Le métropolitain de Naples : une « vitrine » de l’Europe

À l’échelle de la politique européenne, le transport urbain a longtemps été le « parent pauvre » de la politique commune des transports mais aujourd’hui il tend à prendre une nouvelle dimension. Parce qu’il est vu comme étant au service des villes et des aires métropolitaines et aussi comme moteur du développement économique et de l’attractivité. Dans un communiqué de la Commission à propos de la publication en 2007 du Livre Vert sur le transport urbain « Vers une nouvelle culture de la mobilité urbaine », la Commission reconnaissait qu’« il était temps d'inscrire la mobilité urbaine à l'ordre du jour de l'agenda européen et d'ouvrir un nouveau chapitre dans la politique commune des transports » (CE, Memo/07/319), alors même qu’elle ne possède aucune compétence propre dans ce domaine.

• Un tour d’Europe des métropolitains cofinancés par les fonds structurels

La région de Naples a très tôt bénéficié de l’aide européenne pour cofinancer son métro tout comme la plupart des métropoles classées en objectif 1 et dans une moindre mesure, celles d’objectif 2 de la politique de cohésion.

79 _{Ce projet, initié dès les années 1980 par le biais d’études, aura le soutien de l’Europe dès 1994. En}

effet, la ligne haute vitesse Rome-Naples s’inscrit dans le cadre de l’axe ferroviaire 1, chargé de relier Berlin–Vérone/Milan Bologne - Naples – Messine – Palerme, du Réseau Transeuropéen de Transports (RTE-T), lancé dès 1996. L’investissement prévu pour relier Vérone à Naples atteint plus de 7 milliards d’euros (CE, 2005). Si en 2005, l’axe Rome-Naples est enfin opérationnel, ce projet aura connu nombre de retards dans la réalisation des travaux liés à la conjonction d’évènements divers.

80 _{En 1993, on observe un processus d’institutionnalisation avec notamment la création d’une Agence}

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Plusieurs métropoles européennes ont profité en effet de l’aide des fonds structurels pour renforcer leur réseau local et améliorer l’accessibilité de leur territoire. Par exemple, à Athènes, dans le cadre de l’organisation des jeux olympiques de 2004, ce sont huit nouvelles stations de métro et dix-sept trains qui ont été cofinancés par le FEDER et le Fonds de cohésion. La participation de l’Union européenne avait atteint près de 900 millions d’euros pour un coût global d’environ 1 600 millions d’euros81. Plus largement, dans un dossier spécial de l’Europe sur les résultats des fonds structurels pour la période 2000-06, Athènes - et son réseau métropolitain - faisait figure de « bonne élève » et « servait d’exemple de bonnes pratiques » (CE, Panorama, 201082). Ces termes de « bonne élève » ou de « bonnes pratiques » employés par la Commission européenne, qui ne sont pas cette fois sans évoquer les termes véhiculés dans la presse, ne sont pas anodins. Ils reflètent le processus actuel de benchmarking qui vise à comparer et mettre en concurrence les bénéficiaires des fonds structurels entre eux. Ces notions s’inscrivent également dans le cadre du processus d’évaluation et de la capacité même à dépenser les fonds structurels européens. De la même manière, l’Union européenne avait investi 140 millions d’euros pour la construction d’une ligne de métro reliant l’aéroport de Madrid en Espagne au centre ville. Et les exemples sont nombreux.

Les pays membres situés à l’est de l’Europe entrés respectivement en 2004 et 2007 bénéficient également des aides en faveur de l’extension et de l’amélioration de leur métropolitain. À Sofia en Bulgarie, d’ici 2013, l’objectif est de construire 7,1 kilomètres de nouvelles lignes de métro et onze stations et près de 157 millions de fonds structurels sont destinés à la construction de la Ligne 2 (Europa). En Pologne, à Poznań, l’Europe cofinance l’extension d’une ligne de tramway rapide. À Gdansk, c’est la ligne de train de banlieue qui est prolongée avec le soutien des fonds communautaires.

Mais les régions d’objectif 1 ne sont pas les seules à améliorer leur transports urbains par le biais des aides structurelles. Les régions d’objectif « compétitivité régionale et emploi » en profitent également. La région de Rome dispose pour la période de programmation 2007-13, pour son axe « accessibilité » qui vise à « promouvoir une mobilité intégrée et durable », de 136 millions d’euros pour rénover et améliorer le réseau de transports (métro, bus, etc.) (Regione Lazio, PO FESR 2007-13). À Rennes, en Ille-et-Vilaine, des fonds structurels, certes moins importants, sont prévus pour l’agrandissement du métropolitain (Région Bretagne, PO FEDER2007-13).

