Les chantiers phares de la reconversion industrielle de Bagnol

Où en est-on actuellement ? Loin de l’image parfois caricaturale du « vide », loin aussi de celle du « marasme financier » proposé par la crise de 2009 (Chapitre 1), Bagnoli offre surtout la réalité d’un entre deux au sort incertain.

En novembre 2008, on pouvait lire dans un article d’Ottavio Lucarelli pour La Repubblica les propos suivants : « le dessin de la nouvelle Bagnoli n’est ni de chair, ni de poisson. Il n’y a aucune identité définitive. Il y a plutôt, un projet dans lequel on a mis un peu de tout, aussi le pôle technologique environnemental sans pouvoir expliquer ce que cela devrait être. Il ne semble pas y avoir une articulation cohérente avec une claire identité touristique » (La Repubblica, 04/11/2008). Sous l’angle opérationnel, les travaux de transformation urbaine ont débuté en 2006 même si quelques projets, au cœur de la friche, comme la Cité des Sciences ouvre déjà ses portes dès 2001 (Fig.2.9).

La trame générale vise désormais avant tout à pérenniser le caractère industriel des lieux. Le démantèlement de l’unité de production sidérurgique avait été accompagnée par une mission d’inventaire d’archéologie industrielle avec une sélection des éléments majeurs (haut-fourneau, entrepôts, ponton, etc.) (Rodrigues-Malta, 2006). Aussi, alors qu’initialement son démantèlement était envisagé, les fondations de l’aciérie sont conservées et mises en valeur (Photographie 2.12, p.181).

149 _{Entretien Ugo Marani, 2006.}

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Fig.2.9

Les projets dans la requalification urbaine de Bagnoli

Réalisation : E. Manceau, 2010.

D’autres bâtiments ou infrastructures de type industriel seront également conservés et réaffectés à d’autres activités. Par exemple, en décembre 2005, l’appontement nord, qui servait à l’accostage des bateaux a été inaugurée, transformé désormais en 800 mètres de promenade avancée sur la mer. Les photographies 2.13 et 2.14 traduisent nettement ce changement. Aujourd’hui, les napolitains ainsi que les touristes peuvent baguenauder à l’endroit même où quelques dizaines d’années en arrière, l’appontement servait à l’amarrage et à l’accostage des bateaux.

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Photographies 2.13 et 2.14

L’appontement nord. De l’usage industriel … à l’usage récréatif

Sources : (9) Bagnolifutura.it – Société de transformation urbaine (années 1960). (10) E. Manceau, 2006.

Tout n’est pas fini, loin de là, plusieurs grands chantiers sont prévus dans le cadre du processus de requalification urbaine parmi lesquels : La porta del Parco, un parc des sports, un aquarium thématique, un parc urbain, des infrastructures ferroviaires (trois stations de la Ligne 8 du métropolitain), un pôle technologique, des studios d’enregistrements et l’installation d’un port touristique (Fig.2.9 et Encadré 2.10).

Arrêtons-nous un instant sur un bilan des travaux effectués. En ce qui concerne la Porte du Parc, centre intégré pour les services liés à accueillir les touristes, le chantier a débuté en janvier 2007. En 2010, les travaux étaient achevés mais le projet cofinancé par les fonds structurels faisait l’objet d’un audit européen en 2009150, qui revenait sur son éligibilité.

150 _{Sur l’audit réalisé sur le projet La Porta del Parco, qui constitue une petite partie du grand projet à}

réaliser dans le site de Bagnoli, la Commission a estimé que le montant de 5 368 364,21 euros ne pouvait pas être considéré comme éligible.

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Encadré 2.10

État d’avancement des grands projets prévus dans le cadre de la transformation urbaine de Bagnoli

