Recommandation 27 (notée PC dans le rapport d’évaluation de 3e cycle) Résumé des raisons justifiant la notation de conformité dans le REM de 2007
3. MESURES PRÉVENTIVES – INSTITUTIONS FINANCIÈRES
Cadre légal et réglementaire applicable
497. Les obligations relatives à la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme sont fixées, en droit monégasque, par la loi n° 1.362 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption, dont les modalités de mise en œuvre sont fixées par l'ordonnance souveraine n° 2.318 du 3 août 2009.
Postérieurement à la visite sur place de l'équipe d'évaluation, cette ordonnance a été modifiée par l'ordonnance souveraine n° 4.104 du 26 décembre 2012. Celle-ci a été publiée au Journal de Monaco du vendredi 28 décembre 2012, soit moins de deux mois après la fin de la visite sur place de l'équipe d'évaluation. Le présent rapport tient dès lors compte des modifications ainsi apportées aux dispositions réglementaires applicables.
Champ d’application des mesures préventives aux fins de LBC/FT
498. En vertu de l’article 1er, alinéa 1er, de loi n° 1.362 relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption (ci-après, "la loi n° 1.362"), les institutions financières suivantes (au sens du Glossaire des 40 Recommandations du GAFI de 2003) sont soumises aux obligations qu’elle énonce :
a.les personnes qui effectuent à titre habituel des opérations de banque ou d’intermédiation bancaire (article 1er, alinéa 1er, 1°);
b. les personnes exerçant, à titre habituel ou professionnel, les activités visées à l’article 1er de la loi n° 1.338 du 7 septembre 2007 sur les activités financières (article 1er, alinéa 1er, 2°), à savoir:
la gestion, pour le compte de tiers, de portefeuilles de valeurs mobilières ou d'instruments financiers à terme ;
la gestion de fonds communs de placement ou d'autres organismes de placement collectif de droit monégasque ;
la réception et la transmission d'ordres sur les marchés financiers, portant sur des valeurs mobilières ou des instruments financiers à terme, pour le compte de tiers ;
le conseil et l'assistance dans les matières visées ci-dessus ;
l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;
la gestion d'organismes de placement collectif de droit étranger ;
la négociation pour compte propre.
c.les entreprises d’assurances mentionnées à l’article 3 de l’ordonnance souveraine n° 4.178 du 12 décembre 1968 portant institution du contrôle de l’État sur les entreprises d’assurances de toute nature et de capitalisation et tendant à l’organisation de l’industrie des assurances, les intermédiaires d’assurances, agents et courtiers établis en Principauté lorsqu’il s’agit d’assurance-vie ou d’autres formes d’assurances liées à des placements (article 1er, alinéa 1er, 3°) ;
d. les changeurs manuels (article 1er, alinéa 1er, 7°) ; e.les transmetteurs de fonds (article 1er, alinéa 1er, 8°) ;
f. les commissionnaires du concessionnaire de prêts sur gage (article 1er, alinéa 1er, 14°).
499. Il convient de noter qu’à l'époque de la visite sur place de l'équipe d'évaluation, aucune entreprise d'assurance n'était établie en Principauté.
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Devoir de vigilance relative à la clientèle and conservation des documents
3.1. Risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme Exercice d’une activité financière occasionnelle ou très limitée
500. La loi n° 1.362 et l'OS n° 2.318 contiennent les éléments clés qui sont nécessaires pour la mise en application effective d'une approche fondée sur les risques dans le cadre des devoirs de vigilance à l'égard des clients et des devoirs de vigilance constante à l'égard des relations d'affaires. Ces mesures, et plus particulièrement les critères de risques, ont été traités par le SICCFIN dans une recommandation 2011/02 du 10 mai 2011, plus amplement présentée ultérieurement dans le présent rapport.
