Application des textes légaux pour une opération de remembrement périurbain

Introduction

L'opération de remembrement périurbain est, parmi les trois opérations identifiées, celle qui est la plus complexe. Elle est également celle qui est la plus susceptible de peser sur le profil des développements urbains futurs. Le principe de base d'une opération de remembrement périurbain est de proposer au propriétaire d'une parcelle constructible périphérique un terrain agricole situé plus près d'un noyau urbain. La parcelle agricole devient alors un terrain à bâtir

alors qu'en périphérie, on lève de nouvelles servitudes d'urbanisme empêchant la construction. En théorie, cette opération peut se faire entre propriétaires privés. Elle sera toutefois facilitée par la présence d'un opérateur public.

La question juridique est importante car une remembrement périurbain mobilise des zones d'affectation de nature différente. La question de la révision du plan se secteur est donc au cœur de cette problématique.

Comme nous le signalions en début de § 3, il semble, à la lecture des travaux préparatoires de la loi organique de 1962, que "les dispositions en matière de remembrement prévues dans le CWATUP ne sont applicables qu'aux immeubles construits ou non, situés en dehors des zones affectées à l'agriculture, étant entendu qu'il peut s'appliquer tout aussi bien aux immeubles utilisés à des fins commerciales et industrielles qu'à ceux affectés à la résidence"¹². Par conséquent, "tel que le système est prévu, un échange de terrains dans lequel est impliqué un terrain agricole s'avère incompatible avec l'interprétation donnée au texte" (I. Gabriel, dans O. Dubois et al., sept. 2001, p. 92).

Il paraît clair que cette interprétation du texte est un frein important à la promotion des opérations de remembrement périurbain puisqu'il est très fréquent que des terres agricoles bordent les limites morphologiques d'un noyaux d'habitat. Dés lors, "il faudrait préciser que le remembrement – relotissement peut se réaliser dans toutes les zones", éventuellement en précisant que "si cet échange met en péril l'exploitation économique des biens ruraux, il ne pourra avoir lieu" (ibid.).

Les étapes d'un remembrement périurbain

La commune (ou le Gouvernement wallon) adopte un P.C.A. qui prévoit un périmètre de remembrement. Ce plan aura un profil particulier dans la mesure où il inclut des espaces

"centraux" et "périphériques" et peut, à ce titre, concerner une superficie importante. Il peut également reprendre plusieurs parties non contiguës du territoire communal.

L'article 49 du CWATUP précise que le plan doit comporter les limites des lots nouveaux.

Toutefois, cette phase préliminaire ne doit pas encore atteindre le degré de précision attendu du comité de remembrement. Ses conclusions sont indicatives et provisoires. De surcroît, elles ne lient ni le collège des bourgmestre et échevins, ni le Gouvernement (art. 49, 4°).

Concernant les modifications des affectations du plan de secteur, nous rappelons que le P.C.A. peut, "au besoin et moyennant due motivation, déroger au plan de secteur … pour autant que soient réunies simultanément les conditions suivantes" (art. 48):

• que la dérogation ne porte pas atteinte à l'économie générale du plan de secteur. On s'inscrit ici dans la remarque d'I. Gabriel (O. Dubois et al., sept. 2001) qui préconise d'étendre le remembrement à toutes les zones, y compris les zones agricoles, à condition que l'opération ne met pas en péril l'exploitation économique des biens ruraux ;

• que la dérogation est motivée par des besoins sociaux, économiques, patrimonieux ou environnementaux qui n'existaient pas au moment de l'adoption définitive du plan de secteur. Cette condition devrait être d'autant plus facilement remplie que le remembrement périurbain s'inscrit pleinement dans les objectifs du SDER.

• Il doit être démontré que l'affectation nouvelle répond aux possibilités d'aménagement existantes de fait.

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Intérêt général et intérêt particulier d'un remembrement périurbain Intérêt particulier

Nous avons déjà montré comment l'intérêt des particuliers pour l'opération de remembrement conditionne la réussite de celle-ci. Quel serait cet intérêt dans le cas d'une opération de remembrement périurbain ?

