L’Europe et la patrimonialisation des paysages Une plus faible lisibilité des fonds alloués

Si l’Europe s’investit fortement et de façon lisible, tant concrètement que sur le plan financier dans les politiques de transports, comment se positionne son investissement en matière de valorisation du paysage et plus particulièrement dans le cadre de la requalification des friches ? Aborder la question des rapports entre l’Europe et la valorisation des paysages en région Campanie pose nombre de difficultés. L’arrivée de la « manne européenne » apparaît cette fois peu visible, voire opaque, ce qui n’est pas sans risque pour l’image de la région à l’extérieur et tout particulièrement… à Bruxelles.

• La protection et la sauvegarde des paysages. Une politique difficile à quantifier Pour saisir la présence européenne dans les politiques de requalification des paysages, il convient en premier lieu de définir quelques clés de lecture. Deux lectures de la « manne européenne » sont en effet possibles :

Soit suivre les grands axes des programmes opérationnels, les « grandes lignes ». Cette première approche a le mérite de dégager les priorités officielles, celles par exemple liées à la nécessité de répondre aux objectifs du développement durable, à la stratégie de Göteborg. Cependant cette approche a des limites.

En effet, contrairement aux transports, l’apport des fonds structurels pour la politique de patrimonialisation des paysages est difficile à quantifier puisqu’il fait l’objet de projets dispersés (à travers les Projets intégrés territoriaux par exemple) et d’aucune mesure directe d’intervention de l’Union. Le processus de patrimonialisation se trouve dès lors à la croisée des grandes politiques sectorielles et spatiales liées essentiellement au tourisme et en ce qui concerne en particulier une friche comme Bagnoli mais aussi d’autres cas, à la protection de l’environnement (pollutions atmosphériques, des sols, etc.). Par exemple, la mesure en faveur de la « valorisation touristique » va couvrir à la fois la requalification d’un site naturel, historique et le financement d’infrastructures visant à recevoir les touristes (auberges, hôtels …). Cette situation rend difficile à identifier les financements européens attribués aux projets portés, qui s’inscrivent très souvent dans le cadre de Projets intégrés territoriaux (PIT). Dans le cadre de la programmation 2000-06, on peut ainsi estimer le nombre d’actions en faveur du

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patrimoine dans le cadre des PIT, à plus de 2000, à l’inverse, du métropolitain où les actions financées porteront sur des stations, la construction de lignes et s’inscrivent surtout dans le cadre d’un projet global et défini.

Ces thématiques sont présentes dans la mise en œuvre de la politique de cohésion (et à un moindre degré, dans les Programmes intégrés méditerranéens (PIM)), favorisés ces dernières années par l’élan porté au concept de « développement durable ». La politique paysagère s’inscrit donc dans un répertoire hétérogène d’actions qui recouvre à la fois le patrimoine naturel et culturel, historique … sans jamais réellement le définir puisque les engagements européens interviennent ponctuellement sur des projets présentés par les bénéficiaires potentiels des fonds structurels.

Soit à l’inverse, pour tenir compte de l’éparpillement des actions, nous pouvons aussi partir précisément d’un projet et reconstruire sa localisation dans le labyrinthe des axes, sous-axes et mesures. Nous avons ici tenté l’exercice à partir du cas de la requalification urbano-industrielle de la friche de Bagnoli, représentatif des difficultés à identifier les dépenses contrairement au métropolitain.

Or nous le verrons, ce sont deux lectures opposées qui se dégagent de ces deux façons de lire l’engagement financier de l’Europe.

• Suivre les grands axes : la Campanie à la remorque des financements européens ?

Si nous suivons d’abord la première piste, celle des grandes lignes du contenu des programmes opérationnels de la région Campanie depuis la réforme des fonds structurels (voir même avant, au travers du PIM), l’impression première est celle de l’émergence progressive de la problématique paysagère et patrimoniale. Elle permet à la région de capter des fonds mais aussi à l’Europe de s’approprier une politique émergente, qu’elle ne considère pour le moment pas comme une priorité pour la réalisation du grand marché.