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Autre chantier phare, celui du parc des sports. Projet qui s’étend sur 35 hectares, il vise la pratique d’activités sportives (tennis...). Ce projet est à l’heure actuelle en cours d’achèvement. Situé dans l’ex-implant pour le retraitement des eaux, l’aquarium thématique se trouve actuellement en cours de travaux. Il est destiné à accueillir un centre d’exposition de la mer. Toutefois, en mai 2010, seuls les travaux de bonification étaient achevés. Prévu dès le milieu des années 1990, le parc urbain qui vise à devenir « un poumon vert de la ville » constitue pour le moment le principal point noir de la « reconquête » en raison des travaux d’assainissement qui bloquent. Le parc doit s’étendre sur 160 hectares dont 33 hectares de plages. Il est prévu d’y planter plusieurs variétés d’arbres, de plantes. Des modes de circulation douces sont également prévus, dont 8,5 Km de pistes cyclable. Aujourd’hui, en raison des retards dans les travaux, le parc s’inscrit dans le cadre des « grands projets » prévus dans le programme opérationnel régional 2007-13 de la politique de cohésion. Ce projet prévoit en outre d’intégrer pleinement les vestiges de l’industrie de Bagnoli.

En matière d’infrastructures, les travaux du métro et de la future Ligne 8 sont, eux aussi, encore à l’état de projet, comme pour les funiculaires. Pour les studios de Naples, il est prévu la réalisation d’un pôle multifonctionnel pour la production audiovisuelle et multimédia. En décembre 2009, seulement 5% du projet était réalisé. Enfin, en ce qui concerne le pôle technologique, celui-ci en est encore à l’état de projet tout comme le port touristique où les travaux n’ont pas encore débuté.

Au terme de ce dernier point sur la question du patrimoine paysager et de sa protection, la reconversion du site de Bagnoli, exemple emblématique, reflète très précisément les obstacles rencontrés à une échelle plus large par la Région Campanie. Difficultés à résoudre les problèmes environnementaux, ouvertures des chantiers difficiles, fonds mal dépensés issus, en autres, de l’insuffisante coordination entre les différents acteurs institutionnels, objet du chapitre 5, sont autant d’obstacles qui restreignent d’un côté la capacité d’action des acteurs institutionnels locaux et régionaux et de l’autre le versement des fonds structurels opérés par la Commission. Ces éléments conjugués renforcent portant paradoxalement le processus d’européanisation, en particulier sur l’ex-aire industrielle de Bagnoli.

En effet, Bagnoli, symbole de l’identité locale/régionale mais aussi problématique nationale, ne peut paradoxalement aujourd’hui voir sa transformation urbaine se réaliser qu’avec le consentement de la Commission européenne et des fonds communautaires qu’elle alloue. Par exemple, l’Europe a longtemps bloqué le versement des fonds. L’adoption d’un plan d’exécution des travaux était une condition nécessaire à l’obtention des aides communautaires. Ainsi, plus qu’ailleurs, le site est aussi soumis à d’importants contrôles en provenance des parlementaires européens, ce qui contribue à jouer négativement sur son image.

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CONCLUSION DU CHAPITRE 2

En oscillant délibérément entre les données officielles (rapports, statistiques, programmes, plans …) et les représentations véhiculées par la presse, la littérature, etc., ce deuxième chapitre visait à comprendre dans quel contexte et auprès de quel « répondant » territorial, les fonds européens étaient versés. Ce premier bilan nous a, à nouveau, montré à quel point la lecture du territoire napolitain reste complexe à déchiffrer et que cette difficulté joue sur l’allocation des aides communautaires, problème déjà évoqué dans le chapitre 1.

Véhiculer des faits voire des clichés négatifs contribue logiquement à stigmatiser la région à l’échelle nationale et internationale. Si Naples et sa région concentrent un certain nombre d’atouts qui résident, entre autres, dans son paysage naturel et culturel à l’image du Vésuve, Naples est aussi synonyme, particulièrement ces dernières années, de « territoire mafieux » et de « poubelle à ciel ouvert ». Au-delà de ces symboles, les difficultés structurelles complexifient la tâche des acteurs institutionnels locaux et régionaux dans la reconquête et la valorisation de leur territoire. À l’image de la crise des déchets, qui n’est qu’un aspect des difficultés rencontrées par la région napolitaine, le contexte territorial campanien traduit donc aussi l’étau dans lequel se trouve la Région. La Région à la fois moteur du changement, et elle-même sur ce plan, relai de l’impulsion communale est prise en « otage » dans une large part, par son incapacité institutionnelle, les pressions opérées par l’Europe et l’échelle nationale pour la gestion de ses fonds. Elle est aussi contrainte par les napolitains eux-mêmes, lasse de constater que le changement prend du temps. Cette question du temps est importante. En effet, pour évaluer les effets positifs ou négatifs des projets portés, il faut laisser le temps au temps, à l’image de la ligne 1 du métro dont les travaux tardent à s’achever ou de Bagnoli qui sort de terre mais a déjà lassé !