81 _{Cette action est liée aux cinq projets phares prévus pour les jeux olympiques et vient soutenir un}

« programme d’investissement de 112 millions d’euros lancé par la Ville d’Athènes pour l'embellissement de la capitale ». Selon le maire, Dora Bakoyannis, ce programme « a été mené à bien à 93 % » (Les Échos, 13/08/2004).

82 _{Alors même que sous divers aspects, les JO d’Athènes sont souvent décrits comme une expérience}

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Il faut souligner toutefois que l’apport des fonds pour des projets de type infrastructurel reste structurellement limité dans le cadre des régions de « compétitivité » ou autrefois d’objectif 2. Ce type de projet ne constitue pas une priorité, en termes d’infrastructures lourdes à cofinancer, pour l’Europe qui tend à orienter ses allocations vers des projets dits « innovants » et « compétitifs »83. Reste qu’ils ne sont pas négligeables. Dans le nord de l’Angleterre, l’Union européenne avait cofinancé à hauteur de 24 millions d’euros l’extension de la ligne de métro de Newcastle Upon Tyne jusqu’à Sunderland.

Et à nouveau, au-delà des financements eux-mêmes, les enjeux d’image sont un incontournable : le guide pratique de la communication sur les fonds structurels pour 2000-06 proposé par la Commission européenne aux bénéficiaires des politiques structurelles présentait le projet de la ligne de métro de Newcastle Upon Tyne comme un « vecteur de publicité ». Il précisait qu’« un accord avait pu être conclu permettant de bénéficier gratuitement d’une rame de métro entièrement peinte à l’extérieur aux couleurs jaune et bleue de l’Europe et à l’intérieur des wagons, de quelque 32 espaces publicitaires […] Le slogan de cette campagne visait à rapprocher le citoyen de l’Europe : You are now sitting on a whole load of European money (vous êtes assis sur une liasse d’argent européen) proclament les panneaux publicitaires situés au-dessus de la tête des passagers » (CE, Guide pratique de la communication sur les fonds structurels 2000-06, p.30) ! Sans aller jusqu’à ces extrémités d’humour britannique, au- delà de l’aide apportée à l’extension des lignes de métro et de la volonté de désenclaver le territoire, l’Europe affiche sa présence dans la réalisation même des projets, à travers l’utilisation récurrente de l’art urbain (Chapitre 2).

Tous ces exemples permettent d’argumenter en faveur de l’idée que le métropolitain représente une vitrine pour l’Europe sans omettre le fait qu’il permet aux villes européennes elles-mêmes, à la fois de « rayonner » et de conforter leur place au niveau européen.

• Les fonds structurels et le projet régional du métro de Naples

Loin d’être exceptionnelle ou à l’inverse « en retard », la région de Naples est ici totalement « dans les normes »/« banale » voire avant-gardiste. Pour la période de programmation 2000- 06, les fonds structurels alloués prévus pour l’extension et l’amélioration du métro napolitain affichaient 436,4 millions d’euros pour un projet dont le montant global84 est estimé à 9 140

83 _{Cette situation était vraie dans l’ancien objectif 2 et encore plus dans l’actuel « compétitivité ». Il}

suffit de prendre pour exemple le cas de l’Île-de-France, en particulier de la Seine-Saint-Denis qui, déjà, pour la période de programmation 2000-06 avait rencontré des difficultés à faire cofinancer par le FEDER les travaux du tramway par exemple.

84 _{Ce montant a été réévalué. En effet, initialement le coût global du projet atteignait 7 957 millions}

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millions d’euros pour la période 2000-15 (Regione Campania, 2008). Ce projet vise plus particulièrement l’extension et la requalification de 170 km voies ferrées et 127 stations dans l’ensemble de la région mais également l’intégration des modes de transports à travers le système Unico Campania qui permet à l’usager d’utiliser le même billet pour différents moyens de transports connectés entre eux. L’extension des lignes du métro régional campanien a bénéficié d’environ 80% des fonds structurels de la mesure 6.1 « système régional intégré des transports » (436,4 millions d’euros), ce qui est considérable pour la seule période de programmation 2000-06.