Partant d’un budget relatif à 10% des montants engagés pour la période 1989-93 (soit plus de 82 millions d’écus), la part liée aux « activités touristiques, culturelles et naturelles », qui s’inscrit certes dans un cadre plus large que celui du patrimoine, atteindra 30% du montant global alloué à la Campanie (soit plus d’un milliard d’euros) pour la période de programmation 2007-13. On peut ici se risquer à parler d’une forme d’opportunisme à double sens autour des politiques patrimoniales. En effet, suite au processus de régionalisation qui bascule les compétences liées à la protection et à la valorisation du paysage aux Régions, Simonetta Volpe, fonctionnaire à la Région Campanie, membre du comité du rédaction du

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Plan Territorial Régional de la Campanie, admet clairement que le PTR a été dans un premier temps, « bâti dans l’optique de pérenniser les fonds structurels pour la période 2007-13 ». Antonio Di Gennaro, agronome et spécialiste du paysage campanien a conforté le témoignage de Simonetta Volpe à propos du PTR témoignant « du caractère avant tout technico- économique et social sans prise en compte des ressources territoriales. L’objectif premier visant à capter les fonds structurels » (Di Gennaro, entretien du 02/02/2006).

Les politiques liées au tourisme et à la protection de l’environnement, qui garantissent le maintien d’une politique de patrimonialisation des paysages, vont dès lors tenir une place de plus en plus croissante au fil des périodes de programmation, au point de voir leurs enveloppes financière multipliées par douze entre les programmations 1994-99 et 2000-06, soit au moment même où le SDEC est adopté en 1999. Mais l’importance de l’enveloppe financière n’est pour autant pas associée à une ligne directrice, un projet défini.

À partir des grands axes et des mesures qui composent les Programmes opérationnels : « soutien au développement du micro entreprenariat dans les parcs régionaux et nationaux », « promotion et valorisation intégrée dans les systèmes des Biens culturels » ou encore le « soutien au développement des entreprises de la filière des biens culturels », etc., les fonds ont donc été dépensés au gré des actions présentés par les porteurs de projets. Ce sont principalement les fonds engagés sur ces types d’actions qui ont été les moins biens dépensés depuis l’institution du FEDER(13% des fonds dépensés dans le cadre de la mesure destinée à la requalification et à la valorisation des paysages). Le manque de coordination entre les acteurs institutionnels, les rapports quelques fois houleux entre les instances locale et régionale, la méconnaissance de la programmation européenne, les outils utilisés (PIT) sont autant d’éléments de réponses apportés à cette sous utilisation des fonds structurels, ce qui n’a pas encouragé l’Europe à financer davantage la patrimonialisation des paysages.

• L’apport financier pour la reconversion industrielle du site de Bagnoli. Quelle visibilité ?

Prenons maintenant les choses par le bas, par les projets et cherchons à remonter le fil des financements. L’exemple de l’ex-aire industrielle de Bagnoli nous intéresse ici plus particulièrement. Cette friche, comme celles de Volklingen95, du Hainaut, etc., appartient dans

95 _{Complexe de 60 hectares environ, le site industriel de Volklingen désaffecté depuis 1980, a été classé}

en 1994 au patrimoine mondial de l’Unesco. Le montant total des engagements pour la requalification du site a atteint plus de 33 millions d’euros. Dans le cadre de la programmation 1994-99 de la politique régionale européenne pour la région Sarre, l’aide des fonds structurels a atteint environ 17 millions d’euros. Un centre d’affaire, une salle de spectacle, des espaces pour les manifestations culturelles composent le site, qui garde son caractère industriel (CE, 2994, Application de l’article 151§4 du Traité CE : l’utilisation des fonds structurels dans le domaine de la culture pendant la période 1994-99, p.6, SEC(2004)237).

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une certaine mesure à l’histoire industrielle présente en Europe même s’il faut nuancer, du fait du caractère identitaire avant tout local et régional du site. Dans cette optique l’Europe s’est engagée dès les années 1990 en faveur des actions menées pour sa requalification, après avoir en tant que marché commun de l’acier, participé à sa fermeture. Bagnoli est surtout un exemple intéressant car c’est un site phare de l’action municipale, identifié comme tel dès le début des années 1990. En principe, on s’attendrait à ce que le constat que nous venons de faire au niveau général, celui d’un opportunisme de la Région qui se « collerait » aux préoccupations européennes pour capter les fonds, se retrouve ici. En fait, il n’en est rien.