Pour autant, la région Campanie continue de multiplier les projets de développement territoriaux, comme le métropolitain, pour lequel les fonds européens abondent ou encore, la reconquête des territoires, à l’image de Bagnoli. En effet, si le chapitre 1 exposait d’une part, les faibles subventions européennes allouées à la reconversion du site et d’autre part, le calendrier tardif du versement des aides, le chapitre 2, nous a montré que la requalification urbaine du site de Bagnoli, malgré tous ses problèmes, était bel et bien en marche et plus encore, que les premiers résultats sortaient de terre (Encadré 2.10, p.185).

Enfin, sur le fil de l’ « européanisation », ce processus opère différemment selon les politiques d’aménagement du territoire engagées. Toutefois, plusieurs traits saillants émergent. En effet, qu’il s’agisse des transports ou du paysage, le processus d’ « européanisation » opère par un mécanisme à double sens avec d’un côté l’échelon local puis régional avec la volonté de faire coïncider le calendrier des plans d’aménagement (Plan des transports, Plan territorial régional) à

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celui de la programmation européenne. D’un autre côté, il émerge par un versant « européen » à la fois par le versement des subventions européennes mais aussi par la philosophie d’ensemble que l’Europe véhicule (SDEC, Convention pour le Paysage).

En outre, ce processus d’ « européanisation » est aussi, dans certains cas, exacerbé comme dans la reconquête de Bagnoli. En effet, la requalification du site a été soumise aux contraintes européennes, dans le processus d’obtention des fonds structurels. Ces contraintes reposaient sur l’idée que les fonds seraient versés si le plan urbanistique opérationnel était adopté, légitimant ainsi l’allocation des aides, à l’image du métro. Cette situation montre bien le rôle clé de l’Europe dans une politique dont elle n’a pourtant aucune compétence, l’aménagement du territoire !

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CONCLUSION PARTIE I

Cette première partie relevait le défi d’interroger le processus d’européanisation à la fois sous l’angle des fonds communautaires alloués à la région Campanie mais aussi par le biais d’une approche bottom up, celle portée par les acteurs locaux/régionaux dans leur politique de développement territorial.

Globalement, les relations qu’entretiennent l’Europe et la région Campanie, opèrent par un double mécanisme : l’allocation des aides versées à la région depuis 1975 à nos jours d’un coté et la volonté des acteurs institutionnels locaux/régionaux d’accorder leur « agenda » territorial à celui des politiques européennes de l’autre. Leur analyse confirme donc l’existence d’un processus d’européanisation à double sens.

Dans le cadre des fonds versés par l’Europe et en réponse aux idées reçues, véhiculées par la presse et certains élus politiques, sur le caractère « assisté » de la Campanie, nous avons pu démontrer que si cette région à caractère métropolitain, était bien dotée par les aides communautaires, elle n’était pas aussi privilégiée. Le montant des aides par habitant vient en effet nuancer les idées reçues avec des régions mieux dotées comme la Basilicate (1 038 euros par habitant) et la Toscane (1 141 euros par habitant), que la région Campanie (541 euros par habitant) entre 1975 et 1988. Cette aide classe donc en effet d’autres régions italiennes et européennes premières. Ce schéma se répétant jusqu’à la programmation actuelle (2007-13) des fonds structurels. Par exemple, pour 2007-13, si l’aide par habitant atteint environ 739 euros en région Campanie, elle est de 1 434 en région Basilicate et de 1 276 en Sardaigne.

En ce qui concerne les politiques de transports et la requalification des friches industrielles, l’Europe ne privilégie pas plus la région Campanie, que d’autres régions grecques ou polonaises toujours dans les aides versées. Présenter le cadre financier, au cœur de débats houleux à propos du caractère assisté de la Campanie, montre par conséquent qu’il faut rester nuancé à la fois quant à l’aide supposée apportée mais aussi aux clichés véhiculés par la presse, qui la présente comme une région assistée et non « banale », comme l’appréhende l’Europe.

