Mixité des activités économiques en milieu urbanisé

Les réflexions des chapitres qui suivent sont tirées d’une étude réalisée par Bertrand Ippersiel du CREAT dans le cadre de la deuxième phase du plan stratégique ZAE ². Il s'agit de réflexions théoriques sur les différents freins à la mise en oeuvre de la mixité, freins principalement juridiques. Elles vont nous permettre d’identifier les premiers nœuds d’une problématique dont on sait qu’elle est complexe.

2.1.1.1. Mixité fonctionnelle en zone d’habitat

Un développement territorial durable implique une utilisation parcimonieuse du sol. De là, le SDER nous rappelle qu’il est nécessaire, dans le cadre de la révision des plans de secteur, de limiter au strict nécessaire l’inscription de nouvelles zones urbanisables au profit de l’offre existante notamment dans la zone d’habitat. Cette nécessité s’inscrit dans le principe général mettant en œuvre une mixité adéquate des fonctions de manière à assurer leurs complémentarités, réduire les déplacements et éviter la dispersion des activités sur le territoire.

L’implantation d’activités économiques dans la zone d’habitat bute sur des prescriptions réglementaires du CWATUP. L’article 26 instaure une relation hiérarchique dans les fonctions en stipulant que la zone d’habitat est principalement destinée à la résidence. C’est là une première limitation pour la localisation d’autres activités. Cependant, aujourd’hui ³, toute activité économique est admissible, même la « grande industrie », à condition de i) ne pas mettre en péril la destination principale de la zone et ii) être compatible avec le voisinage.

Ces conditions doivent être satisfaites pour toute demande de permis d’urbanisme et être dûment motivées, compliquant ainsi l’instruction d’une demande de permis. De plus, la

« compatibilité avec le voisinage », doit se baser sur une étude au cas par cas par rapport à un contexte donné ; ce qui à pour conséquence d’installer de l’incertitude dans la démarche du demandeur. Le corollaire du respect de ces conditions est que seules des activités économiques mixtes peuvent s’implanter en zone d’habitat.

L’optimisation du Code a supprimé l’acceptation, même sous conditions, aux activités industrielles. Celles-ci ne satisfont d’ailleurs jamais aux deux conditions énoncées.

2 Le rapport n'ayant pas encore été approuvé officiellement à ce jour, ses références ne sont pas encore connues.

3 Référence à la modification du Code en 1997^.

En synthèse, on peut dire que la définition actuelle de la zone d’habitat n’incite pas à favoriser l’implantation d’activités économiques dans les noyaux d’habitat existants et défavorise le développement de la mixité fonctionnelle.

Une première piste de réflexion consiste à revoir le principe de hiérarchie entre fonctions instauré par le Code au sein de la zone d’habitat. Le principe de mixité implique en effet que les différentes fonctions soient mises sur un même pied d’égalité. En conséquence, seul le critère de compatibilité de voisinage subsisterait. Celui-ci entretiendrait toujours un degré de probabilité dans l’obtention du permis.

Une seconde piste serait de définir deux types de zones au sein de la zone d’habitat : une où la mixité serait encouragée et une où la résidence serait la principale fonction par le biais d’une prescription sur l’affectation ⁴.

Il apparaît que l’examen au cas par cas de l’incompatibilité avec le voisinage instaure une instabilité juridique et décourage les investisseurs potentiels. Le recours à une liste d’activités définies préalablement semble à cet égard plus judicieux.

Activités économiques susceptibles de cohabiter avec la fonction résidentielle La question consiste à déterminer les activités d’artisanat, de service, de distribution, de recherche ou de petite industrie susceptibles de s’implanter en zone d’habitat mixte (on exclut l’industrie lourde).

Les critères que l’on pourrait envisager sont :

• les caractéristiques du quartier ;

• la qualité du site ;

• la distance entre bâtiments ou par rapport à la voirie ;

• la densité d’occupation du sol ;

• l’esthétique du projet ;

• l’impact sur la vue des voisins ou sur les voisins ;

• des critères divers tels que le climat, l’ensoleillement, la sécurité, la salubrité.

