Kontrolná sekcia Ministerstva financií (MF) SR začala 5. novembra 2004 s previerkou cenovej politiky spoločnosti Slovnaft, a.s. Cenovú kontrolu vykonal rezort financií na základe žiadosti Protimonopolného úradu (PMÚ) SR o preskúmanie postupu rafinérie pri stanovení cien pohonných látok a taktiež na základe podnetu združenia ČESMAD (združenie cestných dopravcov SR), ktorý poukazoval na porušenie cenových predpisov. Kontrolu ukončilo MF SR 20. decembra 2004. Podľa informácií ministerstva financií sa na nej podieľali okrem zástupcov rezortu aj osoby zo Správy finančnej kontroly, zástupca PMÚ SR a zástupca Chemicko-technologickej fakulty Slovenskej technickej univerzity v Bratislave.
Zostavená kontrolná skupina kontrolovala za roky 2002 a 2003 jednotlivé nákladové položky a ich ekonomickú oprávnenosť a v súvislosti s rokom 2004 preverovala primeranosť, resp.
neprimeranosť zisku za prvých 9 mesiacov. Podľa zistení kontroly spoločnosť Slovnaft nedodržala v rokoch 2002 a 2003 platnú legislatívu, do ceny svojich výrobkov započítala tzv. ekonomicky neoprávnené náklady a zároveň nedodržala pravidlá vecnej regulácie. V roku 2002 mala spoločnosť týmto postupom porušiť cenovú disciplínu v oblasti neoprávnených nákladov vo výške 252,1 mil. Sk a v roku 2003 vo výške 275,9 mil. Sk.
Ďalším zistením skupiny zodpovednej za kontrolu bolo, že Slovnaft pri svojom dominantnom postavení na relevantnom trhu predával za 9 mesiacov roku 2004 pohonné hmoty za ceny, pri ktorých dosahoval tzv. neprimeraný zisk. Za túto dobu dosiahla rafinéria zisk v tuzemsku na úrovni 1,921 mld. Sk, čo predstavoval 16,16%-ný pomer k nákladom. Za rovnaké obdobie roka 2003 pritom dosiahla zisk v tuzemsku v hodnote 842 mil. Sk, resp. pomer 7% k nákladom.
Minister financií Ivan Mikloš uviedol, že predávajúci nesmie pri predaji tovaru dohodnúť neprimeranú cenu, ktorá výrazne presahuje ekonomicky oprávnené náklady alebo primeraný zisk.
Slovnaft teda v tomto prípade porušil podľa uskutočnenej kontroly zákon vo výške bezmála 824 mil. Sk, pričom sumu vypočítala kontrolná komisia ako rozdiel medzi primeraným ziskom stanoveným podľa zákona a skutočne dosiahnutým ziskom. Podľa ministra financií spoločnosť Slovnaft okrem uvedených zistení porušila zákon o cenách aj tým, že predložila cenovým orgánom nepravdivé informácie, za čo jej bola uložená pokuta vo výške 1 mil. Sk. Za porušenie cenovej disciplíny v rokoch 2002 až 2004 by teda rafinéria mala zaplatiť 1,35 mld. Sk.
2002 252 mil. Sk zahrnutie neoprávnených nákladov 2003 275,9 mil. Sk zahrnutie neoprávnených nákladov
823,9 mil. Sk zahrnutie neprimeraného zisku 2004
1 mil. Sk poskytnutie nepravdivých informácií Spolu: 1,353 mld. Sk
Zdroj: SME
Okrem udelenej pokuty (1,35 mld. Sk) by mal minister financií Ivan Mikloš po nadobudnutí právoplatnosti rozhodnutia požadovať od rafinérie aj vrátenie sumy, o ktorú sa mal Slovnaft podľa výsledkov kontroly bezdôvodne obohatiť v rokoch 2002 až 2004. Vrátená suma (vo výške blízkej pokute) by sa v zmysle zákona o cenách (č. 18/1996 Z.z., §18 ods. 6) mala rozdeliť medzi postihnuté subjekty. Podľa ministra financií by bolo technicky nerealizovateľné vrátiť peniaze priamo motoristom, ktorí "predražený" benzín tankovali, takže podľa zákona by sa stali príjmom štátneho rozpočtu. Minister uviedol, že jedna z možností, ako nepriamo vrátiť peniaze motoristom, by mohlo byť zníženie spotrebnej dane v takej výške, ktorá by zodpovedala príjmu štátneho rozpočtu z uložených sankcií Slovnaftu, čo však následne označil iba za teoretickú možnosť.