L’apport financier de l’Europe en faveur de la requalification du site est certes ancien et s’inscrit en deux étapes : la dépollution/bonification des sols et le soutien aux actions de requalification (métropolitain, parc urbain, parc des sports, valorisation de l’archéologie industrielle …). Le coût total du projet de requalification de l’aire de Coroglio-Bagnoli (bonification et requalification) serait estimé à 1 220 millions d’euros (Rodrigues-Malta, 2006, p.30).

La dépollution/bonification du site : l’impossible comptabilité :

En 2009, pour achever la bonification des terrains qui représentait environ 35% de l’aire industrielle, 175 millions d’euros étaient encore nécessaire sur une enveloppe globale qui n’a jamais été définie. Or, selon Mariano Malvano, membre du Conseil Municipal de Naples, les fonds issus de l’Accord de programme cadre (31/02/2007) qui envisageait 44 millions d’euros, étaient considérés comme insuffisants (Cronaca di Napoli, 26/01/09). À y regarder de plus prés, les fonds destinés à la bonification du site avoisinaient pourtant, selon le Programme cadre lui-même, plus de 135 millions (APQ Bagnoli-Piombino, 2007, p.37). À l’échelle nationale, les fonds alloués à la dépollution des sols ont aussi été conséquents depuis la fermeture du site.

Fin 2009, le rapport de la Cour des Comptes italienne sur la bonification des sols et la requalification environnementale de l’ex-site industriel de Bagnoli-Coroglio estimait que la disponibilité des fonds pour l’intervention de dépollution des sols depuis 1996 (premier plan de récupération du site) s’élevait à plus de 259 millions d’euros répartis comme suit : environ 196 millions de fonds nationaux, 46 millions de fonds européens, 17 millions de fonds en provenance d’autres acteurs. Mais les fonds ont rencontrés d’importantes difficultés d’absorption. Par exemple, la loi financière n°388/2000 prévoyait encore plus de 75 millions d’euros pour la bonification des sols. Le même rapport de la Cour des Comptes signalait que sur la période 2001-03, seuls 7,5 millions avaient alors été payés (Corte dei Conti, 2009, p.50).

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Au cœur même des décisions institutionnelles nationales et régionales, les montants varient, en particulier en ce qui concerne les Accords de programme cadre. Par exemple, entre le Programme cadre de 2003 et celui de 2007, on peut noter une augmentation de 86% des montants nécessaires à la bonification du site de Bagnoli ainsi qu’un réajustement des travaux de bonification (Corte dei Conti, 2009, p.22-23) (Tab.1.10).

Tab.1.10

Plan financier de bonification et de récupération environnementale de l’aire industrielle de Bagnoli Projet Fonds de financement Montant en 2003 Montant en 2007 Article 2 de l’Accord de programme

Bonification du site : préparation du site, démolition, dépollution des eaux souterraines, etc.

État

Loi 388/2000

45 992 794 29 171 973

Transports et dépôt des déchets, conditionnement et retraitement

15 433 094 22 583 693

Supervision et contrôle, dépenses techniques de projets, etc.

- 8 340 000

Dépenses imprévues 6 889 462 6 463 508

Réalisation de diaphragmes en plastiques

- 8 500 000

Démolitions d’implants et d’édifices relatifs aux déchets produits, etc.

6 743 824 -

Total 75 059 174 75 059 174

Construction de décharges, colmatage, etc.

15 000 000 -

Mise en sécurité de la crête de Pausilippe à travers la réutilisation des matériaux en provenance de la bonification FEDER PO 2000-06 Mesure 1.8 - 14 325 874 Agrandissement des dépôts de matériaux en phase de retraitement

- 674 125 Total 15 000 000 15 000 000 Conservation du mobilier archéologique industriel Bagnolifutura « Project financing » 17 321 000 17 321 000 Total 17 321 000 17 321 000 Article 4, Par. 1 de l’Accord de programme

Colmatage, traitement des parties restantes, etc.

Ministère de l’environnement

- 50 000 000

Réalisation d’activité accessoire à Bagnoli et Piombino

Assignation CIPE du FAS (État)

- 50 000 000

Bonification des fonds marins de Bagnoli-Coroglio FEDER PO 2000-06 Mesure 1.8 - 15 600 000 Total 115 600 000 Article 3 de l’Accord de programme

Bonification de l’Arenile Bagnoli- Coroglio FEDER PO 2000-06 Mesure 1.8 - 15 483 503 Article 4 Par. 5 de l’Accord de

Mise en sécurité des sédiments dangereux du Port de Naples, etc.

