607. La Principauté de Monaco a été notée partiellement conforme dans le rapport de troisième cycle au titre de la R.7, les mesures existantes en la matière devant être complétées afin d’y inclure (1) l’obligation de vérifier si l’institution concernée a fait l’objet d’une enquête ou d’une intervention de l’autorité de surveillance ayant trait au blanchiment de capitaux ou au financement du terrorisme ; (2) une évaluation des contrôles LBC/FT mis en place par l’institution cliente systématique et non pas à défaut, qui comprend également une évaluation de la pertinence et de leur efficacité et (3) les exigences des critères essentiels 7.3 et 7.4.
Général
608. A titre préliminaire, le SICCFIN a indiqué aux évaluateurs qu'il ressort tant des réponses des établissements de crédit monégasques au questionnaire annuel en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (cf. infra) que de ses contrôles qu'aucun de ces établissements n'est actuellement engagé de façon significative dans des relations de correspondance bancaire, celles-ci pouvant être définies comme la fourniture par une banque à une autre banque de services professionnels en matière, notamment, de cash management (comptes en devises), de change, de transferts de fonds, de liquidation des chèques, de compte de passages ("payable through accounts"), etc., qui permettent à la banque représentée d'offrir à ses clients, grâce à la banque correspondante, la gamme des services répondant à leurs besoins dans un pays où la banque représentée ne dispose ni d'une filiale ni d'une succursale. Cette absence d'activité significative de correspondance bancaire sur le territoire monégasque s'explique, selon les autorités, par la taille réduite des établissements de crédit établis dans la Principauté, par la fréquente spécialisation de leurs activités à la gestion de patrimoine, et par l'intégration très forte de la place bancaire monégasque dans la place bancaire française, conduisant les établissements étrangers à conclure des accords de correspondance bancaires avec les maisons mères françaises des établissements monégasques, plutôt que directement avec ces derniers.
609. Néanmoins, l'activité de correspondance bancaire fait l'objet en Principauté de l'encadrement légal et réglementaire détaillé ci-dessous, en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
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610. En vertu de l’article 27 de l’ordonnance souveraine n° 2.318 du 3 août 2009 modifiée, les organismes financiers monégasques doivent, lorsque le client est un établissement de crédit ou une institution financière de droit étranger, autres que ceux visés à l’article 8 de la loi LBC/FT:
a.exclure de nouer une relation d’affaires ou de réaliser une opération occasionnelle avec un établissement ou une telle institution;
qui n’a aucune implantation effective dans l’Etat où est situé son siège statutaire et qui n’est pas affiliée à un groupe financier soumis à une réglementation répondant aux recommandations internationalement reconnues en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et à une supervision consolidée effective;
ou qui peut nouer des relations d’affaires ou réaliser des opérations avec des établissements ou institutions visées au point précédent.
b. fonder la décision de nouer la relation d’affaires ou de réaliser l’opération occasionnelle envisagée sur un dossier contenant:
l’identification complète de l’établissement de crédit ou de l’institution financière de droit étranger, comprenant la description de la nature de ses activités;
toutes informations utiles publiquement disponibles sur lesquelles se fonde l’évaluation par le professionnel de la réputation de l’établissement de crédit ou de l’institution financière de droit étranger, comprenant le cas échéant, celles concernant d’éventuelles enquêtes ou mesures des autorités locales compétentes en relation avec des manquements de l’établissement ou de l’institution en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme;
toutes informations utiles, publiquement disponibles, relatives à la conformité, au regard des recommandations internationalement reconnues en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme, des dispositifs légaux et réglementaires et des mécanismes de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme du pays où est situé l’établissement de crédit ou l’institution financière de droit étranger.