V zmysle informácií cenovej kontroly bola spoločnosť Slovnaft informovaná o zisteniach a dostala možnosť vyjadriť sa k nim. Minister financií uviedol, že aj keď Slovnaft túto možnosť využil, nepredložil žiadne nové skutočnosti, ktoré by menili vecný obsah kontrolných zistení. Komisia vychádzala pri kontrole z účtovných podkladov, fakturácie, colných a daňových podkladov a brala do úvahy oprávnené náklady tak, ako ich špecifikuje zákon. Slovnaft obvinenia kontrolnej skupiny odmietol a tvrdil, že jej postup bol bez právneho základu. Predstavitelia rafinérie boli názoru, že podľa právneho stanoviska spoločnosti pôsobnosť MF SR vo veci vykonania kontroly vo vzťahu k vecnej regulácii zanikla k 1. januáru 2004. Kontrola podľa Slovnaftu tiež popierala základné princípy trhovej ekonomiky a vyvolala dojem kontroly s vopred stanovenými výsledkami. Podľa zástupcov firmy pokuty nemajú žiadny vplyv na ceny, ktoré stanovuje trh, a preto dodatočné zdanenie rafinérie navodzovalo dojem, že hlavným cieľom kontroly bolo zabezpečenie dodatočných
zdrojov do štátneho rozpočtu. Uviedli tiež, že ak sa podobná previerka uskutoční iba voči Slovnaftu, spoločnosť bude považovať tento krok za diskrimináciu. Minister financií Ivan Mikloš na obranu kontroly uviedol, že táto sa uskutočnila na základe jednoznačného stanoviska PMÚ SR o dominantnom postavení podnikateľa na trhu, ktoré mu dalo možnosť cenovej kontroly. Práve v tomto bode mal Slovnaft výhrady. Jeho predstavitelia tvrdili, že pri posudzovaní dominantného postavenia sa PMÚ SR "riadne nevyrovnal" s definíciou relevantného trhu z geografického hľadiska.
Spoločnosť podľa jej generálneho riaditeľa proklamovala, že sa voči týmto sankciám bude brániť využitím všetkých legálnych prostriedkov, vrátane tých na úrovni Európskej únie, aby podobnému vývoju v budúcnosti zabránil a zároveň obhájil svoje dobré výkony a meno. Proti záverom kontroly sa odvolala na Ministerstvo financií SR (pozri nižšie).
Ministerstvo financií následne (v januári 2005) ohlásilo ďalšiu cenovú kontrolu, tentoraz za obdobie od 1.10.2004, lebo nadobudlo podozrenie, že Slovnaft aj naďalej zneužíva svoje dominantné postavenie na tuzemskom trhu, čo minister financií podporil argumentom, že zatiaľ čo Slovnaft ceny na Slovensku zvyšoval, v Čechách ich naopak v tom istom čase znižoval. MF SR uviedlo, že na trhu pohonných látok chce rezort sprísniť kontroly. Ak by druhá previerka potvrdila, že rafinéria naďalej zneužíva dominantné postavenie na trhu, plánoval rezort financií regulovať ceny sám formou určovania maximálnej ceny.
Prísnejší dohľad nad cenotvorbou rafinérie by mohla priniesť novela zákona o cenách novelizujúca zákon o ochrane hospodárskej súťaže, ktorú poslanci NR SR schválili vo februári 2005 (pozri HESO 1/2005). Na jej základe bude môcť PMÚ SR až do výšky 10% ročného obratu pokutovať podnikateľské subjekty aj za vynucovanie neprimeraných cien.
