Nous avons cherché ici à remonter la « chaîne institutionnelle », à travers l’analyse des politiques d’aménagement du territoire, dans le but de comprendre la place de la politique de cohésion dans la mise en œuvre de ces politiques publiques et le jeu des acteurs institutionnels locaux, régionaux, nationaux et européens, qui sont privilégiés. L’analyse de ces sources vise d’une part, à dégager les orientations principales mises en œuvre sur le territoire par chaque niveau institutionnel et d’autre part, à recouper l’ensemble de ces informations pour en faire apparaître les points convergents et divergents.
Tout d’abord, l’analyse a consisté en une étude bibliographique de la littérature « grise » italienne, française et à un moindre degré anglo-saxonne. Ce parcours a permis de resituer notre sujet de recherche et d’en dresser le cadre, autour de plusieurs concepts indispensables à nos études telles que les notions d’aménagement du territoire, d’européanisation et de politique de cohésion. Cette littérature a aussi permis de mettre en perspective le cadre campanien avec d’autres régions européennes : espagnoles, françaises, allemandes confirmant ou non nos questionnements.
Afin de reconstituer cette chaîne complexe qui va de l’Europe au régional et au local, puis du local à l’Europe, un intérêt particulier a bien sûr été accordé aux sources primaires. Les rapports communautaires sur la gouvernance européenne, régionale et locale, sur les politiques d’aménagement du territoire, des transports et du paysage ont été étudiés. De même, les textes législatifs ont représenté une source importante tant au niveau européen que national et régional. En raison de l’abondance des lois, décrets et règlements, nous ne citons que les textes fondamentaux à notre recherche, axés autour du processus de régionalisation, des politiques d’aménagement du territoire, des transports et de la protection des paysages pour les échelles nationale et régionale26.
Au niveau européen, la réglementation sur l’application des fonds structurels, notamment pour la période 2000-06 a été un élément structurant de l’analyse. En effet, le règlement (CE) n°1260 du Conseil du 2 juin 1999 portant dispositions générales sur les Fonds structurels constitue un élément
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fondateur de notre recherche pour le cadre qu’il propose sur les objectifs et missions, la programmation, la participation financière, la gestion des fonds, l’évaluation ou encore l’éligibilité des fonds à la politiques de cohésion. Nous nous sommes aussi intéressés aux décisions du Conseil européen, notamment à celles liées à la stratégie de Lisbonne (mars 2000), axe principal pour la politique de développement économique de l’Union européenne et celle de Göteborg de juin 2001 en faveur du « développement durable ».
En outre, cette analyse, dans le cadre d’un territoire précis, s’articule autour de l’étude des documents de programmation, de planification et d’orientations de l’échelle locale à l’Europe. Cette analyse qui cherche à mettre en lumière le rôle et la place de la région, tant comme acteur que comme territoire, cible donc les documents urbanistiques et financiers qu’elle produit, qu’il s’agisse de documents en lien avec l’Europe ou de documents de programmation territoriale. Notre approche se voulant transversale, nous n’entrerons pas ou peu dans la genèse de chacun de ces documents, qui a eux-seuls pourraient faire l’objet d’une thèse. Parmi les documents d’orientations, de programmation et de planification pris en compte (sources), une place particulière a été accordée aux programmes opérationnels (PO), au Plan Territorial Régional (PTR) ainsi qu’aux plans spécifiques à nos cas d’étude : le métro et la friche de Bagnoli. L’abondance des documents urbanistiques et financiers utilisés ne permet pas une présentation détaillée de chacun. Aussi, nous avons choisi ici de présenter les documents majeurs situés au cœur de l’analyse (Encadré 3).
