La croissance des budgets alloués aux PCRDT depuis les années
Encadré 1. Logiques et exemples emblématiques des dispositifs d'accompagnements français.
Chapitre 5 - Accompagnement institutionnel et système relationnel
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5.1.3 La stratégie régionale d’innovation entre injonctions européennes, cadre national et spécificités locales
-a- Le rôle accru des régions et l’avènement d’une stratégie régionale d’innovation
Jusqu’aux années 1980, les régions étaient soumises { la tutelle de l’État (préfet de régions) dans la mesure où elles ne possédaient pas de pouvoirs exécutifs. Différentes étapes de décentralisation bouleversent ce paysage politique (Balme, 1997). Les régions se dotent progressivement d’un exécutif et de nouvelles compétences50 par les lois de
1982 et 1983. Elles acquièrent ensuite une plus grande autonomie financière (2004). La région devient en charge de la planification territoriale et de différents schémas : Schéma Régional de Développement Economique (SRDE), Schéma Régional de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche (SESR). Elle gère les fonds européens qu’elle reçoit directement, et élabore { partir de 2009 une Stratégie Régionale d’Innovation, dans le contexte d’un nouveau maillage territorial.
En 2010, la géographie régionale change dans un contexte de réduction du mille-feuille administratif et de rationalisation de la carte intercommunale. Dans un pays marqué par un nombre record de communes, l’objectif est d’abord d’intégrer -de façon obligatoire- les communes aux Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Par ailleurs, en 2014, par l’intermédiaire de la loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et de l’Affirmation des Métropoles (MAPTAM), l’État invite les agglomérations de plus de 400 000 habitants à se constituer en métropole, nouvel échelon administratif, qui possède une compétence renforcée par rapport aux intercommunalités classiques. Enfin, en 2015, la loi de Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRE), vise une réduction du nombre de collectivités et supprime les compétences générales des départements ; les régions sont une nouvelle fois renforcées en matière de développement économique, d’aménagement du territoire et de transports routiers. Les SRDE sont alors remplacés par les SRDEII (schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation). Ainsi, toutes les communes du territoire s’insèrent { un EPCI.
Plus qu’une description sommaire et rapide, ces différentes étapes permettent de voir la place centrale occupée par la région dans l’évolution administrative subnationale. Dès lors, quatre acteurs jouent un rôle en matière d’accompagnement de l’innovation avec plus ou moins d’importance et via des actions directes ou indirectes : la Région, le département, la métropole et les EPCI. Bien entendu, la Région est centrale dans la mesure où elle définit les orientations en matière de développement économique en établissant un Schéma Régional de Développement Économique, d’Innovation et d’Internationalisation (SRDEII), un Schéma Régional d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET), et en
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182 élaborant/exécutant la partie régionale du Contrat de Plan. L’élaboration de ces documents stratégiques conditionne notamment l’obtention de financements (Contrat de Plan État Région, Programme Opérationnel du FEDER, etc), ce qui situe l’institution régionale en interface directe avec l’Union Européenne et l’État, tout en étant au niveau régional, le chef de file en termes de développement économique et de coordination des actions menées par les collectivités.
-b- Les autres collectivités et l’évolution du maillage territorial
Les communes et intercommunalités sont actives en termes d’aménagement et d’immobilier d’entreprises. Leurs compétences en urbanisme et en foncier en font des partenaires importants de l’innovation, qui peuvent contribuer { l’attractivité régionale et qui sont consultés lors des grands projets d’aménagement, tout comme dans l’élaboration des documents stratégiques régionaux (SRDEII par exemple). Elles gèrent par exemple des structures comme les pépinières, les hôtels d’entreprises et autres sites destinés à accueillir des entreprises.