Uvedené kroky MF SR, ktoré mali smerovať k zamedzeniu zneužívania dominantného postavenia Slovnaftu na trhu s pohonnými hmotami, podporilo napríklad združenie podnikateľov Klub 500 (slovenskí zamestnávatelia s viac ako 500 zamestnancami). Štát podľa nich v oblastiach, kde neexistuje efektívna konkurencia, musí simulovať podmienky voľného trhu, pretože každý monopol bez kontroly má tendenciu zneužívať svoje postavenie. Tvrdili tiež, že neprimerané nárasty ziskov, inkasované na úkor spotrebiteľov, by mali byť potrestané. Tento princíp by však mal platiť aj voči ďalším firmám, pri ktorých existuje podozrenie zo zneužitia monopolného postavenia. Malo by ísť o firmy v oblasti telekomunikácií, rozvodu energií či plynárenstva. Z nekalých cenových praktík a neserióznej cenovej politiky voči odberateľom obvinilo Slovnaft aj združenie cestných dopravcov SR – ČESMAD. Podľa jeho zástupcov bol zisk spoločnosti za 9 mesiacov roka 2004 neprimerane vysoký, keď medziročne vzrástol o viac ako 200%, pričom tržby rafinérie v rovnakom období stúpli o 21%. Slovnaft podľa nich v cenách neodzrkadľoval vysoké ceny ropy na svetových trhoch, ale predovšetkým svoju maržu. Neoprávnenosť nákladov mal podľa argumentácie predstaviteľov ČESMAD-u dokazovať aj fakt, že Slovnaft predával naftu lacnejšie v Česku ako na Slovensku. Na margo vyjadrení o neúmerne vysoko stanovených cenách predstavitelia Slovnaftu tvrdili, že pri svojej cenotvorbe firma vychádzala z medzinárodne rešpektovaných kótovaných cien ropy a ropných produktov na svetových trhoch, čo je štandardný postup všade vo svete. Slovnaft upravoval ceny podľa jeho predstaviteľov len v prípadoch a do takej miery, ako si to vyžadovala situácia na svetových trhoch. K dobrým hospodárskym výsledkom Slovnaftu za rok 2004 mali prispieť najmä vnútorné faktory, ako napríklad synergie z integrovaného fungovania v rámci skupiny MOL a zvyšovanie vnútornej efektívnosti či bezporuchový a bezodstávkový chod výrobných jednotiek. Slovnaft sa odvolával aj na štúdiu poradenskej spoločnosti McKinsey, ktorá tvrdila, že slovenská rafinéria dosiahla v roku 2004 podľa ukazovateľa rentability kapitálu (7,8%) nižšiu ziskovosť ako porovnateľné spoločnosti v ropnom sektore (13,4%).
Podľa medializovaných informácií predstavoval prevádzkový zisk Slovnaftu k 30. septembru 2004 9,194 mld. Sk. Oproti jeho hodnote z rovnakého obdobia roku 2003, keď dosiahol výšku 2,344 mld. Sk, medziročne vzrástol o 292%. Tržby z predaja spoločnosti za príslušné obdobie vzrástli medziročne o 21% a dosiahli úroveň 50,469 mld. Sk. Rafinéria za prvé tri štvrťroky 2004 vyprodukovala pridanú hodnotu 13,022 mld. Sk v porovnaní so 7,576 mld. Sk v roku 2003.
Situácia na trhu s pohonnými látkami je podľa viacerých odborníkov, predstaviteľov vlády, ako aj PMÚ SR dôsledkom koncentrácie spoločností Slovnaft a Benzinol v roku 1996. Vyskytujú sa názory, že v tom čase šlo o chybné rozhodnutie PMÚ SR, ktorý mal byť v rozpore s ochranou hospodárskej súťaže. Podľa vyjadrení predstaviteľov úradu však už rozhodnutie z minulosti nebude revidovať, pretože by šlo o zásah, ktorý by narušil princíp právnej istoty. K zníženiu dominancie rafinérie najmä na veľkoobchodnom trhu by mohlo prispieť prenajatie ropných skladov jeho konkurentom.
Kritici rozhodnutia MF SR poukazovali na vysoké spotrebné dane z minerálnych olejov a reguláciu v odvetví, ktorá bráni väčšej konkurencii, a tým pádom nižším cenám, napríklad podobným tým v Českej republike. Nepáčilo sa im ani arbitrárne rozhodovanie štátnych autorít, čo sa týka výšky primeraného zisku.