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programme

Total général de l’opération 151 377 864 282 763 677

Source : Corte dei Conti, 2009, p.22-23.

Ces fonds, qu’ils proviennent de l’Europe, de l’État ou de la Région, concernaient donc uniquement la dépollution des sols. Ce premier aspect pointe d’ores et déjà la difficulté de lecture des chiffres présentés, variables selon les apports scientifiques, politiques et de la presse.

Sous l’angle de l’apport européen à présent, depuis la période de programmation 2000- 06, l’action de l’Europe s’est en premier lieu portée sur la dépollution des sols puis sur leur requalification pour un montant global estimé à environ 45 millions d’euros. Absentes de la deuxième programmation des fonds structurels 1994-99, c’est donc principalement dans le cadre du Programme opérationnel 2000-06 que les actions de dépollution puis de reconquête du site vont s’inscrire. En effet, faute d’accords et de plans approuvés rapidement par les autorités régionales et nationales en faveur de la bonification, l’Europe a retardé l’arrivée des fonds structurels sur le territoire, approuvant leur présence seulement dans le Programme opérationnel 2000-06. Dans ce cadre, ce sont plus de 30 millions d’euros qui étaient notamment destinés à la bonification des sols de Bagnoli.

Il est donc difficile d’évaluer précisément la « part de l’Europe » car si nous connaissons les montants engagés des fonds européens, il reste compliqué de connaître les dépenses absorbées tant les travaux de dépollution des sols se sont heurtés à d’importants obstacles (institutionnels, opérationnels, etc.). Les retards pris dans cette première étape de la requalification du site ont d’ailleurs eu un impact direct sur la seconde étape, celle de la valorisation du site, nous y reviendrons (Photographie 1.1).

Les actions ciblées dans le Programme opérationnel 2000-06, suite à l’adoption du plan de récupération du site en 1997, visaient la décontamination du site et c’est précisément à ce moment que les fonds ont été débloqués. Le site de Bagnoli bénéficiait alors de la mesure 1.8 « programme d’assainissement des zones contaminées » dotée de plus de 155 millions d’euros de fonds structurels, qui s’inscrivait plus généralement dans le cadre du Plan régional de bonification des sites contaminés, adopté en 2002. D’après le Programme Cadre 2007, ce sont plus de 30 millions de fonds européens, issus de la mesure 1.8 qui auraient été destinés à la dépollution du site. Ce n’est pas négligeable, mais comparé au coût total du projet (1 220 millions d’euros), comparé aussi au montant total du POR Campanie à cette époque (2 775 millions d’euros pour le FEDER), ce n’est en rien une priorité. En outre, les dépenses liées à

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cette mesure ont été peu importantes puisque sur les 155 millions d’euros, seuls 2,3 millions ont été payés en septembre 2004 (Regione Campania, 2004).

Photographie 1.1

Travaux de bonification (en cours) du site industriel de Bagnoli

Source : http://www.bagnolifutura.it, décembre 2008.

Les temporalités sur l’arrivée des financements européens sur Bagnoli posent donc plusieurs questions : pourquoi le site n’a-t-il pas été inséré plus tôt dans les orientations stratégiques du Programme opérationnel 1994-99 ? Quelles ont été les positions de l’État et de la Région au moment des négociations du Programme opérationnel 1994-99, au moment même où le site fermait ses portes ? L’échelle nationale, c'est-à-dire l’État, mais aussi l’IRI ne souhaitaient-ils pas cofinancer la dépollution du site ? Ou bien procéder à cette dépollution, seuls, sans l’aide de l’Europe ?

La valorisation du site : une meilleure visibilité des montants ?

Ce n’est que depuis peu que les fonds, notamment européens, sont réorientés sur la deuxième phase du chantier de Bagnoli, la valorisation du site. Cette valorisation passe notamment par le financement des projets de requalification des anciens bâtiments industriels ou des projets nouveaux tels que le musée des sciences, le métropolitain, le parc des sports, etc.

Pour la période de programmation 2007-13, Bagnoli appartient enfin officiellement aux « grands projets » du Programme opérationnel campanien dont les financements doivent être supérieurs à 50 millions d’euros. Dans ce cadre, le montant des fonds devient dès lors plus

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facile à repérer. Par exemple, le 15 décembre 200996, la Commission européenne donnait son accord pour le financement de la réalisation du Parc Urbain de Bagnoli, pour un montant de 76 millions d’euros. Concrètement, la plupart des interventions, outre celles achevées, s’inscrit dans le « grand projet » et vise à compléter le processus de reconversion, dont les résultats commencent à être visible (Chapitre 2).