En effet, parmi les régions italiennes d’objectif 1, la région Campanie est celle dont les fonds destinés aux « réseaux et nœuds de services » ont de loin été les plus importants85. D’ailleurs, on peut signaler que les fonds dépensés pour le métropolitain pour la période 2000- 06 ont largement dépassé les 436 millions d’euros initialement prévus. Dario Gentile, responsable d’études à l’ACAM (Agence pour la mobilité durable en région Campanie) affirmait ainsi que ce sont finalement 751 millions d’euros qui ont été dépensés pour les travaux du métropolitain pour la période 2000-06 (ACAM, 2008) sur un montant global de 2 800 millions d’euros dépensés pour la période 2000-06 (Tab.1.9).

Tab.1.9

Les ressources du projet de métropolitain régional (2000-06) (en millions d’euros)86

Source : Regione Campania, 2010.

En fait, ce soutien de l’Europe à la région Campanie n’est pas récent. En effet, si nous remontons dans le temps, depuis l’institution du FEDER, l’Europe a toujours soutenu la politique des transports urbains en région Campanie. Elle a notamment participé au cofinancement du métro en faveur du désenclavement du territoire.

Entre 1975 et 1988, l’Italie consacrait 25,9% des engagements européens aux transports soit 2 166 millions d’écus et sur la même période, les engagements en région Campanie pour les projets d’infrastructures (transports, télécommunications, environnement, etc.) atteignaient, quant à eux, plus de 2 718 millions d’écus, soit 89% du montant global alloué. À titre

85 _{Avec plus de 436 millions d’euros d’engagements européens pour son axe « réseaux et nœuds de}

services », la région Campanie se situe devant la région des Pouilles (277 millions d’euros), la région Sardaigne (215 millions d’euros), la région Sicile (215 millions d’euros), la région Calabre (198 millions d’euros) et la région Basilicate (93 millions d’euros).

86 _{Depuis le 1}er _{aout 2008, 3 292 millions d’euros ont été prévus dans le cadre d’un accord de}

programme cadre État/Région.

Coût total estimé du projet (sur la période 2000-2010)

Fonds dépensés nationaux et régionaux pour la période 2000-06

Fonds européens dépensés sur la période 200-06

(FEDER)

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d’exemple, les stations ferroviaires Chiaia et Montesanto de la ligne funiculaire ont été cofinancées dès cette époque par le FEDER à hauteur de trois millions d’écus (CE, ERDF, 1984). Mais cet affichage « pro-métro » doit être relativisé. En effet, plus que les infrastructures de transports liées au rail, ce sont à cette époque essentiellement des routes et autoroutes qui ont été cofinancées avec l’idée de désenclaver et de décongestionner la ville. Ces actions s’inscrivaient le plus souvent dans le cadre de l’Opération Intégrée en faveur de Naples, étroitement liée à l’intervention extraordinaire en faveur du Mezzogiorno (Chapitre 4).

À partir de la réforme des fonds structurels de 1988, les programmes opérationnels campaniens successifs ont toujours largement pris en considération la politique des transports et en particulier celle du métropolitain. La succession des termes utilisés montre d’ailleurs une évolution de la vision du partenariat Europe/Région en matière de transport : on parlera dans un premier temps de « désenclavement », puis de « communication », de « réseaux et nœuds de services » pour enfin aborder aujourd’hui les transports sous le terme d’ « accessibilité et transports ». Cette dernière formule recouvre notamment les technologies de l’information et de la communication (TIC) (Fig.4.3, p.296).

Pour la période 1989-93, l’axe qui vise les transports correspond au « désenclavement ». Avec plus de 180 millions d’écus engagés, soit environ 24% du montant total alloué à la Campanie, dont 131 millions pour le secteur ferroviaire, l’idée ici est de rompre avec l’isolement de la région, de la ville et d’achever les actions engagées à travers l’Opération Intégrée en faveur de Naples. Le Cadre Communautaire d’Appui (CCA) 1989-93 pour les régions italiennes d’objectif 1 évoquait « la réalisation d’un système combiné de transport ainsi que toute mesure visant à rationaliser et rendre plus rapide les transports dans la zone métropolitaine de la Campanie […] qualifiée de « hautement prioritaires » (CCA 1989-93 Italie, p.39). Toutefois, malgré ce qualificatif, le métro de Naples restait avant tout une priorité locale/régionale et ne constituait pas une « priorité nationale » comme peut l’être à la même époque celui d’Athènes, qui bénéficiait quant à lui déjà d’une ligne budgétaire de 178 millions d’écus dans le plan de financement prévisionnel pour 1989-93 (CCA 1989-93 Grèce, p.53). La Ligne 1 du métro, sur laquelle nous reviendrons plus longuement dans le chapitre 2 - dont les travaux ont pris du retard au début des années 1990 - se trouvait au cœur des actions prévues87.