A l'instar des autres opérations de remembrement urbain, la rente foncière est un élément de base sur lequel un particulier s'appuie pour juger de son intérêt à collaborer à une opération de remembrement périurbain.

Lors de l'opération de remembrement, le comité proposera à chaque propriétaire d'échanger une parcelle constructible périphérique contre une terre auparavant agricole de localisation plus centrale. Cette dernière peut être la propriété d'un privé ou d'un organisme public.

L'opération met donc en présence deux parties : le propriétaire d'une parcelle constructible périphérique et celui d'une parcelle agricole centrale. L'opération doit juger de l'intérêt de chacune d'elle.

Le propriétaire de la parcelle périphérique jugera de l'attractivité comparée entre son ancienne parcelle et la proposition qui lui est faite. En dehors de considérations purement locales (proximité d'installations nuisibles ou d'éléments attractifs), il semble que l'attractivité générale ne devrait pas se modifier profondément puisque les nouvelles terres, bien que plus centrales, resteront situées en dehors des noyaux d'habitat traditionnels. Toutefois, la décision doit également tenir compte de l'équipement en infrastructure. En effet, les terres nouvellement incluses dans la zone urbanisable ne sont pas équipées alors que les parcelles périphériques peuvent l'être. Inclure des terres équipées dans l'opération favorisera probablement le refus de certains propriétaires ou, à tous le moins, obligera les pouvoirs publics à indemniser le coût de l'équipement. On suggérera par conséquent de n'inclure dans l'opération de remembrement urbain que les terres non encore équipées. Outre ces aspects pratiques, cette opération se justifie du point de vue de l'aménagement puisque les parcelles non viabilisées sont souvent les plus périphériques et sont celles dont les coûts présents et futurs à charge de la collectivité sont les plus élevés.

Nous avions également suggéré en introduction de profiter de ce remembrement périurbain pour diminuer la taille des parcelles en proposant d'échanger des terrains contre des terres de plus petite taille. Il semble difficile d'organiser un tel échange sans indemnisation puisque les conditions environnementales qui fixent les valeurs foncières ne varient pas tellement entre les deux espaces concernés par l'échange (on se trouve dans les deux cas, hors du noyau d'habitat). Toutefois, nous manquons de base solides pour vérifier cette information.

Quelle est, par exemple, l'influence de la position par rapport au noyaux d'habitat sur la valeur des terrains ? Encore une fois, l'absence d'étude détaillée sur la micro-géographie des valeurs foncières constitue un handicap pour juger des enjeux réels du remembrement urbain.

Remarquons enfin que, comme nous l'avions souligné plus haut dans le texte, il convient d'offrir un incitant au propriétaire pour qu'il accepte la proposition qui lui est faite. Cet incitant peut prendre deux formes : une indemnisation financière pour compenser les inconvénients liés à l'échange ou un accroissement de la superficie de la parcelle. Ces deux options comportent évidemment des inconvénients collectifs sur lesquels nous revenons plus loin.

Le propriétaire de la parcelle, plus centrale, non constructible jugera son intérêt dans l'opération en regard de ses activités agricoles, sylvicoles ou, plus rarement, industrielles.

C'est donc vers les plus-values et moins-values d'exploitation qu'il convient de se pencher pour juger de l'intérêt de l'opération pour les propriétaires de ces terres.

Dans le cadre des activités agricoles et sylvicoles, on peut s'appuyer sur l'expérience du remembrement légal des biens ruraux. Comme précisé plus haut, le jugement du propriétaire et de l'exploitant se base alors sur la valeur culturale et d'exploitation. Dans ce cadre, il semble peu plausible de tirer des généralités sur l'attractivité comparée des terres centrales et périphériques. Cet élément se jugera au cas par cas par les personnes impliquées.