Les métropoles constituent de nouveaux acteurs politiques de poids dans la mesure où l’État, les régions et les départements, peuvent leur déléguer par convention certaines de leurs compétences et que, grâce à la loi MAPTAM, elles ont récupéré les compétences économiques des départements et celles des différentes communautés urbaines qui leur précédaient51. Enfin, elles tiennent bien sûr une place majeure dans l’économie de la
connaissance, la compétition passant par les territoires métropolitains : « Nous nous
adossons à la région via le SRDEEI. Concrètement, nous sommes chargés d’adopter une stratégie au niveau de la métropole et de la mettre en œuvre via des comités territoriaux. Cela porte sur le plan du développement et de l’aménagement économique social et culturel, sur l’aménagement de l’espace métropolitain, sur la politique locale de l’habitat, la politique de la ville. En termes d’innovation, on a identifié des projets structurants qu’il s’agit d’appuyer par une approche culturelle de la métropole auprès de la population »
évoque en ce sens Carine Schlewitz, directrice adjointe au développement économique et { l’attractivité de la métropole Aix-Marseille Provence.
-c- Le nouveau paysage infrarégional de la Région PACA
En dix ans, de 2008 à 2018, le paysage administratif infrarégional a fortement évolué à l’échelle nationale ; plus aucune commune n’apparaît comme isolée, enclavée ou en discontinuité et le nombre d’EPCI a été réduit de 20%52. La région PACA (Carte 13,
P.184) confirme ces tendances. Entre 2008 et 2018, le nombre d’EPCI est passé de 91 à 32 et il n’existe plus de communes isolées. Par ailleurs, trois métropoles se sont
51https://www.gouvernement.fr/action/les-metropoles
52https://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archives-des-dossiers/2012-Dossiers/La-decentralisation-a-
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183 constituées, Nice Côte d’Azur, chronologiquement la première de France en 2012, Aix- Marseille-Provence en 2016 et Toulon Provence Méditerranée en 2018. Elles englobent respectivement 49, 92 et 12 communes. Cette évolution nous permet d’évoquer deux remarques. Premièrement, au tournant des années 2000, le contexte de crise a pu peser dans le choix national d’une rationalisation administrative de grande ampleur, au profit des échelons infranationaux, plus à même de mener des stratégies qui servent la compétitivité des territoires. Deuxièmement, la coalition de communes en EPCI ou en métropole rappelle que l’échelon communal isolé n’apparait plus pertinent dans l’économie de la connaissance et que les regroupements permettent la mobilisation de plus de forces et de visibilité en termes de développement local. Les métropoles constituent ainsi un échelon intéressant pour l’analyse de l’évolution de la géographie de l’innovation en temps de crise, dans la mesure où elles incarnent une construction politique récente qui peut conduire à des dynamiques singulières.
-d- Stratégie régionale d’innovation et SRDEII en région PACA
Nous montrons ici qu’il existe en région PACA une stratégie d’accompagnement de l’innovation spécifique, formulée au croisement de contraintes locales et d’exigences extra-régionales (Figure 20, P.185). La région PACA ne possède pas de spécialisations fortes, mais des orientations plurielles qui se prêtent mieux à un accompagnement transversal que sectoriel, susceptible d’entraîner des inégalités territoriales importantes (Grandclément, 2012). Toutefois, en termes d’application concrète, l’échelon régional est théoriquement contraint par les directives européennes auxquelles il doit s’adapter. Cette adaptation est en effet essentielle à la performance des territoires régionaux, dans la mesure où les fonds qui y sont conditionnés en fonction des projets présentés, représentent 950 millions d’euros pour la période 2014-202053, contre 826 millions
pour le Contrat de Plan État-Region 2015-2020, que la Région finance à hauteur de 844 millions d’euros (Région PACA, 2014a).
Depuis 2007, les aides européennes en matière de R&D sont soumises à la construction d’une Stratégie Régionale d’Innovation singulière qui puisse remédier aux défaillances du Système Régional d’Innovation existant. Cela signifie que pour l’Europe, l’innovation ne dépend plus de la seule action des entreprises, mais de tout un système d’acteurs qui, organisé, doit faire aboutir les idées sur le marché (Lefebvre, 2017). Cette aide horizontale/structurelle est alors plus adaptable à la diversité de la région PACA pour qui, l’enjeu est de mettre en cohérence un potentiel morcelé et insuffisamment organisé. S’y ajoute une aide verticale où il s’agit cette fois d’identifier les technologies génériques servant un grand nombre de secteurs ou de domaines. En effet, depuis 2014 l’Europe est repassée à une volonté de spécialisation régionale, en Domaines d’Innovation Stratégique (DIS) censés permettre la régénération des Domaines d’Activités Stratégiques (DAS) ou la création de nouveaux types d’activité.
