Embora não seja nosso objectivo traçar aqui as linhas históricas da instituição cadastral, não será, contudo, de mais recordar alguns dos seus contornos pois permitirão enquadrar melhor os aspectos disciplinares que lhe estilo subjacentes.
A promoção do cadastro insere-se, desde o início, num objectivo mais amplo, visando a realização do levantamento cartográfico, científico e de base, do território nacional.
A necessidade de uma boa cartografia fora já salientada por Azevedo Fortes quando, por incumbência da Academia Portuguesa de História, criada em 1720, pretendera encarregar-se da «fábrica das Cartas Geográficas»227. Mas a consolidação das relações de domínio sobre os territórios ultramarinos exigirá que, no reinado de D. João V, seja sobretudo o Brasil228 a beneficiar das atenções dos militares e cientistas que colaboram com a Administração Central na política de organização do território229. Isso explica, certamente, ter ficado por realizar o projecto de Manuel de Azevedo Fortes, dada a dificuldade em completar um levantamento cartográfico, científico e de base, partindo de triangulações geodésicas, como o que estava então a ser levado a cabo em França230.
Fortes terá de limitar-se a publicar, em 1722, o Tratado do modo o mais fácil e o mais exacto de fazer as cartas geográficas, assim da terra como do mar, e tirar as plantas das praças, cidades e edifícios com instrumentos e sem instrumentos, onde procura reunir ensinamentos actualizados e fundamentais sobre cartografia; pouco depois publicará O Engenheiro Português. Nessa obra, embora as técnicas preconizadas nada tenham de original, é de assinalar a importância atribuída à representação gráfica, «a Pratica do Dessenho» como instrumento privilegiado da gestão militar do território231.
225. António Alberto Andrade, Manuel de Azevedo Fortes, primeiro sequaz por escrito, das teses fundamentais cartesianas em Portugal. Lisboa, XIII Congresso Luso-Espanhol para o Progresso das Ciências. Separata do Tomo VII, 1950, p.259.
226. António José de Ávila, ob. cit., p.86. 227. António Alberto Andrade, ob. cit., p.259.
228. Pereira Osório, Sobre a História e Desenvolvimento da Astronomia em Portugal, p. 122, in AA.VV. — História e Desenvolvimento da Ciência em Portugal. Lisboa, Publicações do II Centenário da Academia das Ciências de Lisboa, 1986, pp.111-142.
229. Cf. Sonsa Viterbo, Expedições Científico-Militares Enviadas ao Brasil. Lisboa, Edições Panorama, S.N.I., 1962. 230. Ver Bruno-Henri Vayssiare, «La» carte de la France», in Cartes et figures de la terre. Paris, Centre Georges
No reinado de D. José, com a criação do Observatório Astronómico na Universidade de Coimbra e a nomeação do Engenheiro Miguel António Ciera como Lente de Astronomia232, é dado o primeiro passo para a institucionalização de um organismo de tutela científica, capaz de promovera pesquisa cosmográfica indispensável ao projecto de um mapa geral do Reino.
As mudanças na orientação política ocorridas após a morte de D. José e o afastamento de Pombal explicam que, só em 1788, o Ministro de Estado Luís Pinto de Balsemão tenha encarregado o Doutor Francisco António Ciera de «formar a Triangulação Geral do Reino de modo que tirasse dela a duplicada vantagem de fornecer não só as bases à teoria da figura da terra, mas principalmente para servir de sólido, único e incontestável fundamento à perfeita construção da Carta Geográfica do Reino»233. Tratava-se de uma decisão política que, mais uma vez, procurava aproximar o país dos progressos que se registavam na Europa ao nível das operações geodésicas, mercê dos trabalhos de Jacques Cassini, sobretudo em França (1683/1718) e era Inglaterra (1784).
Com a promulgação do Alvará de 9 de Junho de 180l234, pretende-se dar um novo impulso aos trabalhos cartográficos, que deveriam incluir a elaboração de plantas cadastrais de acordo com as recomendações inscritas nos trabalhos do Desembargador José António de Sá, que, de certo modo, se acham articulados com o mesmo Alvará.
Com efeito, José António de Sá vinha defendendo a necessidade de promover um levantamento, tão rigoroso quanto possível, das potencialidades do reino: já em 1783 publicara a obra pioneira «Compêndio de observações que formam o plano de viagem política, e filosófica que se deve fazer dentro da pátria»235 em 1801, publica as «Instruções gerais para se formar o cadastro, ou mapa— aritmético — político do Reino»236. Ambas tiveram sequência no «Plano para o alistamento Geral do Reino»237, publicado pelo mesmo autor em 1812, cumprindo uma Portaria de 15 de Novembro de 1811.
231. Manoel de Azevedo Fortes, O Engenheiro Português. Lisboa, na Oficina de Manuel Fernandes da Costa, Tomo 1, 1728, p.411.
