Zákon o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov fyzických osôb územnej samospráve (obce - 70,3%, VÚC - 23,5%; kritériá pre rozdelenie výnosu dane určí vláda; zákonom garantovaných minimálne 33,4 mld. Sk pre rok 2005)
NR SR schválila 23. septembra 2004 vládny zákon (č. 564/2004 Z.z.) o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve, ktorý predstavuje jeden zo série zákonov, ktorými sa od začiatku roka 2005 rozbehla tzv. fiškálna decentralizácia. Okrem tohto zákona a nariadenia vlády o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve sa medzi opatrenia fiškálnej decentralizácie radí i zákon o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy (pozri str. 50) a zákon o miestnych daniach a miestnom poplatku za komunálne odpady a drobné stavebné odpady (pozri str. 48).
V súlade s Programovým vyhlásením vlády (pozri HESO 4/2002) pripravilo Ministerstvo financií (MF) SR nový systém financovania obcí a vyšších územných celkov (VÚC), ktorého podstatou je posilnenie daňových príjmov obcí a stanovenie daňových príjmov VÚC. Fiškálna decentralizácia nadväzuje na vykonaný prechod kompetencií z orgánov štátnej správy na územnú samosprávu podľa zákona (č. 416/2001 Z.z.) o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky (tzv. malý kompetenčný zákon) (pozri HESO 3/2001). Podľa tohto zákona prechádzali kompetencie na samosprávu postupne od 1. januára 2002 do 1. januára 2004, kedy bola ukončená I. etapa decentralizácie verejnej správy. Vláda SR schválila a odštartovala decentralizáciu verejnej správy v roku 2000 (pozri HESO 2/2000, 3/2000). Prijali sa viaceré zákony, ktoré spustili proces decentralizácie (pozri HESO 3/2001, 4/2001), a boli kreované orgány regionálnej samosprávy - vyšších územných celkov (pozri HESO 3/2001). Po decentralizácii väčšiny kompetencií, ktoré mali prejsť zo štátnej správy na územnú samosprávu v rámci reformy verejnej správy, sa nanovo usporiadala miestna štátna správa (zrušenie okresných úradov, vznik štíhlejších obvodných úradov a ich detašovaných pracovísk) a vznikla sieť špecializovaných úradov miestnej štátnej správy (pozri HESO 2/2003, 4/2003).
Fiškálna decentralizácia spočíva v tom, že obce a samosprávne kraje nedostávajú na výkon tzv.
originálnych kompetencií (predškolské a školské zariadenia, sociálne zariadenia, niektoré nemocnice, komunálny odpad, osvedčovanie listín, územné plánovanie, miestna polícia či výber miestnych daní a poplatkov) dotácie zo štátneho rozpočtu, ale financujú ho z daňových príjmov, a to z dane z príjmu fyzických osôb (s výnimkou dane, ktorá sa vyberá zrážkou) a miestnych daní (pozri str. 48). Zmenil sa teda doterajší stav, kedy boli podielové dane určené každoročne v zákone o štátnom rozpočte na nasledujúci rok s určením absolútnej hodnoty podielu z celkového výnosu (daň z príjmu fyzických osôb) alebo určením podielu na celkovom výbere príslušnej dane (daň z príjmov právnických osôb, cestná daň). Zákon určil ako podielovú daň, daň z príjmov fyzických osôb, keďže sa očakáva dynamický rast výnosov tejto dane v najbližších rokoch, ako aj v strednodobom horizonte, čo je z pohľadu zvyšovania objemu zdrojov pre územnú samosprávu výhodné. Daň z príjmov fyzických osôb navrhlo MF SR taktiež z dôvodu relatívne najrovnomernejšieho výberu zo všetkých daní počas kalendárneho roka, čo má z pohľadu zostavenia finančného plánu a zabezpečenia plynulého vytvárania zdrojov samosprávy vysokú prioritu. Fiškálna decentralizácia sa týka financovania samosprávnych kompetencií obcí a VÚC tak, ako sú definované v rámci platného právneho stavu. Kompetencie, ktoré samospráva vykonáva v režime preneseného výkonu štátnej správy, sú naďalej financované dotáciami zo štátneho rozpočtu prostredníctvom príslušnej rozpočtovej kapitoly.