Encadré 3
Voyage au cœur des principaux documents de planification et financiers utilisés au cours de notre analyse
Le Programme Opérationnel Régional (POR) : outil financier approuvé par la Commission, ce document établit les lignes stratégiques, composées d’axes et de mesures, pour l’emploi des fonds structurels de l’Union Européenne à l’échelle de la région. Son élaboration fait l’objet d’une concertation entre les acteurs institutionnels du local à l’Europe et les partenaires économiques, sociaux et associatifs. Il répond aux exigences du Cadre Communautaire d’Appui, document, lui aussi approuvé par la Commission en accord avec l’État membre concerné. Le CCA, devenue Cadre de Référence Stratégique Nationale (CNRS) pour la période 2007-13, définit notamment la stratégie générale de l'intervention du FEDER dans un certain nombre de régions d'un État membre, essentiellement ici dans le cadre de l'Objectif 1 « promotion du développement et ajustement structurel des régions en retard de développement » aujourd’hui « convergence » (DG REGIO). En Italie, ce document national se nomme le
Quadro Comunitario di Sostegno (QCS). Le Programme opérationnel est complété par le Complément de programmation, document spécifique qui décrit en détail les interventions à réaliser et est
périodiquement adapté aux exigences et situations qui mûrissent au cours de la période de programmation. Pour la programmation 2000-06, le Programme opérationnel campanien définit sept axes et soixante-douze mesures (Tab.4.10, p.320). Notre étude aborde en priorité le Programme opérationnel campanien 2000-06 mais elle prend aussi en large part les programmes des périodes de programmation 1989-93, 1994-99 et 2007-13.
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Le Plan Territorial Régional campanien (PTR) : outil adopté en 2007, ce plan propose des orientations stratégiques territoriales à l’échelle de la région Campanie. Il a pour objectif d’« offrir aux acteurs institutionnels, pour leurs activités de planification du territoire, un soutien cognitif et opérationnel d’encadrement. Il se propose comme un plan d’encadrement et de promotion d’actions afin de réduire les conditions d’incertitudes en terme de connaissance et d’interprétation du territoire des acteurs institutionnels » (PTR, 2007). Son élaboration est le fruit de plus de onze années de travail. Il est le résultat d’une concertation entre les pouvoirs publics locaux/régionaux et les partenaires économiques et sociaux. Le Plan campanien se réfère directement au cadre européen à travers le SDEC et plus largement la Charte des paysages adoptée en 2001 à Florence par le Conseil de l’Europe, organisation distincte de l’Union européenne, qui regroupe 47 États membres.
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Le Plan Communal des Transports (PCT) et le Plan exécutif opérationnel de Bagnoli- Coroglio : Ces deux plans adoptés respectivement en 1997 et 2005 constituent les documents phares de l’échelle communale pour nos deux exemples que sont le métro et la friche de Bagnoli. Le Plan des transports de Naples est l’un des outils privilégiés de la refonte des politiques d’aménagement au milieu des années 1990. Il sera notamment un atout essentiel dans l’obtention des fonds structurels en faveur du projet de métro régional. Le Plan exécutif opérationnel pour la requalification du site de Bagnoli est, au contraire, le contre exemple de la politique des transports. Il caractérise notamment les difficultés rencontrées par les pouvoirs publics locaux et régionaux à s’accorder sur un calendrier communs avec les politiques européennes. Ces plans sont incontournables dans le cas de notre exemple, Naples étant de fait une impulsion majeure des dynamiques régionales.
Sous l’angle « aménagiste », nous utiliserons aussi en incidente le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) et les Plans Territoriaux de Coordination Provinciale en raison de leur caractère « européanisant » :
Le Schéma de Développement de l’Espace Communautaire (SDEC) :adopté en 1999, il a pour objectif de « définir à l’échelle de l’Union Européenne des objectifs politiques et des principes généraux de développement spatial en vue d’assurer un développement durable équilibré du territoire européen et respectueux de sa diversité ». Il s’agit d’un cadre d’orientation politique indicatif et non contraignant pour les pays. Ces objectifs concernent quatre domaines importants parmi lesquels la préservation et la promotion du patrimoine naturel/culturel et la politique des transports. En Campanie, ce document sert de référence majeure pour l’échelle régionale.