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184 Carte 13. L’évolution du paysage administratif en région PACA entre 2008 et 2018. Sources : Collectivités.gouv.fr.
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185 Figure 20. Le Système politique pluriel d'accompagnement de l'innovation en Région PACA. Sources : Région PACA,
2017a.
Ainsi, la Région PACA peut trouver en ces Domaines d’Innovation Stratégique des vecteurs de rapprochement intersectoriels qui comblent les écarts de spécialisation. De plus, l’institution européenne accorde aussi aux régions qui ne sont pas leaders dans un domaine spécifique, la possibilité de développer des capacités transversales.
En finançant le Contrat de Plan État-Région54, l’État doit assurer que 75% des fonds du
FEDER/FSE sont utilisés pour l’innovation, la compétitivité et le développement durable. Par ailleurs, avec la loi NOTRE, la responsabilité des Régions s’est accrue, leur donnant la charge depuis 2015 de rédiger de façon concertée avec les collectivités locales le SRDEII, le SRESRI, la Stratégie Régionale d’Innovation, et deux autres documents qui ne seront pas directement analysés ici mais qui connaissent des croisements avec les éléments précédents, { savoir le Plan Régional d’Internationalisation des Entreprises (PRIE) et le Schéma Régional de Développement Touristique (SRDT). Cette organisation imposée par les cadres européens et nationaux demeure complexe.
-d- La mise en œuvre de dispositifs spécifiques : PRIDES et OIR
À côté de l’application de ces politiques et dispositifs exogènes, la région PACA s’est dotée de dispositifs spécifiques. D’abord dès 2007, la région fonde les clusters régionaux
54 De 1984 { 2007, ils sont dits Contrats de Plan. Puis de 2007 { 2013, l’état les appelle Contrats de Projet
dont il modifie les thématiques principales, avant de revenir à la nomination Contrats de Plan depuis 2015.
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186 (PRIDES) dans une logique d’équilibre territorial, en partie pour combler les lacunes de la politique nationale des pôles de compétitivité, en intégrant les petites entreprises et en élargissant la définition de l’innovation (Grandclément, 2012). De cette façon, la région complète la logique de concentration des efforts autour de pôles qui ressemblent ici plus { des SPL qu’{ l’orientation technologique des pôles de compétitivité. À la fois PRIDES et pôles de compétitivité ou grappes d’entreprises, ces pôles labellisés sont un des symboles de l’imbrication complexe des échelles, des périmètres d’intervention et des temporalités de l’action publique (labels, politiques, interlocuteurs différents) (Grandclément, 2012). Ce dispositif s’intègre ainsi { la première Stratégie Régionale d’Innovation de 2009. Il s’agit de renforcer la dynamique d’innovation, accroître l’offre de services aux entreprises par la création d’un réseau régional d’innovation, identifier aussi des domaines d’activités stratégiques autour de deux thématiques : la Méditerranée durable et l’économie créative. Ces domaines d’activités stratégiques55,
choisis selon les caractéristiques intrinsèques du territoire, ont pour but d’accélérer la création de start-ups et PME innovantes à fort potentiel de croissance. L’idée étant que la région finance prioritairement les projets émanant de ces DAS. On a donc là majoritairement une stratégie sectorielle autour de pôles de compétences.
Dans un second temps, sous les nouveaux mandats de Christian Estrosi (2015-2017) puis de Renaud Muselier (depuis 2017), les logiques changent quelque peu. D’abord, les DAS sont mobilisés dans le cadre de la stratégie européenne de spécialisation intelligente, c'est-à-dire qu’ils sont désormais intégrés { une logique de filière stratégique dite Opération d’Intérêt Régional (OIR) (Figure 21).
Figure 21. Les Opérations d'Intérêt Régional en PACA. Source : Rising PACA, 2018.