Do rozpočtov miest a obcí poputuje v roku 2005 podľa schváleného zákona 70,3% z celého výnosu dane z príjmov fyzických osôb, VÚC dostanú 23,5% a zvyšných 6,2% zostane štátu ako rezerva na garanciu financovania okruhu vybraných kompetencií pri objektívnych vplyvoch nezávislých na činnosti územnej samosprávy. Pôvodný vládny návrh rozdeľoval výnos dane v pomere 70,9% : 27,0% : 2,1%, pričom neskôr sa MF SR so zástupcami samosprávy dohodlo na pomere 71,3% : 23,5% : 5,2%. Rozdelený výnos dane je vlastným príjmom samospráv. Rozhodnutie o disponovaní s prostriedkami získanými z výnosu podielovej dane je plne v kompetencii obce, resp. VÚC.
Daňové úrady poukazujú peniaze priamo na ich účet vždy do 20. dňa nasledujúceho mesiaca (v januári 2005 sa obciam a VÚC poskytol preddavok vo výške jednej dvanástiny rozpočtovaného výnosu dane na rok 2005). Zástupcom samosprávy sa na rokovaniach s MF SR podarilo presadiť, aby v prvom roku decentralizácie mali obce a VÚC zo zákona garantovaný minimálny výnos z dane z príjmov fyzických osôb. NR SR schválila úroveň 33,418 mld. Sk (pôvodný návrh - 31,7 mld. Sk).
Minister financií Ivan Mikloš akceptoval túto prechodnú jednostrannú poistku pre samosprávu, hoci ju považoval za nesystémovú. Vďaka dobrému výberu daní v roku 2004 aktualizoval rezort financií očakávané príjmy samospráv po fiškálnej decentralizácii na úrovni vyše 34 mld. Sk v roku 2005 (ekvivalent pre rok 2004 - 32,8 mld. Sk). V roku 2005 by mal byť podľa ministra financií dopad
fiškálnej decentralizácie priemerne na obce a samosprávne kraje neutrálny (dostanú toľko, koľko by získali aj bez decentralizácie), v roku 2006 by však mali získať o 1,6 mld. Sk a v roku 2007 o 4 mld. Sk viac v porovnaní so stavom bez fiškálnej decentralizácie. Po spustení zmeny financovania územnej samosprávy od roku 2005 sa však fiškálna decentralizácia rozpočtovo prejaví u jednotlivých miest a obcí rozdielne vzhľadom na zmenu kritérií rozdeľovania vybratých financií z dane z príjmov (pozri nižšie). Niektoré samosprávy si polepšia, niektoré naopak pohoršia, čo ich predstavitelia nevnímali pozitívne. MF SR argumentovalo proti nespokojným zástupcom miest a obcí tým, že zákon o miestnych daniach (pozri str. 48) dal samosprávam voľnú ruku pri určovaní týchto daní (bývalých miestnych poplatkov), čo môžu obce využiť pre vyrovnávanie svojich rozpočtov.
Výnos dane rozdeľuje a poukazuje obciam a VÚC daňový úrad podľa kritérií, ktoré stanovila vláda nariadením 2. decembra 2004. Kritériá a spôsob rozdeľovania výnosu dane konzultovala vláda s republikovými združeniami obcí a so zástupcami VÚC. Ako sa vybraté peniaze z daní rozdelia medzi obce a regióny doteraz určoval každoročne pri schvaľovaní štátneho rozpočtu parlament a výnos z podielových daní sa rozdeľoval obciam iba podľa jedného kritéria - pomerne podľa počtu obyvateľov. Teraz dostala kompetenciu stanoviť kritériá rozdeľovania výnosu daní vláda, čo kritizovali niektorí poslanci NR SR. Minister financií Ivan Mikloš ubezpečoval, že keď sa nájde stabilný model rozdeľovania financií, zafixuje sa v zákonnom ustanovení, ktoré nahradí vládne nariadenie.