Le Plan Territorial de Coordination Provincial (PTCP) : Encore en phase de proposition pour le Plan de la province de Naples, il vise la valorisation des ressources et la tutelle du paysage en donnant de grandes orientations. Lui aussi se réfère à un cadre européen, puisqu’il s’inscrit aussi dans l’action directe de la Charte du paysage et la philosophie d’ensemble énoncée par l’Union. Comme le PTR de la Campanie, les lignes stratégiques invoquées par le PTCP restent majoritairement sur le papier. Toutefois, l’intérêt de ce document, qui n’est ni régional ni européen, est qu’il est révélateur des difficultés et de la complexité du territoire napolitain dans lequel il s’inscrit. Plus largement il traduit les rapports de forces qui peuvent subsister entre les différentes échelles administratives, en particulier régionales et provinciales. C’est pourquoi, ce document nous semble constituer la vitrine des dysfonctionnements, à la fois par son contenu, trop souvent général que par son existence même, de la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire dans la province napolitaine.
Toujours pour décrypter cette chaîne du local à l’Europe, cette recherche s’est aussi appuyée, sur la réalisation d’entretiens avec des acteurs institutionnels locaux et régionaux. Le choix des entretiens s’est porté en particulier sur les acteurs régionaux en charge de la gestion et du suivi des fonds structurels d’hier à aujourd’hui tels que Mario Luppachini, coordinateur des fonds européens pour la période 1989-99, Carlo Neri, le coordinateur des fonds européens de la Région pour la période 2000- 06 ou Sergio Negro, responsable de la mesure du Programme opérationnel liée au métro régional.
Nous nous sommes également intéressés aux acteurs régionaux qui ont élaboré le Plan Territorial Régional, tels que Simonetta Volpe, Domenico Smarazzo, fonctionnaires dans le service lié à la tutelle du paysage. À l’échelle communale, nous avons aussi rencontré la responsable de la politique des
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transports : Elena Camerlingo. À un second plan, nous avons aussi réalisé des entretiens auprès d’acteurs non institutionnels, « témoins » des changements opérés en région Campanie (agronome, professeurs…) pour compléter nos questionnements27.
En ce qui concerne le choix des acteurs, une limite peut être apportée à cette analyse. Ici, ce sont avant tout les politiques publiques qui seront analysées et par conséquent les acteurs institutionnels qu’ils soient locaux, régionaux, nationaux et européens. La sphère politique au sens où on peut l’entendre en histoire ou en géographie politique au sens strict ne s’inscrit pas au cœur de cette analyse. Ce choix résulte essentiellement de la complexité des mécanismes politiques qui là encore peuvent à eux seuls faire l’objet d’une recherche (Medard, 1976, 2000, Briquet 1998, Mattina, 2005). C’est plutôt la sphère technico-institutionnelle qui nous intéresse ici. En effet, ce champ d’analyse est également très fécond, comme le montrent divers travaux de sciences politiques (Le Galès, 2003, Balme, 1996, Bourdin, 2000, etc.). Ce sont les articulations d’échelles des acteurs institutionnels du local à l’Europe qui sont au centre de notre analyse et leur complexité est telle que cela suffit à remplir le cadre de la thèse. Néanmoins, nous ne pouvons ignorer l’influence des acteurs politiques, en particulier « élus », dans la mise en œuvre des politiques d’aménagement du territoire, puisque les années 1990 correspondent au passage d’un « système entièrement dominé par les partis […] à un système fortement personnalisé autour du maire et de son équipe » (Mattina, Allum, 2000). La période qui est au cœur de cette thèse coïncide d’ailleurs très largement avec l’ « ère Bassolino » d’abord à la Commune puis à la Région (1992-2010). Le rôle de ces élus est majeur, ne serait-ce par exemple, que pour « favoriser » un territoire dans le cadre d’un zonage européen afin d’obtenir, pérenniser des aides ou encore accentuer la concurrence entre deux communes dont l’une appartiendrait à un parti politique différent de la mouvance politique régionale. Sans que celui-ci soit en première ligne, il en a été tenu compte dans la mesure du possible à travers en particulier la presse et la lecture qu’en donne le niveau « institutionnel » et « technique » qui nous occupe ici. Plus que l’action du politique -au sens étroit- ce sont en somme les représentations de ces politiques et la façon dont elles influent sur celles du territoire et de la gouvernance campanienne qui sont prises en compte.