55 Ils sont 8 au départ : sécurité et sureté, technologies numériques et industries du contenu numérique,
bâtiment durable et écologie urbaine, transport et mobilité durables, e-santé, santé et alimentation durables, maladie émergentes et infectiologie, gestion des risques. Mais seulement cinq sont retenus : habitat durable et écologie urbaine, mobilité intelligente et durable, risque sécurité et sûreté, santé et bien-être et industries culturelles du contenu numérique.
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187 La logique de pôle se dissout ainsi dans une logique de réseau plus affirmée ; les efforts se concentrent sur la partie aval de la chaîne de l’innovation et les domaines aux perspectives de marchés les plus porteurs (PACA, 2014b). Il s’agit par ailleurs de rapprocher les DAS des technologies clés définies par l’Union Européenne, parmi lesquelles les nanotechnologies, la micro et nanoélectronique, la photonique et la biotechnologie sont particulièrement présentes en région. Par ce croisement, il en va de conforter les technologies clés (DGE 2010a, 2016a) dans lesquelles PACA détient une excellence afin d’irriguer les OIR de nouvelles perspectives de développement, mais aussi de rapprocher la diversité du potentiel sur des enjeux communs. Cette logique mobilise bien sûr fortement les potentiels existants comme les pôles de compétitivité, les clusters ou les territoires French Tech, mais aussi les collectivités et notamment les métropoles dont les territoires totems sont chargés d’encourager l’émergence de l’industrie du futur : « Cette stratégie sert à affirmer la spécialisation de la région, très
active sur les services, mais dont les segments de positionnement restaient flous. La logique transversale permet { la fois de développer l’industrie du futur et { la fois de structurer l’écosystème existant » raconte Joachim Queyras, responsable du pôle programme OIR à
Rising Sun, qui se substitue { l’ancienne ARII. Bernard Deflesselles56 parle d’une feuille
de route claire : « Être le bras armé de la Région sur les 8 filières d’excellence portées par
les Opérations d’Intérêt Régional (OIR) ; et placer l’innovation au cœur de son action au service du développement et de la transformation des filières ».
En plus de l’identification des entreprises { fort potentiel de croissance et une meilleure offre de service, la région cherche également à ouvrir de nouveaux segments de développement autour de l’innovation sociale/durable par les usages et du numérique, ainsi que le développement des lieux d’expérimentation (Voir encadré 2, P.189). L’idée de chaîne de valeur territoriale apparaît alors : bien que le territoire soit scindé en un espace littoral, un arrière-pays et des métropoles, la région doit œuvrer { ce que chacun d’entre eux puisse, par cette logique de spécialisation intelligente, se mobiliser en fonction de ses avantages compétitifs, que l’on considère un territoire enclavé avec une économie résidentielle peu centrée sur l’innovation ou des territoires métropolitains où l’agglomération favorise davantage les dynamiques innovantes (Région PACA, 2017b). Ainsi, la stratégie régionale catalyse la transversalité et les chaînes de valeurs territoriales par l’appui aux filières et { une définition de l’innovation { la fois élargie et tournée vers les secteurs d’avenir.
Ce premier développement nous a ainsi permis de dépeindre avec précision l’imbrication complexe des cadres d’accompagnement de l’innovation en région PACA et leurs évolutions (Figure 22, P.188). En effet, objectifs, programmes et modalités s’interpénètrent dans un modèle en réseau où les échelles européennes, nationales, régionales et infrarégionales ne peuvent être pensées séparément. Au-delà de cette organisation multiscalaire, la région PACA adapte les grands programmes en fonction de ses spécificités.
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188 Figure 22. L'imbrication des contextes d'accompagnement de l'innovation en région PACA. Sources : Union Européennes, MESRI et Région PACA.
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Quid des politiques transversales ? Une illustration par le cas du numérique
Au cœur de tous les programmes recensés (Figure 29), figurent des thématiques spécifiques aux enjeux qui irriguent des domaines transversaux. C’est le cas du numérique, nouvelle économie au spectre large, les TIC, qui regroupe l’ensemble des entreprises qui produisant des biens et services supportant le processus de numérisation de l’économie (Site Insee). Le numérique recouvre un nombre varié d’acteurs, producteurs comme usagers, et se comprends comme enjeu public tant au niveau productif pour des secteurs variés, que d’équipements pour les ménages. Cela en fait ainsi un domaine stratégique pour les acteurs politiques.