Zistenia cenovej kontroly boli podnetom na začatie správneho konania, ktorého výsledkom na prvom stupni bolo vydanie rozhodnutia zo dňa 14. februára 2005, ktorým generálna riaditeľka kontrolnej sekcie MF SR uložila spoločnosti Slovnaft pokutu 1,353 mld. Sk. V rámci konania využil
Slovnaft voči rozhodnutiu v zákonnej lehote opravný prostriedok a podal žiadosť o rozklad. Ďalšie rozhodnutie vo veci pokuty Slovnaftu sa tak postúpilo na druhý stupeň, v ktorom rozhodoval minister financií (ďalší vývoj pozri nižšie).
Komentár hodnotiacej komisie k opatreniu:
Udelenie pokuty spoločnosti Slovnaft za zahrnutie neoprávnených nákladov a neprimeraného zisku do cien pohonných hmôt, ktoré zistila cenová kontrola Ministerstva financií SR, bolo odbornou verejnosťou aj napriek celkovému pozitívnemu hodnoteniu vnímané veľmi rozdielne.
Podľa časti odborníkov hodnotiacej komisie si konanie spoločnosti Slovnaft právom vyslúžilo pozornosť, keďže výška jej rafinérskej či veľkoobchodnej marže svedčila o tom, že zneužívala svoje dominantné postavenie na trhu, čo potvrdil aj výrok Protimonopolného úradu SR. Za udelenie pokuty hovoril podľa nich aj fakt, že úlohou štátu v trhovej ekonomike je stanovovať pravidlá súťaže (prípadne podnikania monopolu), kontrolovať a vynucovať ich dodržiavanie a trestať ich porušenie. Pravidlá stanovil štát v zákone o cenách, a ak ich niekto porušil, musí byť potrestaný, a to aj v prípade, ak ide o ďalšie subjekty s dominantným postavením na trhu. Takým príkladom by mohli byť zisky a vysoké ceny v telekomunikačnom sektore.
Experti hodnotiacej komisie považovali za nevyhnutné vytvoriť dobré pravidlá na fungovanie trhu, napraviť a zvýšiť konkurenčné prostredie. Prinajmenšom by bola vhodná snaha o nájdenie efektívneho spôsobu, ktorým regulovať činnosť existujúcich monopolov.
Išlo o zložitú problematiku, v ktorej hralo dôležitú rolu dokazovanie neprimeranosti zisku firmy, ktorá vychádzala z iných prístupov pri vykazovaní ako ministerstvo financií, a taktiež určenie relevantného trhu, na ktorom sa zneužívanie dominantného postavenia malo určiť. Podľa kritikov bolo otázne, či Slovnaft porušil zákon, a či ho bolo možné legálne postihnúť, a ak aj áno, či cesta, ktorú si zvolilo ministerstvo, bola schodná. Vyvstávala tiež otázka, či by rafinéria pokutu niekedy zaplatila, a či by ju nepremietla do cien pohonných hmôt. Dôležitým aspektom bude, či ministerstvo financií dokáže obhájiť svoje rozhodnutie pri súdnom spore, ktorý by mohol nasledovať. Jeden z odborníkov v tejto veci uviedol, že spôsob, akým kontrola ministerstva financií vyčíslila údajný neprimeraný zisk Slovnaftu, bol amatérsky a nekompetentný a iba nahrával podniku v prípade uvedenej súdnej dohry. Podľa ďalšieho z expertov by spoločnosť mala podnikateľské subjekty regulovať len v prípadoch, kde ide o existenciu dlhodobého monopolu či silného dominanta, pričom ministerstvo financií nedokázalo, že išlo o tento prípad. Ojedinele boli kroky ministra financií označené za populistické, prípadne ako "naháňanie politických bodov".
V neposlednom rade však bolo pozitívom otvorenie debaty o cenovej politike Slovnaftu.
Jedno z nesúhlasných stanovísk označilo predmetný krok ministerstva financií ako nesystémové opatrenie. Niektoré problémy celého sporu mali byť riešené v privatizačnej zmluve spoločnosti Slovnaft. Svoj podiel na správaní sa rafinérie nesie svojou daňovou politikou aj štát. Z predajnej ceny benzínu ostáva výrobcovi, teda spoločnosti Slovnaft, 13 Sk a viac ako 60% z nej tvoria dane.