Les presses nationale et régionale napolitaine et italienne et à un moindre degré européenne, ont aussi constitué une source, initialement secondaire puis qui s’est avérée essentielle à notre recherche. Elles seront utilisées ponctuellement pour témoigner des rapports entre l’Union européenne et la Région Campanie. La presse servira aussi de miroir des représentations et clichés faits du territoire campanien à travers, par exemple, la crise des déchets ou la présence de la camorra. Le choix des articles s’est imposé au fil de notre recherche et ne prétend aucunement à l’exhaustivité. Cette presse
27 Annexe : Liste des entretiens, p.436.
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fait néanmoins partie intégrante de notre problématique puisqu’elle participe à véhiculer certaines représentations du territoire régional et local.
Par ailleurs, la recherche statistique a également pris une part importante de cette étude. À la fois directement, comme appréhension de la réalité socio-économique napolitaine, mais aussi indirectement, comme représentation officielle, composante majeure du « diagnostic » produit par les documents de programmation eux-mêmes, que font les acteurs institutionnels, que ce soit au niveau européen ou régional. Les données produites par Eurostat au niveau européen, les données issues des Rapports de la cohésion, de l’Istituto Nazionale di Statistica (Istat) italien, ou encore celle de l’Association pour le développement de l’industrie dans le Mezzogiorno (Svimez)28 représentent le corpus principal de la recherche statistique.
Ces sources ont été privilégiées car c’est sur cette base que les pouvoirs publics s’appuient pour dresser le diagnostic de leur territoire, présentes aussi bien dans le Programme opérationnel campanien que dans les documents stratégiques et de planification (PTR, PTCP, …). Les indicateurs structurels européens privilégiés par l’Union européenne et en particulier les indicateurs liés au chômage, au PIB par habitant (en PPA) ont été utilisés comme les principaux indicateurs régionaux pour évaluer, de façon globale, les écarts de richesse entre les pays européens mais également à différentes périodes pour la région Campanie.
Bien entendu, nous sommes conscients que ces sources posent quelquefois des contraintes d’analyses et soulèvent de nombreuses controverses quant à leur pertinence (Grasland, 2006) mais elles serviront toutefois de référence pour notre étude, puisqu’elles ont l’avantage de satisfaire les exigences communautaires et italiennes. À l’échelle régionale, les données sur les transports (nombre de passagers, flux entre l’agglomération napolitaine et l’arrière pays, entre les provinces, etc.) ont été privilégiées. Le croisement des données sur les transports à celles des indicateurs structurels, a ainsi permis de dégager nombre d’information à traiter, décrypter et analyser, qui ont mis en exergue les difficultés rencontrés par le territoire campanien.
Occupant initialement une place mineure dans notre analyse, l’approche cartographique s’est révélée être un outil à part entier pour notre démonstration. Très certainement influencée au cours de mon expérience de « point focal » du programme ORATE puisqu’entourée de cartographes, cette étude s’est en effet naturellement enrichie par des cartes. Ces cartes ont été élaborées sur la base des fonds de cartes appartenant à l’UMS RIATE appuyés par des logiciels tels qu’Adobe Illustrator et Philcarto.
28 Voir Note 33, p.48.
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Quel a été le rôle de cette cartographie ? Elle nous a permis de traduire une réalité spatiale, de comprendre les phénomènes sur le territoire campanien à partir d’indicateurs ou des données tels que le PIB par habitant, le taux de chômage ou encore la répartition des aides communautaires. L’approche cartographique a aussi eu une vocation de synthèse. Dans ce cadre, nous avons pu cartographier, représenter, confronter les différents choix politiques menés sur le territoire depuis les années 1950 à nos jours.