c.n’autoriser à nouer des relations de banque correspondante que si:
l’objet et la nature des relations envisagées ainsi que les responsabilités respectives du professionnel et de l’établissement de crédit ou de l’institution financière de droit étranger dans le cadre de ces relations sont préalablement convenus par écrit;
la décision de nouer des relations d’affaires qui, en raison de leur objet ou de leur nature, sont susceptibles d’exposer le professionnel à des risques particuliers au regard du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme se fonde sur une évaluation satisfaisante des contrôles mis en place par l’établissement de crédit ou par l’institution financière de droit étranger en vue de la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme;
lorsque des comptes de passage sont ouverts par l’établissement de crédit ou l’institution financière de droit étranger, celui-ci a préalablement garanti par écrit qu’il a vérifié et mis en œuvre des mesures de vigilance requises vis-à-vis des clients ayant un accès direct à ces comptes, d’une part, et qu’il est en mesure de communiquer sans retard, sur demande, les données pertinentes d’identification de ces clients, d’autre part; l’établissement de crédit ou l’institution financière de droit étranger s’engage à communiquer ces données.
d. soumettre à un pouvoir de décision d’un niveau hiérarchique approprié l’acceptation de nouer des relations d’affaires ou de conclure l’opération occasionnelle envisagée avec l’établissement de crédit ou l’institution financière de droit étranger.
611. En matière de liquidation de chèques, l'article 6 de l'arrêté ministériel n° 2003-503 du 29 septembre 2003 relatif aux obligations de vigilance en matière de chèques et de monnaie électronique aux fins de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme établit des règles complémentaires spécifiques qui s'appliquent lorsqu'un établissement de crédit monégasque offre à des établissements étrangers un service
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d'encaissement ou d'escompte de chèques. Dans ce cas, l'exercice de cette activité requiert, sous peine d'interdiction de l'exercer, la conclusion d'une convention écrite avec l'établissement étranger concerné. Il est à noter que, contrairement aux obligations précitées qui sont prévues par l'article 27 de l'OS n° 2.318 du 3 août 2009, celles énoncées à l'article 6 de l'arrêté ministériel n° 2003-503 ne prévoient pas d'exception pour les établissements étrangers visés à l'article 8 de la loi n° 1.362. Les exigences énumérées ci-dessous s'appliquent donc également lorsque l'établissement étranger concerné relève du droit d'un pays dont les règles de LBC/FT sont réputées équivalentes à celles en vigueur en Principauté.
612. En toute hypothèse, l'établissement étranger doit ainsi s'engager par écrit :
- à procéder, avant toute transmission des chèques, d'une part, à l'ensemble des devoirs de vigilance requis par les Recommandations du GAFI, d'autre part, aux vérifications complémentaires de prévention du blanchiment qui peuvent lui être demandées par l'établissement monégasque ; - à procéder à des remises distinctes pour les chèques qu'il aurait lui-même reçus d'établissements
situés dans les États ou territoires dont la législation est reconnue insuffisante ou dont les pratiques sont considérées comme faisant obstacle à la lutte contre le blanchiment des capitaux par l'instance internationale de concertation et de coordination en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme dont la liste figure en annexe au présent arrêté ; il convient toutefois de rappeler qu'à la date de la visite sur place de l'équipe d'évaluation, aucun pays étranger n'était porté sur la liste annexée à l'arrêté ministériel, de sorte que cette disposition doit être considérée comme non effectivement applicable à cette date;
- et à communiquer à l'établissement monégasque, à sa demande, l'ensemble des éléments lui permettant de juger la conformité des procédures et contrôles mis en œuvre aux engagements contractuels.
613. Dans le cas de conventions conclues avec des établissements étrangers situés sur le territoire des pays membres du GAFI, l'établissement monégasque doit en outre demander à son cocontractant de procéder à une remise distincte des chèques reçus d'établissements situés dans des pays étrangers qui, sans être membres du GAFI, ne sont pas repris sur l'annexe à l'arrêté ministériel. Si le cocontractant n'est pas en mesure de procéder à cette remise, l'établissement monégasque est tenu de renforcer les contrôles qu'il est tenu d'exercer sur un échantillon de chèques remis.