Sous l’angle « territorial », l’approche par le local et les politiques menées prend une dimension autre. Toute d’abord, cette approche montre le cadre territorial complexe et à de nombreux égards atypique dans lequel les fonds structurels s’inscrivent en région Campanie. Loin d’être « banale », la Campanie, en décrochement persistant à l’aune de nombreux indicateurs (PIB par habitant, chômage, criminalité, travail irrégulier) concentre en effet de nombreux problèmes liés à la criminalité, à la crise des immondices, à la non-maîtrise de l’étalement urbain etc. Face à ce contexte difficile, la position de l’Europe est ambiguë.

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En effet, si d’un côté, elle participe aux politiques de marketing territorial portées par les pouvoirs locaux et régionaux, activant par conséquent le processus d’européanisation, de l’autre, elle participe à stigmatiser la région à travers les injonctions quant à l’urgence de régler la crise des déchets ou dans la capacité à dépenser les fonds structurels par exemple. La publication des diagnostics territoriaux, destinés essentiellement à justifier l’arrivée des fonds structurels sur le territoire, contribue aussi dans une certaine mesure à véhiculer une image peu positive.

Enfin, s’agissant de la présence du processus d’européanisation opéré dans le cadre du métro ou de la requalification urbaine de Bagnoli, cette première partie de thèse a conforté l’idée d’un mécanisme à double sens. En ce qui concerne le métro de Naples, notre démonstration a mis en un avant un processus d’européanisation d’origine local puis régional et enfin européen. En effet, le projet du métro a, en premier lieu, été portée par la Commune, qui avait adopté son Plan communal des transports en 1997. Condition sine qua non pour l’obtention des fonds, le Plan avait servi de sésame pour figurer dans les grands axes du Programme opérationnel 2000-06 campanien. Cette position s’était ensuite renforcée avec la reprise par la Région du projet en 2002, qui elle-même, associée à un taux d’absorption satisfaisant des dépenses pour la programmation 2000-06, a favorisé la présence du projet de métro dans la programmation 2007-13, puisqu’il apparait parmi les grands projets du Programme opérationnel campanien.

À propos de la requalification urbaine de Bagnoli, si le processus d’européanisation s’opère également dans les deux sens, il reste plus difficile à lire. La friche de Bagnoli revêt avant tout un caractère identitaire local et régional fort. Mais après la fermeture du site en 1993, sous les injonctions de la Communauté européenne, les imbroglios entre les différents acteurs locaux, régionaux et nationaux ont fortement retardé la récupération du site. Ce contexte fragile autour de Bagnoli a par conséquent poussé l’Europe à ne verser des fonds communautaires qu’une fois un plan urbanistique exécutif élaboré et adopté. Or, ce dernier ne sera adopté qu’en 2005, ce qui s’avère fatal dans la dynamique d’ensemble.

Quoi qu’il en soit, qu’il s’agisse du métro ou de la reconquête de Bagnoli, nous pouvons constater l’effort fait par les pouvoirs publics locaux et régionaux pour harmoniser, non sans difficultés à l’image du Plan urbanistique de Bagnoli, leur calendrier à celui des politiques européennes. L’articulation de ces différentes politiques va nous amener à présent à interroger plus avant les filiations entre politiques européennes et politique d’aménagement du territoire en région Campanie.

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PARTIE II

POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION ET POLITIQUE

MÉRIDIONALE EN RÉGION CAMPANIE.

HÉRITAGES OU

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Dans son article « À quoi servira la politique régionale européenne en Pologne ? », Gilles Lepesant pose la question de l’ « intervention européenne » comme fondatrice d’une « politique polonaise d’aménagement du territoire » (Lepesant, 2004). Il souligne151 que la période de programmation 2004-06 « marque une rupture » pour la Pologne, dont les politiques de développement territorial n’ont pas fait jusque présent l’objet d’une réelle « réflexion stratégique ». Les Pays de l’Europe Centrale et Orientale, qui ont intégré l’Union successivement en 2004 et en 2007, ne sont pas les seuls à concevoir la politique de cohésion réformée de 1999 comme le moyen de « révolutionner » leur politique d’aménagement du territoire. Ce schéma est aussi présent dans de nombreuses régions européennes appartenant à ce qui est alors l’objectif 1 de la politique des fonds structurels et en particulier là, où le plus souvent, les politiques de développement territorial ont été réalisées « de façon non coordonnées voire, anarchiques, dans un environnement d’urbanisation rapide, après la deuxième Guerre mondiale et surtout dans les années 1960 » à propos de la Grèce par exemple (Koutoupa- Rengakos, 2005, p.1).