232. Miguel António Ciera fizera parte da comissão de cientistas encarregada de estabelecer os limites das possessões na América do Sul; ver Dicionário de História de Portugal, dir. Joel Serrão. Porto, 1985, vol. II, p. 68; ver também Joaquim Ferreira Gomes, O Marquês de Pombal e as reformas do ensino. Coimbra, Livraria Almedina, 1982, p. 82. 233. Filipe Folgue, Memória sobre os trabalhos geodésicos executados em Portugal, in História e Memórias da Academia Real das Ciências de Lisboa, 2ª Série, Tomo I Parte I, pp.6/7. Francisco António Ciera era Lente da Academia Real da Marinha e autor de vários trabalhos astronómicos; supõe-se que fosse filho de Miguel António Ciera; cf. Dicionário de História de Portugal, dir. Joel Serrão, vol. II, p.68.
234. In António Delgado Silva, Colecção de Legislação Portuguesa desde a última compilação das Ordenações, redigida pelo Desembargador... Legislação de 1802 a 1810. Lisboa, na Tipografia Maigrense, 1826, pp.707/710.
235. José António Sá, Compêndio de observações que formam o plano de viagem política e filosófica que se deve fazer dentro da pátria, dedicado a Sua Alteza Real o Sereníssimo Príncipe do Brasil. Lisboa, Oficina de Francisco Borges de Sousa, 1783.
236. José António de Sá, Instruções gerais para se formar o cadastro, ou o mapa aritmético-político do reino, feitas por ordem de Sua Alteza Real o Príncipe Regente Nosso Senhor, Lisboa, Oficina Régia Tipográfica, 1801.
Constituíram, de facto, os suportes teóricos daquela circunstância político-legislativa, fornecendo as orientações práticas para a realização de um Tombo Geral da Propriedade baseado na complementaridade das operações jurídicas e topográficas. Na introdução ao Plano - onde se evoca a acção reformadora do Ministro Conde de Linhares que presidia ao Erário Régio em 1801238 - torna-se explícito que se tratava de um «Cadastro Territorial, pela maneira praticada na Prussia, Bochmia, Saboia, Milão, França e outras partes»239, tendo por base Cartas Cadastrais das diversas Comarcas, Vilas e Concelhos, levantadas em referência à Carta Geográfica e Corográfica do Reino; a conservação deste Cadastro era igualmente prevista, criando um Livro de Registo Geral das propriedades onde «se consignassem todas as mutações porque a mesma houvesse de passar»240.
Tratando-se portanto de um Cadastro que tinha por base as operações topográficas, o Alvará de 1801 já previa a criação de um lugar de Cosmógrafo em cada uma das comarcas do Reino, «com a obrigação de levantar a Carta Geral da sua Comarca contendo todas as propriedades conforme as possuíssem os seus respectivos proprietários»241. O trabalho desse Cosmógrafo haveria de submeter-se à Administração estabelecida para o levantamento da Carta Geográfica e Corográfica do Reino, cujas operações se tinham iniciado, como vimos, em 1788. Mas a intempestiva interrupção em 1803 dessas operações, não obstante a qualidade e eficácia dos trabalhos realizados por Francisco António Ciera242, viria a comprometer, de novo, a realização do levantamento cartográfico e adiar a elaboração de um Cadastro Territorial, tal como se encontrava delineado nos planos de José António de Sá.
No essencial, a implementação de um Cadastro topográfico parcelar afirma-se, então, como um dos aspectos mais salientes da administração pública em geral (tanto central como local), com evidentes repercussões político-económicas, já que a sua institucionalização obrigará a requalificar as vertentes administrativas do território, tanto ao nível da forma como se encara a gestão espacial e dos recursos, como ao nível dos intervenientes nessa mesma gestão.
As dificuldades surgidas na promoção do Cadastro são muito mais de natureza política e não tanto de natureza disciplinar ou técnica; o problema parece, de facto, situar-se ao nível do equilíbrio
237. José António de Sá, Plano para o alistamento Geral do reino a que o Príncipe Regente Nosso Senhor manda proceder por Portaria de 15 de Novembro de 1811. Lisboa, Oficina de Simão Tadeu Ferreira, 1812. Para mais elementos sobre a obra de José António de Sá cf. António Cruz (cd.), Geografia e Economia da Província do Minho nos Fins do Século X VIII. Porto, Centro de Estudos Humanísticos, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 1970, pp.41/ 52.
238. Alguns aspectos da acção governativa do Conde de Linhares, D. Rodrigo de Sousa Coutinho, em especial as propostas financeiras e económicas, são analisados por José Luís Cardoso, O pensamento económico em Portugal nos finais do século XVIIÍ, 1780-1808. Lisboa, Editorial Estampa, 1989, pp.127/211.