Rassembler suffisamment d’informations sur l’institution cliente (c.7.1)
614. Comme indiqué ci-dessus, la décision de nouer une relation d’affaires ou de réaliser une opération occasionnelle nécessite la constitution d’un dossier concernant l’établissement de crédit ou l’institution financière. Ce dossier doit contenir une description de la nature des activités de l'établissement étranger et une évaluation de sa réputation. Le cas échéant, ce dossier doit également contenir toute information publiquement disponible sur d’éventuelles enquêtes ou mesures prises par les autorités étrangères relatives à d’éventuels manquements LBC/FT. Il convient de noter que l’obligation de rassembler suffisamment d’informations ne couvre donc pas de manière obligatoire mais plutôt à titre optionnel l’obligation de vérification si l’établissement ou l’institution a fait l’objet d’une enquête ou d'une intervention de l’autorité de surveillance ayant trait au BC ou au FT.
615. Toutefois, comme indiqué précédemment, l'article 27 de l'OS n° 2.318 ne trouve pas à s'appliquer aux relations de correspondance bancaire avec des établissements étrangers visés à l'article 8 de la loi n° 1.362, à savoir, à l'égard des établissements de crédit ou les institutions financières établis dans un Etat dont la législation comporte des dispositions réputées équivalentes à celles de la loi monégasque et qui fait l’objet d’une surveillance pour la conformité à ces obligations. Les organismes financiers monégasques sont dès lors dispensés de l'obligation d’appliquer les mesures d’identification lorsqu’ils établissent des relations
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d’affaires, en ce compris de correspondance bancaire, ou réalisent des opérations occasionnelles avec des établissements financiers établis dans les pays considérés comme imposant des obligations équivalentes. Le Critère c.7.1 n’est donc pas rempli à ce titre.
Evaluer les contrôles mis en place par l’institution cliente (c.7.2)
616. Il convient de relever également que, jusqu'à une date récente, l'évaluation satisfaisante des contrôles mis en mis en place par l’établissement de crédit ou par l’institution financière de droit étranger en vue de la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ne constituait une condition préalable à l’autorisation de nouer des relations de banque correspondante que dans l'hypothèse où, en raison de son objet ou de sa nature, la relation d'affaires envisagée était susceptible d’exposer l'établissement monégasque à des risques particuliers au regard du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme.
l'OS n° 4.104 du 26 décembre 2012 a néanmoins abrogé cette restriction, de sorte que l'évaluation des procédures internes de la banque étrangère cliente est désormais requise préalablement à toute relation de correspondance bancaire.
Obtenir l’autorisation de la haute direction avant de nouer de nouvelles relations de correspondant bancaire (c.7.4)
617. L’entrée en relation est soumise au pouvoir décisionnel, non pas de « la haute direction », conformément à la formulation de la Recommandation 7 du GAFI, mais d'un pouvoir décisionnel « à un niveau hiérarchique approprié ».
618. Les autorités monégasques ont précisé cependant que l'intention consiste bien à exiger que le pouvoir de décider de l'entrée en relation de correspondance bancaire soit attribué, au sein des institutions financières assujetties, au niveau hiérarchique le plus élevé. Néanmoins, la terminologie retenue par la disposition réglementaire vise à tenir compte l’hétérogénéité des structures bancaires présentes en Principauté. Si l'interprétation des termes « haute direction » ne soulève pas de problème dans le cas de sociétés de droit monégasque (SAM), les auteurs de la réglementation ont redouté que la même terminologie appliquée à des succursales établies à Monaco par des établissements de crédit étrangers puisse être interprétée comme renvoyant à la haute direction de leur maison mère à l'étranger, alors que, s'agissant de l'application de la législation anti-blanchiment monégasque, il importe que la décision soit effectivement prise sous la responsabilité d'organes ou de personnes directement soumises aux compétences des autorités de la Principauté.
Préciser les responsabilités respectives dans la LBC/FT de chaque institution (c.7.4)
619. Les relations de banque correspondante ne sont autorisées que si l’objet et la nature des relations envisagées ainsi que les responsabilités respectives du professionnel et de l’établissement de crédit ou de l’institution financière de droit étranger dans le cadre de ces relations sont préalablement convenus par écrit.