Le travail photographique réalisé sur les espaces étudiés a également joué un rôle. Plus qu’à illustrer l’argumentaire de notre analyse, il cherche à démontrer l’impact physique sur le territoire de l’intervention européenne et de son efficacité (ou non). En somme et sans prétendre se substituer à une analyse exhaustive des problématiques territoriales napolitaines, qui ne sont pas notre propos, il vise, en dépassant « les chiffres » à permettre au lecteur de mieux entrer, ne serait-ce que par « flash » dans cette réalité territoriale complexe et riche qu’offre la Campanie. En effet, au-delà de ce support, le « terrain », au sens où l’entendent les géographes, a joué un rôle charnière dans la construction de cette recherche. La première visite à Naples a notamment été l’élément déclencheur de cette étude et des questions posées tout au long de cette recherche (Encadré 1, p.12).
La découverte du terrain nous a permis de saisir en effet le fort ancrage européen sur le territoire campanien, comme en témoigne les photographies du métro, les projets étiquetés « CE » à Bagnoli. L’ex-aire industrielle de Bagnoli et sa reconversion sont, comme nous le verrons, un exemple concret des changements physiques opérés sur le territoire napolitain. Le terrain a été le moyen de s’imprégner du territoire, de comprendre son évolution mais aussi, il a été le moyen de se dissocier des discours parfois portés par les acteurs institutionnels, nous permettant de construire nos propres représentations. Autre élément important, le support photographique direct ou indirect à travers le montage de « une » nous a aussi permis de prendre du champ par rapport au langage, au jargon « européen », très souvent aride.
Enfin, puisque cette recherche s’inscrit dans une dimension comparative, dans une part limitée mais qui a son rôle à jouer, ceci a été possible par la réalisation d’un stage au service des affaires européennes du Conseil générale de Seine-Saint-Denis d’avril à juin 2007. Ce stage a donné une vision pratique, concrète et comparative des mises en œuvre de la politique de cohésion, ici dans le cadre de l’objectif 2 « redynamiser des zones en difficulté structurelle ». Ce stage visait aussi à comprendre le rôle « innovant » d’un acteur institutionnel, ici le Conseil général, dans l’interaction des
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rapports avec les échelles régionale, nationale, acteur « masqué » mais officiel29 et européenne. Cette période d’observation a permis de mettre en évidence : les rapports de force auxquels doivent faire face les acteurs en particulier départementaux et les pressions exercées par les différents échelons territoriaux pour une politique de résultats.
Ce stage nous a ainsi permis de saisir plus précisément les enjeux territoriaux et surtout financiers ainsi que l’articulation d’échelle des acteurs locaux et régionaux et de mieux recadrer nous l’espérons, la région Campanie dans une dimension européenne. Notre étude revient donc sur l’intervention européenne dans la banlieue nord de Paris, dont le contexte économique, social et infrastructurel est, en de nombreux points, similaire à celui de la région napolitaine.
29 Contrairement au modèle italien, l’autorité de gestion des fonds structurels en France est la préfecture de
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PARTIE I.
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Cette première partie de thèse relève un premier défi : interroger le processus d’européanisation, tel qu’il a été défini en introduction, c'est-à-dire un mécanisme à double sens, à la fois top down et bottom up. Il va être lu sur deux laps de temps : 1990-2013, le cœur de thèse, mais aussi 1950-2013, son référentiel. En effet, si la période 1990-2013 est présentée comme une période de « rupture », il nous faut logiquement remonter dans le temps pour espérer comprendre les bouleversements opérés à la fin des années 1980 et au début des années 1990.
Pour ce faire et avant d’interroger les filiations entre les politiques « nationales » d’aménagement du territoire et la gouvernance des politiques « européennes » en Campanie (Partie II), les deux premiers chapitres de thèse vont s’attacher à esquisser un tableau de la situation campanienne à la fois sous l’angle de l’intervention financière européenne (Chapitre 1)