239. António José de Ávila, ob. cit., p.88. 240. Ibid., p.87.
241. Ibid., p.86.
242. Folque elogia o trabalho de António Ciera referente às operações para a Triangulação Geral do Reino; cf. Filipe Folgue, ob. cit., 2.ª Série, Tomo II, Parte I, pp.28/29.
de influências entre as diversas entidades que intervêm na administração pública, se bem que, a partir de 1803, parecem ser reais as dificuldades em levar a cabo as operações técnicas necessárias, e dispor dos meios adequados para a elaboração do cadastro243.
A polémica que sucede à legislação promulgada entre 1801/1811, e que já enunciamos, não esconde a verdadeira natureza política do problema, não obstante a sua expressão nitidamente disciplinar. Com efeito, o Alvará de 1801 cometia aos Cosmógrafos das Comarcas o registo dos títulos de cada um dos possuidores das respectivas propriedades, virando assim a questão ao contrário relativamente ao que era tradicional na realização dos tombos; ou seja, a introdução da linguagem topográfica parecia subalternizar a linguagem jurídica, podendo tornar dispensável a intervenção do poder judiciário na elaboração do Tombo Geral da Propriedade, O receio desperta reacções imediatas, vindo a questão a ser ultrapassada quando se reequaciona a instituição do cadastro, já nos meados dos anos 40244.
Assim, o enquadramento político-económico da institucionalização do cadastro topográfico parcelar, envolvendo questões tão delicadas quanto as de uma verdadeira distribuição de poderes no seio da Administração Pública (em especial nos aspectos que se referem à gestão da propriedade), não só permite compreender melhor as resistências à sua promoção, como também explicará o facto de se achar sempre presente, como questão que urge resolver, em momentos de intensa conturbação política.
Daí que o problema do Cadastro tenha sido reequacionado após o triunfo definitivo da Revolução Liberal245, nomeando-se, por decreto de 8 de Novembro de 1846, unia comissão presidida por António José de Ávila, que deveria «investigar, coligir e coordenar nos países mais adiantados na ciência administrativa os trabalhos, esclarecimentos e materiais necessários e mais adequados para a formação e progressivo aperfeiçoamento de um Cadastro Geral do Reino»246 pouco tempo antes tinham sido reimpulsionados os Trabalhos de Triangulação Geral do Reino pela Portaria de 13 de Setembro de 1834 e aprovados os relatórios sobre os «trabalhos geodésicos do Reino», apresentados por Filipe Folque, em Portaria de 5 de Maio de l840247.
Apesar dos avanços referidos nos relatórios daquela comissão (nomeadamente os de António José de Ávila e Francisco António Fernandes da Silva Ferrão), na prática o Cadastro não registou
243. Lembremos que, por alguns anos, a conjuntura internacional obrigará a Administração a dar prioridade a todas as operações tendentes à defesa do Reino.
244. Francisco António Fernandes da Silva Ferrão, O Cadastro e a propriedade predial ou sobre a questão se a organização do cadastro pode ter lugar de forma que não só fique sendo o tombo da propriedade predial servindo do seu título, para demonstração e prova de domínio e posse e forneça base segura a um bom regime hipotecário, Lisboa, 1849. in Três Relatórios sobre o Cadastro. Lisboa, 1963.
245. A questão foi sucessivamente colocada através do decreto-lei de 16 de Maio de 1832, da carta de lei de 25 de Abril de 1835, do decreto-lei de 18 de Julho de 1835, e dos Códigos Administrativos de 1836 e 1842.
246. Três Relatórios sobre o Cadastro. Lisboa, 1963. Ver Introdução. 247. Filipe Folque, ob. cit., 2.ª Série, Tomo I, Parte I, pp.2 e 14.
grandes progressos, o que motivou a sua reconsideração após a implantação da República. Uma comissão nomeada em l924248 elaboraria as bases do Cadastro, que integraram, em grande parte, as soluções formuladas pela Comissão do Cadastro que tinha sido presidida por António José de Ávila; o trabalho então desenvolvido está na origem da criação do Instituto Geográfico e Cadastral, por Decreto de 22 de Novembro de 1926, organismo que tem vindo a encarregar-se de todas as operações cadastrais, praticamente cingidas ao cadastro rústico.
Porém, o problema do Cadastro ainda hoje persiste, atendendo à lentidão no processamento do cadastro rústico (consequentemente desactualizado) e à inexistência de cadastro urbano, como foi recentemente reconhecido num Seminário Internacional promovido pelo Instituto Geográfico e Cadastral249 - situação que, já em 1980, motivou uma reestruturação do Instituto Geográfico e Cadastral, sequenciada pela Resolução do Conselho de Ministros de 21 de Setembro de 1989, que criou uma Comissão para a reestruturação do mesmo Organismo com vista à reforma do sistema cartográfico nacional.
Importa referir, no entanto, que o registo cadastral, dizendo respeito a uma realidade complexa e em contínua alteração, é motivo de reflexão constante nos aspectos da sua multifuncionalidade disciplinar, mesmo em países que detêm já uma tradição em bases cadastrais250.