87 _{L’arrière pays a également été soutenu par les fonds structurels puisque 30% du FEDER ont été}

engagés pour une meilleure accessibilité, mais ces aides ont principalement soutenu la construction de rocades et de réseaux routiers.

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Pour la période 1994-99, l’axe est renommé « communication »88. Il représente 22% des engagements prévus en région Campanie, soit 336 millions d’écus (fonds européens, nationaux et régionaux confondus). Dans le cadre de cet axe et de sa mesure « ferroviaire », plusieurs actions de l’intervention extraordinaire ont été achevées ou prolongées. Le coût total (Fonds européens, nationaux et régionaux) de la mesure avoisinait les 271 millions d’euros (dont 31,4% de subventions européennes) et visait à « décongestionner le trafic dans l’agglomération de Naples, à améliorer le potentiel du système de transports sur fer et détourner le transport privé et routier vers le transport ferroviaire » (PO Campania, 1995). Dans ce cadre, ce sont soixante-sept interventions qui ont été réalisées au 31 décembre 2002. Parmi les opérations effectuées89, on trouve de fortes articulations avec le plan des transports communal puis régional que nous évoquerons dans le chapitre 2, comme des opérations technologiques et de maintenance pour le trafic entre les stations Gugliano, Melito et Aversa ou la liaison entre les Lignes ferroviaires Cumana et Circumflegrea en pointillés rouges sur le document 1.2.

En outre par rapport à la période de programmation précédente (1994-99), si les engagements européens ont doublé, on constate que les transports ferroviaires n’ont pas été les premiers bénéficiaires de cette hausse90. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette baisse relative du montant des aides européennes destiné au « rail ». L’intérêt grandissant de la Communauté européenne mais aussi des pouvoirs publics nationaux et régionaux pour le cofinancement d’ « infrastructures autres », en particulier des systèmes portuaires et aéroportuaires déjà présents auparavant. Ces infrastructures seront considérablement renforcées durant les périodes 2000-06 et 2007-13. On peut supposer également un rééquilibrage des engagements entre les opérations financées pour l’aire métropolitaine de Naples et l’arrière pays91. Malgré ces évolutions, les actions cofinancées par les fonds structurels durant cette période pour le métro de Naples s’inscrivent dans la continuité du programme précédent avec comme enjeu majeur toujours la Ligne 1.

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Cet axe est subdivisé en trois sous mesures : « routes », « ferroviaires » et « autres infrastructures ».

89 _{Le Programme opérationnel soutient aussi le doublement de la ligne ferroviaire Pomigliano-S.}

Vitaliano, la nouvelle ligne à double voies S. Giorgio-Volla, différents travaux liés au métropolitain de Naples.

90 _{L’axe « infrastructures de support économique » qui comprend les ressources hydriques, les}

interventions pour le développement énergétique, l’environnement, la recherche et l’innovation bénéficiera de cette hausse. Voir chapitre 4.

91 _{Cette période correspond en effet à la fin du Programme intégré méditerranée (PIM) campanien}

conçu pour soutenir les régions méridionales d’Italie, de Grèce et de France face à l’entrée dans la Communauté européenne de l’Espagne et du Portugal en proie à de fortes difficultés structurelles (Chapitre 3). Ainsi, la mesure 1.1 « routes » de l’Axe « communication » bénéficie d’un engagement quasiment égal à celui de la mesure 1.2 « ferroviaires ».