A l’échelle européenne d’abord, jusqu’en 2015 il n’y avait pas de dispositions spécifiques sur les TIC, mais un cadre favorable irriguant d’autres politiques horizontales (industrielle, commerciale, R&D). Jean-Claude Juncker a alors proposé la création d’un Marché Unique du Numérique pour stimuler le commerce électronique, moderniser les règles en matière de droit d’auteur, actualiser les règles dans l’audiovisuel, renforcer les réactions en cybersécurité, exploiter le potentiel d’une économie fondée sur les données, garantir aux citoyens la meilleure connexion internet possible et veiller à ce que chacun possède des compétences numériques. En plus des perspectives d’usages pour les citoyens européens, il faut y voir l’intégration { un marché potentiel de 415 milliards d’euros, qui lèverait les verrous des entreprises/start-ups de l’internet et permettrait aux États de tirer pleinement parti des outils numériques. En trois ans, seule une minorité des 35 propositions ont toutefois franchi le cap de la législation.
En France, la problématique du numérique a émergé surtout dans une logique d’aménagement des infrastructures. Mais ce n’est que depuis 2010 que la thématique est prise dans un sens économique. On note ainsi la création du Conseil National du Numérique (2011), puis la première labellisation de Fablabs (2013) et l’émergence de la politique des French Tech (2014). Cette politique qui ambitionne de créer un écosystème favorable au développement de PME au sein de quartiers numériques urbains, prévoit aussi de soutenir les tiers-lieux, donc de prendre en compte l’innovation { partir de l’usager. Ces premiers efforts sont confirmés par le Plan d’Action du Numérique (Valls, 2015), qui vise la liberté d’innover, une égalité des droits, la couverture complète du territoire, la démocratisation des usages et la transformation numérique de l’État. Depuis le changement de mandature, les grands axes ont été confortés (volets économiques, du numérique inclusif et de la transformation numérique de l’État). En ce qui concerne l’innovation, le dispositif French Tech a été étendu (nouvelles métropoles, réseaux thématiques, Fablabs). Enfin, via le Plan national pour un numérique inclusif, l’état mobilise { nouveau des territoires pour accueillir et dispenser des ateliers numériques (Majoubi, 2018).
Dans ce contexte, les territoires locaux sont les relais de proximité pour appuyer les quartiers numériques d’un côté et favoriser l’émergence de territoires d’intermédiation de l’autre (Nadou, 2013). Leurs efforts ont d’abord pris la forme d’espaces d’utilisation des outils du numérique (Espace Public du Numérique, Espaces Régionaux Internet Citoyen, Programme Territoires Numériques). Puis, des démarches plus favorables { l’innovation ont été observées (PACA Labs, PACA Lights, Living PACA Labs) (Cf. Annexes). Sous Christian Estrosi puis Renaud Muselier, ces thématiques s’intègrent au développement d’une Smart Region, c'est-à-dire un territoire d’expérimentation en services innovants. Un nouveau label Sud Labs et un programme régional des données ont en ce sens été promulgués.
Le numérique est donc emblématique de l’emboîtement des échelles d’accompagnement. Ce cas se développe au croisement entre enjeux socio-économiques et territoriaux et apparaît intéressant dans la mesure où il incarne une transversalité pouvant essaimer dans différentes branches d’activités. Par ailleurs, par sa temporalité (la deuxième moitié des années 2000), le numérique porte les traits d’une éclosion post-crise. En effet, les démarches transversales, trans-sectorielles ou inter-filières, présentent on l’a vu, présentent l’avantage de rapprocher des branches d’activités distantes et créer des parafoudres plus solides aux crises éventuelles. Le numérique amène enfin un nouvel angle d’innovation, par les usages, cadre dans lequel les acteurs deviennent « consommateurs-usagers » (Burret, 2013). En parallèle, l’intelligence artificielle intégrée { différents programmes tournés vers l’avenir peut aussi se prêter à des dynamiques novatrices fortes (Stratégie Européenne d’Intelligence Artificielle, Stratégie Nationale de Recherche en Intelligence Artificielle, Stratégie Régionale d’Intelligence Artificielle).