Il y a toutefois un autre élément dont il faut de tenir compte lorsque l'on apprécie l'intérêt du monde agricole et sylvicole. Toute choses étant égales par ailleurs, le remembrement rural favorisait l'exploitant en regroupant son patrimoine foncier et en tendant à le rapprocher du siège d'exploitation. Dans le cadre d'un remembrement à vocation urbaine, cette condition ne sera vraisemblablement pas remplie. Dans ce cas, la suggestion d'I. Gabriel (sept. 2001, p. 92) d'ajouter, au cas où on décide d'étendre le remembrement urbain à toutes les zones, une clause empêchant sa réalisation si l'échange "met en péril l'exploitation économique des biens ruraux" ne risque-t-elle pas de s'appliquer dans de nombreux cas ?

Nous pouvons donc conclure sur l'intérêt particulier en affirmant qu'il semble très difficile de trouver des solutions qui éviteront les refus et indemnisations à charge des pouvoirs publics, tant du côté des propriétaires fonciers urbains que non constructibles. En se concentrant uniquement sur les parcelles à bâtir non viabilisées, on simplifiera quelque peu l'opération en s'attaquant aux localisation les plus problématiques.

Intérêt collectif

Le principal élément positif que l'on peut retirer d'une telle opération pour la collectivité est qu'il permet de lutter contre l'urbanisation en rubans, ce qui correspond à une volonté affichée dans le S.D.E.R. Outre les aspects paysagers ou de sécurité routière la concentration de l'habitat plus près du centre permettrait de limiter les coûts collectifs liés à la désurbanisation. Dans ce dernier cas toutefois, la réussite d'un projet global paraît nécessaire, car une résidence mal placée peut engendrer des surcoûts importants.

Nous avons également évoqué la possibilité de limiter la taille des parcelles lors de l'opération de remembrement. Ce faisant, on favorise une gestion parcimonieuse du sol en densifiant l'urbanisation. Toutefois, l'analyse à montrer que la tendance devrait plutôt être de s'inscrire dans une logique inverse si on veut susciter l'intérêt des propriétaires fonciers.

Aussi, il apparaît que la lutte contre l'urbanisation en rubans au travers d'une opération de remembrement urbain ne peut se faire sans un accroissement de la consommation d'espace. En luttant contre un phénomène, on en encouragerait donc un autre. D'après notre analyse, le seul moyen d'éviter ce phénomène serait de coupler l'échange à une prime financière. Celle-ci pourrait pousser les propriétaires fonciers à accepter un échange incluant une terre de même superficie, voire de taille inférieure à leur(s) avoir(s) plus périphérique(s).

L'opération de remembrement péri-urbain présente également quelques désavantages au niveau agricole. Le risque existe de provoquer certaines déstructurations du patrimoine foncier agricole. Cet élément devra être pris en compte si les pouvoirs publics font le choix d'entreprendre une opération de remembrement urbain de la nature de celle décrite ci-dessus.

Conclusions

L'opération de remembrement périurbain est, parmi les trois types d'application envisagées, celle qui pèse le plus sur la localisation des développements urbains. Elle est aussi celle qui présente la complexité la plus grande, notamment car en plus de modifier la géographie parcellaire, elle est la seule qui concerne plusieurs affectations du plan de secteur.

L'intérêt pour la collectivité est manifeste puisqu'un remembrement périurbain renforce la centralité urbaine, notamment en ramenant près des centres urbains des parcelles localisées le long des voiries centrifuges des noyaux traditionnels. Toutefois, la lourdeur administrative

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et les risques importants d'indemnisation constituent des handicaps importants à charge des pouvoirs publics.

Cette complexité et cette lourdeur constituent assurément autant de freins pour les particuliers également. En plus des propriétaires fonciers urbains, elle concerne également des agriculteurs et des propriétaires de terres agricoles. S'ajoute à cela l'inconvénient né du fait que les terres agricoles impliquées dans l'échange doivent faire l'objet d'une viabilisation pour répondre à la définition d'un terrain à bâtir.

Aussi, si le concept de remembrement périurbain paraît séduisant, il apparaît que sa mise en pratique constitue un sérieux défi lié à sa complexité importante.

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