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Doc.1.2

Les lignes Cumana et Circumflegrea

Source : S.E.P.S.A. S.p.A (Società Concessionaria Pubblici Servizi Ferroviari e Automobilistici)

C’est à partir de la programmation suivante 2000-06 que le métro de Naples a été véritablement considéré comme une priorité par la programmation Europe/État/Région, c’est- à-dire avec quelques trois ans de retard par rapport à la programmation locale (le plan local des transports a été adopté en 1997). Les montants engagés (436 millions d’euros puis finalement 751 millions de dépensés) ont été multipliés par six par rapport à la programmation précédente ! Certes, améliorer l’accessibilité du territoire peut être une raison de l’intérêt grandissant pour l’essor du métro de Naples, mais on peut supposer que la convergence d’évènements à l’échelle européenne comme aux niveaux national et régional a joué considérablement. L’adoption successive du Schéma de Développement de l’Espace Communautaire (SDEC) (1999) qui prône le développement polycentrique comme facteur de croissance et le Livre blanc sur la politique commune des transports (2001), conjugués à l’échelle nationale au processus de fédéralisme administratif lancé en 1997, puis à la réforme des transports publics locaux en 2002, jouent sur l’intérêt porté au système métropolitain régional (Chapitre 2).

On peut supposer aussi une dynamique locale/régionale, avec un effet du passage de la problématique du métro de la Commune à la Région, nous y reviendrons là aussi dans le

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chapitre 2. D’ailleurs l’intitulé de l’axe « réseaux et nœuds de services » du Programme opérationnel 2000-06 présente dans une certaine mesure l’évolution des priorités régionale, nationale et européenne dont la volonté officielle est de s’inscrire dans la dimension encouragée par l’Europe : celle du polycentrisme.

Enfin, pour la période 2007-13, le métro, largement porté par la Région de Naples, se trouve être encore au cœur des attentions européennes et appartient aux « grands projets »92 prévus par le Programme opérationnel campanien. Parmi les opérations prévues dans ce projet intitulé La cura del ferro continua (la thérapie du fer continue)93, on trouve l’extension de la Ligne 1 entre les stations Garibaldi et le Centre directionnel ; l’extension de la ligne 6 entre les stations San Pasquale et Municipio déjà en travaux ou encore le métropolitain en direction de Salerne. Les objectifs visés par l’Union européenne et le Programme opérationnel en matière de transport restent le désenclavement du territoire et plus récemment, la préservation de l’environnement par le biais de transports plus propres dans un idéal de « compétitivité ». Les montants prévus pour le métropolitain régional dépassent 450 millions d’euros sur un total d’1 200 millions d’euros destinés à l’axe « accessibilité et transports ». Le métropolitain représente en Campanie de loin le premier poste de dépense devant les projets de corridors européens (295 millions d’euros). Le projet se complète par des fonds nationaux et régionaux divers : par exemple, la contribution du Fonds pour les zones sous utilisées (FAS) atteint 351 millions d’euros.

En matière de réalisation, il reste difficile de cartographier l’aide apporté par les fonds européen de développement régional tant les travaux ont été nombreux et concernent l’ensemble du métropolitain. Toutefois, un état des lieux des travaux réalisés sur le métropolitain par période peut donner une idée des actions cofinancées par la politique de cohésion (Doc.1.3). En particulier, la ligne 1, qui relie le centre de Naples aux quartiers Nord- est et dont les travaux ont initialement démarré au début des années 1980 et qui est encore en cours de réalisation aujourd’hui, a toujours bénéficié des fonds européens soit pour sa construction, l’entretien du matériel ou encore la construction des stations.

92 _{Dans le cadre du Programme opérationnel, le FEDER et le Fonds de cohésion peuvent financer des}

dépenses connexes à une opération comprenant une série de travaux, d’activités ou de services visant à réaliser une action unitaire précise de nature technique ou économique, dont la finalité est clairement identifiée et dont le coût total est supérieur à 25 millions d’euros pour les projets liés à l’environnement et 50 millions d’euros pour les autres secteurs (Regione Campania) (Chapitre 3).

93 _{On retrouve également cette terminologie dans le cadre des travaux du métropolitain de Rome, voir la}

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Doc.1.3

État de réalisation des travaux du métropolitain à Naples

Source : Regione Campania, 2008.

Au terme de ce rapide survol, ce qui est frappant, c’est le niveau d’engagement de l’Europe mais aussi sa variabilité en fonction des projets et des territoires. Les financements apparaissent comme étroitement liés aux intérêts européens, qui jouent semble-t-il de façon active au-delà du simple classement opéré par l’intermédiaire des divers indicateurs (PIB par habitant, chômage …). À Naples, cette présence est forte et visible, mais l’est-elle tant que cela comparée à Athènes ? Point notable, à la lecture des quatre Rapports sur la cohésion