C’est aussi une vision courante pour l’Italie pourtant dotée d’une longue tradition d’aménagement en raison cette fois de la coïncidence entre la mutation de la politique de cohésion et les mutations nationales (fin de l’intervention extraordinaire). En effet, la programmation 2000-06 des fonds structurels européens, ainsi que l’adoption à Postdam en 1999 du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), sur laquelle elle s’appuie en partie, semblent à la fois, se présenter comme un point de rupture avec le modèle déjà en place et jeter les bases d’une nouvelle politique d’aménagement du territoire pour l’ensemble du Midi italien152 dont la région Campanie.

Cependant, cette idée de « rupture » varie selon les pays. Par exemple, elle est plus fortement présente dans les régions italiennes qu’espagnoles. La lecture des programmes opérationnels 2000-06 pour les régions espagnoles semble montrer des documents avant tout techniques, de simple mise en œuvre des fonds structurels. Tandis que le sentiment qui prévaut

151 _{Appuyé par les travaux de François Bafoil et Édith Lhomel, 2003.}

152 _{L’ensemble des acteurs institutionnels régionaux du Mezzogiorno avait repris ce discours et}

s’accordait à dire, que la période de programmation 2000-06 des fonds communautaires devait se présenter comme le moyen de rompre avec les comportements et les pratiques antérieurs. Par exemple, le Programme opérationnel de la Région Calabre soulignait que « […] La contribution apportée (par

l’ensemble des partis économiques et sociaux, environnementaux …) lors des tables de consultation des représentants du système économique et social régional a permis de faire des choix audacieux et de rompre avec les politiques du passé » (Regione Calabria, POR 2000-06, p.30). La Région des Pouilles est

un autre exemple qui conforte l’idée générale de rupture soulignant que « […] la stratégie de « rupture »

avec le passé, à travers l’action concertée du POR et des politiques complémentaires aux niveau national et régional, vise à atteindre une amélioration permanente de l’impact économique, social et environnemental et de générer une discontinuité dans les comportements et les attitudes des acteurs économiques […] (Regione Puglia, POR 2000-06, p.57).

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à lecture des programmes opérationnels italiens des régions d’objectif 1 évoque une démarche intentionnelle de s’appuyer sur les orientations européennes pour construire une politique d’aménagement du territoire régionale. On peut donc supposer qu’au-delà des règlements des fonds structurels établis par la Commission européenne pour l’ensemble des bénéficiaires européens, l’utilisation des aides communautaires et au-delà l’idée d’européanisation des politiques d’aménagement du territoire, se trouvent aussi étroitement liées à l’histoire de la planification territoriale de chaque pays.

En région Campanie, la première version du Programme opérationnel campanien du 7 septembre 2000, proposée par les acteurs régionaux/nationaux et adoptée par la Commission, présente en effet l’ « intervention européenne » comme un évènement unique, opposé au « cyclique », une « occasion » de « convergence » à saisir :

[…] Le Cadre Communautaire d'Appui 2000-2006 n'est pas un programme de développement parmi d'autres comme une Coupe du monde de football ou des Jeux Olympiques, qui se répètent cycliquement. Ce CCA et le Programme opérationnel régional (POR) […] seront peut-être le dernier de cette importance. [...] Le POR trace les lignes directrices de la programmation des fonds structurels pour la période 2000-06, mais il se définit avant tout comme un processus décisionnel basé sur la réflexion collective, sur le sens et l'objet de l’activité de programmation : « Comment renforcer la modernisation de notre région ? » « À quoi servent les actions que nous projetons ? ». [...] Les fonds structurels sont l'occasion rêvée pour affirmer notre identité et de communiquer, dans le même temps, la convergence des idéaux et objectifs européens.

(POR Campania 2000-06, 7 settembre 2000, p.II) En outre, au-delà de l’insécurité structurelle liée au cadre financier, ces deux dernières décennies les acteurs locaux et régionaux, dont les compétences se sont amplement accrues en