Výnos dane z príjmov fyzických osôb (70,3%) sa rozdeľuje medzi obce podľa nariadenia vlády na základe niekoľkých kritérií:
• 23% podľa počtu obyvateľov obce s trvalým pobytom na území obce k 1. januáru
predchádzajúceho kalendárneho roka, z toho 44% sa prepočítava koeficientom nadmorskej výšky stredu obce (napr. Klin nad Bodrogom (98 m n.m.) má koeficient 0,85 a Lom nad Rimavicou (1015 m n.m.) 1,35),
• 40% podľa počtu žiakov (detí) základných umeleckých škôl a školských zariadení v zriaďovateľskej pôsobnosti obce k 15. septembru predchádzajúceho kalendárneho roka prepočítaného koeficientom základnej umeleckej školy, resp. školského zariadenia:
Kategórie základných umeleckých škôl a
školských zariadení Koeficient žiak základnej umeleckej školy v individuálnej forme vyučovania 13 žiak základnej umeleckej školy v skupinovej forme vyučovania 8 dieťa materskej školy vo veku do 3 rokov 61 dieťa materskej školy vo veku od 3 rokov 31 žiak výchovno-vzdelávacieho zariadenia* 5 potenciálny stravník - žiak základnej školy 2
* školský klub detí, centrum voľného času, školské stredisko záujmovej činnosti
Pokiaľ neprekročí celkový počet detí v materskej škole alebo materských školách zriaďovateľa 25, zvyšujú sa koeficienty pre materskú školu o nasledovné hodnoty:
Počet detí v materskej škole Zvýšenie koeficientov o hodnotu:*
do 10 20,6
od 11 do 15 12,6
od 16 do 20 6,5
od 21 do 25 1,7
* bez ohľadu na vek dieťaťa
• 5% podľa počtu obyvateľov obce, ktorí dovŕšili vek 62 rokov, s trvalým pobytom na území obce k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 32% podľa počtu obyvateľov obce s trvalým pobytom na jej území k 1. januáru
predchádzajúceho kalendárneho roka prepočítaného koeficientom v závislosti od zaradenia obce do veľkostnej kategórie:
Veľkostná kategória obce Koeficient
1 – 1 000 0,89
1 001 – 5 000 0,90 5 001 – 10 000 0,91 10 001 – 50 000 0,94 50 001 – 100 000 1,13
Košice 1,50 hlavné mesto SR - Bratislava 2,35
Niektorí primátori, najmä väčších miest, považovali pre ich mestá za výhodnejšie, keby sa peniaze
delili podľa toho, koľko sa kde na dani vyberie, avšak zároveň rešpektovali potrebu solidarity s menej bohatými regiónmi. Podľa MF SR sa veľkostným koeficientom naopak zohľadnilo, že väčšie mestá a obce poskytujú služby aj obyvateľom okolitých menších obcí (napr. mestská hromadná doprava, kultúrne ustanovizne, úrady). Kritici predpokladali, že systém kritérií na rozdelenie výnosu dane z príjmov fyzických osôb prinúti najmä malé obce sa zlučovať, aby získali ako jedna väčšia obec viac finančných prostriedkov vzhľadom na vyšší počet obyvateľov v porovnaní s tým, čo by jednotlivé obce dostali dohromady. Niektorí predstavitelia Združenia miest a obcí Slovenska (ZMOS) prišli s návrhom, aby jedno z prerozdeľovacích kritérií bola i nadmorská výška obce, keďže vysokopoložené obce majú vyššie náklady napríklad na vykurovanie budov a údržbu komunikácií, čo vláda vo svojom nariadení nakoniec zohľadnila.
Výnos dane z príjmov fyzických osôb (23,5%) sa rozdeľuje vyšším územným celkom takto:
• 15% podľa počtu obyvateľov VÚC s trvalým pobytom na jeho území k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 15% podľa počtu obyvateľov VÚC vo veku 15 -18 rokov s trvalým pobytom na jeho území k 1.
januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 32% podľa počtu obyvateľov VÚC, ktorí dovŕšili vek 62 rokov, s trvalým pobytom na území VÚC k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 9% podľa obrátenej hustoty obyvateľstva VÚC s trvalým pobytom na území VÚC k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 20% podľa dĺžky ciest II. a III. triedy vo vlastníctve VÚC k 1. januáru predchádzajúceho kalendárneho roka,
• 9% podľa rozlohy VÚC.