620. Les professionnels entretenant des relations d’affaires avec des établissements de crédit ou des institutions financières de droit étranger visés au paragraphe précédent sont tenus de procéder :
à un examen périodique, en fonction du risque, et, le cas échéant, à la mise à jour des informations sur la base desquelles la décision a été prise de nouer lesdites relations;
à un réexamen de ces relations lorsque des informations nouvelles sont de nature à mettre en doute la conformité des dispositifs légaux et réglementaires de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme du pays de l’établissement financier client, ou
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l’efficacité des contrôles mis en place par ce dernier sur le plan de la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme;
à des vérifications et des tests périodiques, en fonction du risque, pour s’assurer du respect par l’établissement financier client des engagements auxquels il a souscrit, notamment, en ce qui concerne la communication sans retard sur demande des données pertinentes d’identification de ses clients ayant un accès direct aux comptes de passage qui lui ont été ouverts.
Tenue de comptes de passage (c.7.5)
621. Dans l'hypothèse où des comptes de passage ("payable through accounts") seraient ouverts par un établissement de crédit ou une institution financière de droit étranger, l'établissement étranger devrait préalablement garanti par écrit, comme requis par l'article 27 de l'O.S. n° 2.318, qu'il a vérifié et mis en œuvre des mesures de vigilance requises vis-à-vis des clients ayant un accès direct à ces comptes, d’une part, et qu’il est en mesure de communiquer sans retard, sur demande, les données pertinentes d’identification de ces clients, d’autre part;
l’établissement de crédit ou l’institution financière de droit étranger s’engage à communiquer ces données. A défaut d’avoir rempli ces conditions, la relation d’affaire ne peut être autorisée.
Mise en œuvre de la Recommandation 7 et appréciation de l’effectivité
622. Comme souligné à titre préliminaire, le SICCFIN a indiqué aux évaluateurs qu'il ressort tant des réponses des établissements de crédit monégasques au questionnaire annuel en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (cf. infra) que des contrôles qu'il exerce auprès de ces établissements qu'aucun d'entre eux n'est actuellement engagé de façon significative dans des relations de correspondance dans le cadre desquelles il serait tenu de se conformer aux obligations spécifiques rappelées ci-dessus en la matière.
623. Dans le même sens, les contrôles effectués par le SICCFIN auprès des établissements bancaires monégasques lui permettent en outre d'affirmer qu'aucun compte de passage ("payable through account") n'est actuellement ouvert au nom d'établissements bancaires étrangers dans les livres des banques de la Principauté.
624. De plus, les représentants des institutions financières rencontrées par l'équipe d'évaluation ont souligné que la plupart de ces institutions monégasques sont des filiales ou des succursales de grands groupes bancaires européens, et qu'elles bénéficient du soutien de leurs maisons mères pour la mise en œuvre de certains aspects des dispositifs de LCB/FT qui requièrent la mise en œuvre de ressources et de connaissances dont les institutions monégasques ne peuvent disposer en raison de leur taille réduite. Telle serait notamment le cas en ce qui concerne l'évaluation de l'équivalence de la législation de pays tiers et des contrôles en vigueur dans ces pays en vue de la conclusion d'accords de correspondance bancaire avec des institutions qui y sont établies.
625. Toutefois, tant les institutions financières que les autorités ont souligné le caractère actuellement théorique de cette problématique, compte tenu des particularités de la place bancaire monégasque.
3.2.2. Recommandations et Commentaires
626. Les dispositions légales et réglementaires monégasques énonçant les obligations des institutions financières et des entreprises et professions non financières désignées en matière de prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme ont été profondément modifiées depuis la 3ème évaluation mutuelle de Monaco par MONEYVAL, en 2006. Ces nombreuses modifications ont apporté une réponse adéquate à la grande majorité des remarques formulées dans le rapport d'évaluation du 6 décembre 2007 au regard des
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Recommandation 5 et 7. Les évaluateurs ont relevé certaines imperfections du cadre légal et réglementaire concernant seulement certains aspects des critères de ces recommandations, que les autorités devraient prendre en considération et y auxquelles il conviendrait qu'elles remédient.