501. La Principauté de Monaco a en outre fait usage de la faculté offerte par les Recommandations du GAFI de ne pas assujettir à tout ou partie des mesures anti-blanchiment certaines activités. L'alinéa 2 de l’article 1er de loi n° 1.362, précisé par l'article 49 de l'ordonnance souveraine n° 2.318 fixant les conditions d'application de cette loi (ci-après, "l'OS n° 2.318"), prévoit une exemption au profit des organismes et personnes qui exercent une activité financière accessoire et limitée. Cette exemption s'applique dans les conditions suivantes :
Le chiffre d’affaires généré par l'activité concernée ne peut excéder 750.000 € par an ;
Aucune transaction ne peut excéder 1.500 €, qu’elle soit effectuée en une seule opération ou en plusieurs opérations apparaissant comme liées ;
L'activité concernée ne peut pas constituer l’activité principale; elle ne peut générer un chiffre d’affaires supérieur à 3% du chiffre d’affaires total de l’organisme ou de la personne concernée ;
L'activité concernée doit être l'accessoire d’une activité principale en raison de laquelle l'organisme ou la personne concernée n'est pas assujettie aux dispositions de la loi n° 1.362, et doit être directement liée à cette activité principale ;
L'activité accessoire ne peut être exercée qu'en relation avec les clients de l’activité principale, et ne peut pas être généralement offerte au public.
502. Les autorités monégasques ont indiqué que l'article 1er, alinéa 2, de la loi n° 1.362 vise essentiellement à exempter le service accessoire de change manuel de devises que certains hôtels de la Principauté proposent à leurs clients. Ceci a également été précisé au cours des travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi n° 1.362 64.
503. Par ailleurs, l'application de cette exemption doit être combinée avec l'application de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 concernant l'exercice de certaines activités économiques et juridiques. Cette loi requiert, sous peine de sanction pénale d'amende, l'obtention préalable d'une autorisation administrative délivrée par le Ministre d'Etat en vue :
de l'exercice en Principauté, à titre onéreux, par des personnes physiques de nationalité monégasque 65 des activités, quelle qu’en soit la forme, de banque ou de crédit, de change manuel de devises, de transmission de fonds, de conseil ou d’assistance dans les domaines
64 Voir "Rapport sur le projet de loi, n° 862, relatif à la lutte contre le blanchiment de capitaux, le financement du terrorisme et la corruption" - Commission des Finances et de l’Economie Nationale - Conseil National - 17 juillet 2009, - p. 11
65 Par dérogation aux dispositions de la section II de la loi qui soumet, en règle générale, l'exercice d'activités artisanales, commerciales, industrielles ou professionnelles par ces personnes à une simple obligation de déclaration préalable. Toutefois, l'activité d'intermédiation en assurances sur le territoire de la Principauté par des personnes de nationalité monégasque est soumise à la seule obligation de déclaration préalable, sans requérir une autorisation administrative préalable.
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juridique, fiscal, financier ou boursier ainsi que de courtage ou de gestion de portefeuilles ou de gestion de patrimoines avec pouvoir de disposition (art.8) ;
de l'exercice en Principauté de toutes activités artisanales, commerciales, industrielles ou professionnelles par des personnes physiques de nationalité étrangère (art. 5, alinéa 1er) ;
de l'ouverture ou de l'exploitation par une entreprise ou société étrangère d'une agence, d'une succursale ou d'un bureau administratif en Principauté (art. 5, alinéa 2).
504. Une nouvelle autorisation administrative doit être sollicitée préalablement à toute modification des activités exercées.
505. L'activité d'intermédiation en assurances n'étant pas visée à l'article 8 de la loi n° 1.144, son exercice à titre principal ou accessoire sur le territoire de la Principauté par des personnes de nationalité monégasque est soumis, par application de cette loi, à la seule obligation de déclaration préalable. Néanmoins, l'accès à la profession d'intermédiaire en assurances (en qualité d'agent ou de courtier) est en outre encadré par l'ordonnance souveraine n° 4.178 du 12 décembre 1968, dont les articles 31 et 35 établissent des conditions d'accès à la profession, notamment, l'absence de condamnation pénale du chef des infractions énumérées, ainsi que des conditions d'âge, de nationalité et de qualification professionnelle.