Ces critères ne concernent que peu les nuisances potentielles générées par l’activité car ils ne décrivent pas celle-ci. De plus, il n’est pas tenu compte des contraintes liées au permis d’environnement. Il y aurait donc lieu de spécifier des critères relatifs à l’activité économique et des seuils de surfaces en-dessous desquels les activités commerciales et de bureaux seraient autorisées d’office en zone d’habitat mixte car ne nécessitant pas de permis d’environnement.

Le solde des activités (pas de permis d’environnement et pas activités commerciales ou de bureaux) seraient d’office admis. Ce sont principalement les activités à vocation urbaine trouvant naturellement leur place en zone d’habitat (équipement public, restaurant, etc.).

Zones d’habitat dans lesquelles une plus grande mixité pourrait être acceptée Toutes les zones d’habitat ne présentent pas les configurations et caractéristiques nécessaires à l’implantation d’activités économiques.

A titre exploratoire sont relevés les critères permettant de déterminer les zones aptes (SEGEFA,1994) :

• la disponibilité en espaces ;

• la taille et le parcellaire de l’îlot ;

• l’accessibilité régionale ;

• l’accessibilité locale ;

• la non-prédominance de la fonction résidentielle pour favoriser l’examen de la compatibilité avec le voisinage ;

• la faisabilité technique ;

• la sécurité juridique ;

• le coût foncier ;

• la structure foncière des propriétés ;

• l’identité sociale et culturelle du quartier.

2.1.1.2. Valoriser l’offre urbaine

Face à un choix de localisation auquel les entreprises sont spécialement attachées et auquel elles accordent un soin et une rigueur particulières, les parcs d’activités constituent une offre particulièrement adaptée. De plus, cette offre est valorisée et promue par les opérateurs publics. Ceux-ci doivent donc étendre leur champs d’investigation à la valorisation de l’offre urbaine dans un sens large. Ce qui nécessite une production d’espace adapté (foncier et immobilier) et le développement d’une véritable politique foncière urbaine s’appuyant sur :

• un inventaire des disponibilités offertes en milieu urbain et notamment une connaissance des avoirs publics existants ;

• l’utilisation du droit de préemption permettant d’acquérir des parcelles répondant aux objectifs poursuivis ;

• la valorisation foncière (par exemple par le remembrement) ;

• le développement de mécanismes de financement pour équiper ces zones ;

• la promotion effective de ces espaces auprès des entreprises via un opérateur public.

L’offre de terrains en milieu urbain pourra avantageusement bénéficier d’une politique visant à gérer et à résorber les friches industrielles et autres sites désaffectés. Le SDER cite les éléments caractérisant ces sites et devant faire l’objet d’une évaluation :

• l’accessibilité du site et/ou sa centralité ;

• l’image globale du quartier, son état socio-économique et l’usage du sol qui prédomine ;

• la reconversion possible en fonction de la taille, de la divisibilité, de la disponibilité, de l’état du sol et du sous-sol ;

• les possibilités de reconversion des bâtiments ;

• la qualité architecturale de certains bâtiments qui peuvent influencer favorablement un repreneur potentiel.

2.1.1.3. Synthèse de l’étude Constats

1) Les entreprises sont généralement peu favorables à une recherche de mixité.

2) Les parcs d’activité économiques présentent une offre plus concurrentielle.

3) La définition actuelle de la zone d’habitat dans le CWATUP et les modes d’instruction des autorisations ne favorisent pas l’implantation des activités économiques dans les centres urbains existants.

4) La gestion des problèmes de cohabitation des fonctions en milieu urbain est envisagée en favorisant le zonage et la séparation des activités.

5) Il n’existe pas ou peu de valorisation par les pouvoirs publics de l’offre présente en milieu urbain.

Orientations

1) Assurer sur le plan de l’instruction des demandes une plus grande stabilité juridique en distinguant deux types de zones d’habitat.

2) Valoriser l’important potentiel offert par les zones d’aménagement différé en y aménageant notamment des petits parcs afin d’assurer la mixité au sein des secteurs urbains.

3) Diversifier l’offre urbaine et assurer sa promotion via un opérateur public.