Activités financières exercées à titre occasionnel ou très limitées
627. Il conviendrait que, dans une perspective de gestion du risque de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, les autorités monégasques procèdent à une analyse des risques associés aux différentes activités financières susceptibles d'être concernées par l'exemption visée à l'article à l'article 1er, alinéa 2 de la loi n° 1.362, et qu'elles s'assurent que cette exemption des activités limitées et accessoires ne puisse pas être appliquée à des activités financières qu'elles estimeraient particulièrement exposées à ce risque.
628. Les autorités de la Principauté devraient en outre se doter des moyens leur permettant de s'assurer que les professionnels qui bénéficient de cette exemption exercent effectivement leur activité financière accessoire et limitée dans le respect continu des conditions de cette exemption. Elles devraient veiller à clarifier, à l'intention des professionnels qui en bénéficient, les conséquences du franchissement ponctuel ou régulier des seuils fixés en vertu de la disposition légale, en ce compris les sanctions éventuelles qui seraient susceptibles d'être prononcées dans certaines circonstances.
Recommandation 5
Identification et vérification de l’identité des bénéficiaires effectifs
629. Les obligations d'identification et de vérification de l'identité des bénéficiaires effectifs sont, dans l'ensemble, définies de façon satisfaisante par les dispositions légales et réglementaires. Certaines imprécisions devraient néanmoins être rectifiées.
630. Quant à la notion de bénéficiaire effectif et à l'énumération des données d'identification de ces personnes, l'ordonnance souveraine n° 4.104 du 26 décembre 2012 a rectifié la rédaction de l'article 13 de l'OS n° 2.318 telle qu'en vigueur à l'époque de la visite sur place de l'équipe d'évaluation, et qui portait à confusion quant aux personnes susceptibles d'être qualifiées de bénéficiaires effectifs, en ce que cette disposition réglementaire visait également des bénéficiaires effectifs qui seraient des personnes morales, des entités juridiques ou des trusts.
Cette rectification vient entériner de façon réglementaire une interprétation déjà fournie par le SICCFIN aux institutions financières. Toutefois, cette ambiguïté ayant été supprimée dans le texte de l'OS n° 2.318 après la visite sur place, il ne peut pas encore être totalement garanti au stade actuel que les institutions financières qui se seraient fondées la version antérieure de l'OS pour limiter la portée de leurs obligations d'identifier les bénéficiaires effectifs ont effectivement pris en compte la portée de la modification réglementaire intervenue et ont poursuivi leur efforts d'identification des bénéficiaires effectifs de leurs clients existants, en conformité avec la nouvelle disposition.
631. En ce qui concerne l'identification des bénéficiaires effectifs de clients qui sont des personnes physiques, la rédaction de l'article 5, alinéa 1er, 1°, de la loi n° 1.362 ne permet pas de conclure que toutes les exigences formulées par la Recommandation 5 du GAFI sont rencontrées. D'une part, il conviendrait en effet que les professionnels soient plus clairement tenus de déterminer, non seulement en cas de doutes, mais en toutes circonstances, si ce client agit pour son propre compte ou pour celui d'un bénéficiaire effectif. D'autre part, l'obligation d'identifier les bénéficiaires effectifs de ces clients et de prendre des mesures raisonnables pour vérifier leur identité ne devrait pas s'appliquer a posteriori, à l'égard des seuls clients avec
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lesquels les professionnels "sont d'ores et déjà en relation d'affaires", mais a priori, dès l'entrée en relation d'affaires avec ces clients.
632. De plus, bien que les autorités monégasques estiment que cette même obligation est implicite et appliquée en ce qui concerne les bénéficiaires effectifs des clients occasionnels, personnes physiques, qui sollicitent les professionnels pour la réalisation des opérations visées à l'article 3, alinéa 2, de la loi n° 1.362, la rédaction actuelle de l'article de la loi est sujette à interprétation à cet égard.