506. Les autorités monégasques ont indiqué que les dispositions de la loi n° 1.144 du 26 juillet 1991 leur permettent d'être informées de toutes les activités qui sont exercées par des professionnels sur le territoire de la Principauté, en ce compris les activités accessoires et limitées qui sont visées par l'article 1er, alinéa 2, de la loi n° 1.362.
507. Le SICCFIN a précisé aux évaluateurs que la Direction de l'Expansion Economique lui communique immédiatement (par voie électronique depuis le 1er février 2012) toutes les demandes d'autorisation ou déclarations préalables portant sur l'une des activités visées par la loi n°1.362, qu'elles soient exercées à titre principal ou à titre accessoire. Le SICCFIN procède sur cette base à des recherches d’informations sur les personnes visées et à l'analyse des activités concernées. Lorsque ces recherches et analyses le justifient, le SICCFIN communique ses observations à la Direction de l'Expansion Economique avant que l'exercice de ces activités ne soit autorisé. Il en va de même lorsqu'une modification des activités autorisées est notifiée à la Direction de l'Expansion Economique.
508. L'exemption légale des activités limitées et accessoires, prévue à l'article 1er, alinéa 2, de la loi n° 1.362, est directement inspirée de l'article 2.2 de la Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, tel que précisé par l'article 4 de la Directive 2006/70/CE de la Commission du 1er août 2006 portant mesures de mise en œuvre de la directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil pour ce qui concerne la définition des « personnes politiquement exposées » et les conditions techniques de l’application d’obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle ainsi que de l'exemption au motif d’une activité financière exercée à titre occasionnel ou à une échelle très limitée. Elle s'en écarte toutefois à certains égards, particulièrement en ce que les dispositions européennes :
a.requièrent que les Etats membres fixent "en fonction du type d'activité financière" 66 les seuils qui ne peuvent être franchis dans le cadre d'une activité accessoire et limitée ;
b. excluent que l'exemption puisse être appliquée à des activités que les Etats membres considèrent comme particulièrement susceptibles, par leur nature, d'être utilisées ou détournées à des fins de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme 67 ;
66 Art. 4.1, alinéas 2 et 3, de la Directive 2006/70/CE de la Commission
67 Art. 4.2 de la Directive 2006/70/CE de la Commission
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c.soumettent l'application de l'exemption à une décision individuelle motivée et susceptible d'être retirée dans le cas où les circonstances changeraient 68 ;
d. et imposent aux Etats membres de mettre en place des activités de contrôle ou prendre toute autre mesure appropriée pour assurer qu’une dérogation accordée ne soit pas détournée par d’éventuels blanchisseurs de capitaux ou bailleurs de fonds du terrorisme69.
509. Toutefois, indépendamment de la question de la conformité du dispositif monégasque avec les dispositions de droit européen, aucune mesure spécifique n'est actuellement d'application permettant aux autorités compétentes d'exclure l'application de l'exemption des activités limitées et accessoires à des activités financières qu'elles estimeraient particulièrement exposées au risque de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
510. Par ailleurs, il ne semble pas qu'un contrôle régulier du respect continu des conditions légales de l'exemption par les professionnels qui en bénéficient soit organisé. Les conséquences du franchissement ponctuel ou régulier des seuils fixés en vertu de la disposition légale, en ce compris les sanctions susceptibles d'être prononcées, ne sont pas explicitement détaillées dans les textes légaux ou réglementaires.
3.2. Devoir de vigilance relatif à la clientèle, y compris les mesures d’identification renforcées ou réduites (R.5 et 7)
3.2.1. Description et analyse
Recommandation 5 (notée PC dans le rapport d’évaluation de 3e cycle)