V nasledujúcich rokoch sa podiel VÚC na výnose dane mesačne vynásobí nasledovnými koeficientmi:
Samosprávny kraj / Rok 2005 2006 2007 2008+
Bratislavský 0,6388 0,7592 0,8796 0,9518
Trnavský 0,8522 0,9015 0,9507 0,9803
Trenčiansky 1,0095 1,0063 1,0032 1,0013
Nitriansky 0,9637 0,9758 0,9879 0,9952
Žilinský 1,0892 1,0595 1,0297 1,0119
Banskobystrický 1,1273 1,0849 1,0424 1,0170
Prešovský 1,1129 1,0753 1,0376 1,0151
Košický 1,0186 1,0124 1,0062 1,0025
Nový systém financovania by mal podľa predkladateľov posilniť samostatnosť a zodpovednosť územnej samosprávy pri rozhodovaní o použití verejných zdrojov na poskytovanie služieb občanovi. Nový model financovania by mal tiež prispieť k stabilizácii príjmov územnej samosprávy na dlhšie časové obdobie, k stabilizácii plánovania a rozpočtovania, keďže doteraz sa podiel obcí na výnose republikových daní určoval každoročne arbitrárne - zákonom o štátnom rozpočte na príslušný rok. Podľa splnomocnenca vlády SR pre decentralizáciu verejnej správy Viktora Nižňanského sa fiškálnou decentralizáciou posilní transparentnosť a väzba medzi občanom a ním priamo voleným predstaviteľom samosprávy.
Vládny zákon o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve si nevyžaduje zvýšené výdavky zo štátneho rozpočtu, rozpočtov obcí a vyšších územných celkov.
Zákon o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve nadobudol účinnosť 1.
januára 2005.
Komentár hodnotiacej komisie k opatreniu:
Fiškálna decentralizácia umožní územnej samospráve plnohodnotne realizovať úlohy vyplývajúce z pribúdajúcich kompetencií, ktoré boli na ňu prenesené v rámci reformy verejnej správy a miestnymi daňami sa zároveň vytvoril priestor, aby mestá, obce a regióny flexibilne reagovali na svoje potreby. Zároveň to umožní obciam vytvoriť určité "konkurenčné" prostredie pre prílev a stimuláciu investícií a všeobecne podnikateľských aktivít, ako aj podmienky pre zvýšenie kvality života obyvateľov. Odborníci ocenili, že časť peňazí zostane tam, kde sa vytvárajú. Samosprávy vedia mnoho vecí riešiť lepšie a efektívnejšie než centrálna vláda. Bude však potrebný dôsledný monitoring dopadov decentralizácie a realizácia prípadných úprav. Určité prechodné ustanovenia sa dali podľa niektorých respondentov akceptovať vzhľadom na nábeh reformy a vychytanie problematických krokov a postupov.
Mnohí respondenti sa obávali, že napriek tomu, že fiškálna decentralizácia bola dlho očakávaná a veľmi potrebná, existuje pri súčasnom stave vývoja slovenskej spoločnosti a úrovni kvality samosprávy, minimálne v počiatočnom období, značné riziko svojvôle pri rozhodovaní a v konečnom dôsledku i riziko menej efektívneho hospodárenia s verejnými zdrojmi. Na Slovensku ešte nie je rozšírená kultúra presadzovania záujmov a iniciatív zo strany občanov na tej najnižšej
– samosprávnej úrovni, neuplatňuje sa demokratický tlak na samosprávne orgány v podobe odvolávaní, nových volieb, miestnych referend a pod. Ministerstvo financií sa to snažilo čiastočne kompenzovať tvrdými rozpočtovými pravidlami, čo je správne. V súvislosti s posilňovaním vplyvu územnej samosprávy v spoločnosti sa podľa jedného respondenta môže v budúcnosti stať, že proti presadzovaniu znižovania daní, najmä priamych – tých decentralizovaných, bude stáť silná záujmová skupina vytvorená na báze samosprávy.
Pri hodnotení bol vyslovený názor, že menšie a ekonomicky slabšie obce budú mať po spustení fiškálnej decentralizácie nižšie príjmy, čo môže ohroziť ich rozvoj. Toto negatívum sa však dá podľa neho minimalizovať vytvorením nástrojov na rozvoj vidieka (nielen deklaratívnym spôsobom, ako je to v súčasnosti, ale praktickými a finančne podporenými opatreniami na rozbeh ekonomických aktivít). Jedným respondentom bolo kritizované, že miera prerozdelenia nebola objektívne kvantifikovaná a nebol definovaný systém finančného vyrovnávania v štandardnom rozsahu. Viacerí odborníci neschvaľovali, že kritériá na prerozdelenie vybratého výnosu z daní stanovuje vláda nariadením. Rozdelenie by mal určovať zákon, čím by sa podľa kritikov dosiahla vyššia predvídateľnosť a stabilita rozhodnutí.