Mais sur le plan financier, Bagnoli est aujourd’hui encore dans une situation confuse, voire même dans la tourmente. La fin de l’année 2009 et le premier semestre 2010 se sont annoncés comme étant particulièrement tumultueux. Le rapport de la Cour des Comptes italienne publié en novembre 2009, la visite d’euro-parlementaires le 4 mars 2010 se sont présentés encore comme peu encourageant pour l’achèvement des travaux de requalification urbaine. Afin de mieux saisir l’ambivalence de l’intervention européenne, revenons un instant sur ces événements, inscrits dans un contexte bien particulier, celui de la campagne électorale régionale de 2009 qui a vu au final le basculement de la Région à droite.

En novembre 2009, la Cour des Comptes avait publié un rapport intitulé « plan d’achèvement de l’assainissement et de la requalification environnementale de l’ancien site industriel de Bagnoli-Coroglio », qui mettait en évidence les carences de réalisation des opérations sur le site. Ce rapport pointait notamment l’aspect financier, les carences institutionnelles et opérationnelles. Il mettait en évidence les grands retards dans la réalisation de la transformation urbaine. Selon le rapport, les mécanismes de réalisation sont inadéquats par rapport aux différents niveaux institutionnels. D’un point de vue pratique, les travaux d’assainissements sont bloqués en raison de l’insuffisance de décharges disponibles pour le stockage des déchets. Les retards accumulés dans la transformation urbaine du site de Bagnoli auraient même manqué de modifier le projet de reconversion97.

L’une des conséquences directes de ce rapport est la visite d’euro-parlementaires le 4 mars 2010 suivie d’une question écrite au Parlement européen le 17 mars 2010 de Luigi de Magistris (ALDE) qui évoquait lors de la session, le « gaspillage important de fonds communautaires pour la requalification de l'ancien site industriel de la zone de Bagnoli ». Il s’interrogeait sur les mesures que la Commission pouvait prendre « pour s'assurer que les financements européens utilisés par la région de Campanie pour la requalification de l'ancienne zone industrielle de Bagnoli avaient été utilisés correctement et avaient atteint les objectifs visés? » (Luigi de Magistris, mars 2010). En réponse, la Commission assurait qu’une

96 _{Alors même que le rapport de la Cours des Comptes mettait le feu aux poudres sur la sous utilisation}

des fonds.

97

En effet, « sur les espaces laissés vacants, on a vu se développer des événements artistiques spontanés, qui risquaient de devenir permanentes et de remettre en question la logique d’ensemble du projet initial » (Di Ciommo, 2005, p.127).

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fois le rapport final du POR campanien serait approuvé par le Comité de suivi du PO et notifié à la Commission, « elle procéderait à des contrôles complémentaires sur l'éligibilité des dépenses, si elle le jugeait nécessaire. Lors de l'examen des documents de clôture, la Commission prendra en considération le rapport de la Cour des Comptes italienne sur les interventions de bonification du site de Bagnoli » (CE, 19 mai 2010). Mais le 3 juin 2010, Luigi de Magistris n’en reste pas là et repose une question au Parlement qui concerne cette fois-ci les violations avérées des normes en matière de marchés publics sur le site industriel de Bagnoli :

La Commission peut-elle fournir davantage d'informations concernant les irrégularités constatées en matière de marchés publics? Peut-elle dire en quoi consiste concrètement la correction financière proposée? A-t-elle l'intention d'effectuer d'autres contrôles, que ce soit pour la période 2000-2006, compte tenu des résultats du contrôle par échantillons du mois de mai 2009, que pour la période 2007-2013, pendant laquelle sont prévues d'autres interventions du FEDER pour la requalification environnementale de l'ancien site industriel de Bagnoli (priorité no 1 “Environnement et attractivité culturelle et touristique” et no 6 “Requalification urbaine et qualité de vie”)?

(Luigi de Magistris, juin 2010) Le 29 juin 2010, en réponse à Luigi de Magistris, la Commission donnait les premières conclusions de la visite d’audit réalisé le 4 mars. La Commission signalait ainsi que les