633. Concernant les clients qui sont des personnes morales, des constructions juridiques et des trusts, les évaluateurs saluent les modifications qui ont été apportées à l'ordonnance du 5 mars 1895 et au Code de commerce par la loi n° 1.385 du 15 décembre 2011, pour ne plus reconnaître en droit monégasque que la forme nominative des actions de capital et pour assurer la conversion par ces sociétés des données relatives à leurs actionnaires et à la mise à disposition de ces informations à la disposition des autorités. Ces nouvelles dispositions, qui favorisent la transparence des sociétés, sont indirectement de nature à faciliter également l'exécution des obligations de vigilance des institutions financières à l'égard des bénéficiaires effectifs de leurs clients qui sont des sociétés de capitaux.
634. Dans ce domaine également, les autorités monégasques ont indiqué aux évaluateurs, lors de leur visite sur place, que les dispositions de l'article 14, alinéa 4, et de l'article 15, alinéa 2, de l'OS n° 2.318 étaient interprétées dans le sens qu'elles incluaient l'obligation de comprendre la propriété et la structure de contrôle du client. Cette interprétation a été formellement confirmée postérieurement à la visite sur place des évaluateurs, par l'insertion de dispositions explicites à cet égard dans les articles 7 et 8 de l'OS n° 2.318 du 3 août 2009 par l'OS n° 4.104 du 26 décembre 2012. Compte tenu du caractère récent de cette clarification, intervenue après la visite sur place, et relative à un élément essentiel de la recherche des bénéficiaires effectifs du client l'effectivité de sa mise en œuvre ne peut pas être totalement garantie au stade actuel.
635. Lorsque le client est une personne morale, la formulation de l'article 14, alinéa 1er, 1er tiret, de l'OS n° 2.318 prête également à confusion en ce qu'elle semble restreindre la portée de l'article 5, alinéa 2, de la loi. Il ne peut en effet pas être exclu, en fonction de la structure de contrôle de la personne morale considérée, qu'une personne physique possédant ou contrôlant directement ou indirectement moins de 25 % du capital ou des droits de vote de cette personne morale en exerce pourtant le contrôle "de facto", et que cette personne physique soit dès lors à qualifier de bénéficiaire effectif, au sens de la Recommandation 5 du GAFI. Bien qu'en droit, une disposition réglementaire (l'article 14, alinéa 1er, 1er tiret, de l'OS n° 2.318) ne peut en principe pas restreindre la portée d'une disposition légale (l'article 5 de la loi n° 1.362), les autorités monégasques devraient envisager de clarifier la disposition réglementaire concernée, afin d'éviter qu'elle puisse conduire à une interprétation restrictive, non conforme avec la Recommandation 5 du GAFI, qui consisterait à exclure en toute hypothèse qu'une personne physique possédant ou contrôlant directement ou indirectement moins de 25 % du capital ou des droits de vote de cette personne morale puisse remplir les conditions pour être considérée comme bénéficiaire effectif de la personne morale.
636. A l'époque de la visite sur place de l'équipe d'évaluation, la note d'instruction 2012/02 du 5 juin 2012 diffusée par le SICCFIN auprès des professionnels semblait également porter à confusion en ce qui concerne l'identification des bénéficiaires effectifs des contrats d'assurance-vie. En effet, cette note d'instruction qualifiait de bénéficiaire effectif la personne souscrivant un contrat d'assurance-vie, alors que cette personne devrait plutôt être considérée comme étant le client lui-même, de sorte que des règles plus strictes doivent être appliquées en matière de vérification de son identité. En revanche, lorsque le bénéficiaire de prestations d'assurance-vie est une personne morale, une entité juridique ou un trust, il ne ressortait pas clairement des dispositions légales et réglementaires, ni des précisions apportées par le SICCFIN par voie de