hypothèse où une opération est refusée ou ne peut être menée à terme par la faute du client.
Obligation de déclaration d'opérations suspectes auxquelles sont liées également des questions fiscales (C.13.4 et C.IV.2)
810. En application du chapitre VI de la loi n° 1.362 du 3 août 2009, il n’appartient pas au professionnel qui fait une déclaration de déterminer l’infraction sous-jacente. Toutes les opérations suspectes doivent donc être déclarées, qu’elles soient ou non considérées comme portant sur des questions fiscales.