Minister financií SR Ivan Mikloš ako druhostupňový orgán zrušil 19. mája 2005 predchádzajúce rozhodnutie, ktorým bola uložená pokuta Slovnaftu a vrátil celú agendu na nové prejednanie a doplnenie späť na prvostupňový orgán (kontrolná sekcia MF SR). Znamenalo to, že Slovnaft nemusel ešte v tom čase zaplatiť vyššie uvedenú pokutu. Hlavným dôvodom vrátenia rozhodnutia o udelení pokuty bola snaha minimalizovať riziko neúspechu v prípade, že Slovnaft postúpi vec na súd, prípadne na európske inštitúcie. Podľa ministra financií mohla byť na základe doplnených zdôvodnení výsledná pokuta nižšia, ale aj vyššia ako pôvodne uložená. Minister uznal 4 spomedzi mnohých námietok Slovnaftu uvedených v rozklade a poslal vec na prešetrenie a doplnenie prvostupňovému kontrolnému orgánu. Minister priznal, že kontrola nedostatočne zdôvodnila, prečo vychádzala pri určení vývoja obvyklého podielu zisku tuzemského tovaru na ekonomicky oprávnených nákladoch len z medziročného nárastu tohto podielu v roku 2003 v porovnaní s rokom 2002, ďalej nedostatočne zdôvodnila vyňatie všetkých nákladov účtovaných ako náklady na výskum a vývoj z ekonomicky oprávnených nákladov, pričom správny orgán neskúmal charakter týchto nákladov (oprávnenými nákladmi mali byť napríklad náklady na zisťovanie kvality, čo minister financií uznal). Kontrola podľa neho tiež nedostatočne preukázala neuznanie nákladov na provízie za sprostredkovanie predaja pohonných látok, pretože nepreskúmala tvrdenie, že Slovnaft nemohol zabezpečiť predaj pohonných hmôt sám s nižšími nákladmi. Že prvostupňový orgán kontroly nedostatočne zdôvodnil udelenie pokuty za poskytnutie mylných údajov na hornej hranici sadzby označil minister financií ako ďalšiu oprávnenú námietku Slovnaftu.
Začiatkom júla prvostupňový orgán potvrdil oprávnenosť uloženej pokuty. Uznal však niektoré z námietok Slovnaftu (oprávnenosť nákladov na výskum a vývoj spojených so životným prostredím, marketingom a reklamou) a predmetnú pokutu znížil o 11,4 mil. Sk na 1,341 mld. Sk. Pracovníci MF SR posúdili ako oprávnenú len jednu zo štyroch okruhov pripomienok ministra financií. Ostatné položky kontrolný odbor MF SR posúdil a argumentačne aj dôkazovo posilnil tak, aby sa znížilo riziko neúspechu v prípade súdneho konania. Spoločnosť Slovnaft sa aj voči tomuto rozhodnutiu odvolala v zákonnej lehote, a tak minister financií ako druhostupňový orgán do 30 dní definitívne
rozhodne o pokute. Ak ju potvrdí, bude môcť Slovnaft podať už len mimoriadny opravný prostriedok na súd s cieľom preskúmať zákonnosť rozhodnutia.
V súčasnosti (júl 2005) v Slovnafte stále prebieha druhá cenová kontrola, ktorá sa zameriava na obdobie po 1. októbri 2004. Podľa vyjadrenia rezortu financií zneužívanie dominantného postavenia a porušovanie zákona o cenách pretrváva. Významná zmena oproti stavu zo začiatku roka 2005 nastala novelou zákona o cenách (pozri HESO 1/2005), ktorá úpravou zákona o hospodárskej súťaži s platnosťou od 1. marca 2005 dala PMÚ SR kompetencie posudzovať a rozhodovať o neprimeraných cenách dominantných subjektov na trhu. Úrad preto začal nezávisle od kontroly MF SR analyzovať trhy s pohonnými látkami, získavať a vyhodnocovať relevantné informácie a dôkazy. Posudzovanie správania spoločnosti Slovnaft v oblasti cien bolo k júlu 2005 vo fáze šetrenia.