Le lev bulgare et la kuna croate dans le MCE II

À l’issue de discussions avec les parties au MCE II, les autorités bulgares et croates ont pris, à l’été 2018 et à l’été 2019 respectivement, un certain nombre d’engagements dans des domaines d’action revêtant une grande importance pour un processus de transition puis une participation sans heurt au MCE II.

Après avoir atteint les objectifs définis dans leurs engagements préalables en matière de politique économique, et après l’annonce d’engagements post-entrée à respecter après avoir rejoint le MCE II, les deux pays ont simultanément intégré le MCE II et l’union bancaire européenne le 10 juillet 2020. La présente section

explique la logique qui sous-tend la participation de ces deux États membres de l’UE au MCE II ainsi que la feuille de route qu’ils ont mise en œuvre à cette fin.

Lorsque la Bulgarie et la Croatie ont pour la première fois exprimé leur volonté de rejoindre le mécanisme, les parties au MCE II ont pris en compte trois considérations fondamentales.

Premièrement, ce serait la première fois qu’un pays rejoindrait le MCE II depuis la crise financière, dont d’importants enseignements avaient été tirés.

Ainsi, le cadre institutionnel européen avait fait l’objet d’une profonde réforme au cours des dix années précédentes et il était primordial que les décisions futures relatives au MCE II ne négligent pas les enseignements de la crise. La capacité de résistance des structures économiques, la stabilité financière et la qualité des institutions et de la gouvernance étaient désormais au premier rang des discussions, du fait de leur importance pour la soutenabilité à plus long terme de l’adoption de l’euro. En particulier, l’expérience des anciens participants au MCE II avait confirmé la nécessité que ces caractéristiques soient réunies afin de garantir une participation sans heurt au mécanisme.

Deuxièmement, ce serait également la première fois qu’un État membre

rejoindrait le MCE II depuis le début de l’union bancaire européenne. Au sein de l’union bancaire, le mécanisme de surveillance unique (MSU) et le mécanisme de résolution unique (MRU) sont dotés de pouvoirs directs sur le système bancaire de l’État membre concerné. Chaque État membre est tenu d’intégrer l’union bancaire au plus tard au moment de l’introduction de l’euro. Le MCE II étant une phase

préparatoire pour l’adoption de l’euro, le fait de rejoindre le MCE II aujourd’hui signifie également se préparer pour l’union bancaire. À cette fin, il a été considéré souhaitable pour les pays ayant comme objectif d’adopter l’euro d’engager une coopération rapprochée avec la BCE (cf. encadré 1) en même temps qu’ils rejoignent le MCE II ⁷⁸.

Troisièmement, il était également nécessaire de prendre en compte les considérations propres aux pays. La Bulgarie et la Croatie avaient toutes deux accompli des progrès significatifs en vue de remédier aux déséquilibres

macroéconomiques et les deux pays avaient fait l’expérience d’un ajustement à des chocs défavorables dans le cadre de leurs propres régimes de change, mais des

78 Cela étant, il est également possible pour les États membres de l’UE ne faisant actuellement pas partie de la zone euro d’engager une coopération rapprochée dans le domaine prudentiel sans rejoindre le MCE II, c’est-à-dire que les deux processus ne doivent pas nécessairement être synchronisés.

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préoccupations demeuraient concernant leur participation sans heurt au MCE II, en raison d’un certain nombre de vulnérabilités persistantes.

Dans ce contexte, la question s’est posée de savoir comment répondre au mieux aux considérations mentionnées précédemment au sein du cadre institutionnel et juridique existant. Les États membres de l’UE doivent être traités sur un pied d’égalité à chaque phase de l’UEM, ce qui implique qu’aucune condition préalable ni règle nouvelle ne peut être imposée à un État membre avant sa candidature au MCE II. Tout État membre est, par conséquent, libre de demander l’intégration de sa monnaie au MCE II à tout moment et de prendre ses

engagements de politique économique, tout comme l’ont fait les autres États membres par le passé. Dans le même temps, et conformément à la procédure rappelée à la section 2.3, les parties au MCE II peuvent décider de refuser la participation de cet État membre au MCE II dans le cas où ses engagements de politique économique et les mesures connexes prises par ses autorités nationales ne suffisent pas pour faire face aux évolutions, préoccupations et risques identifiés.

Cette approche est totalement compatible avec le cadre du MCE II.

Durant la phase informelle de la feuille de route vers une participation au MCE II, un dialogue s’est tenu entre les parties au MCE II et les autorités bulgares et croates concernant les risques qui avaient été identifiés et les mesures susceptibles de les atténuer. Ce dialogue a clarifié les engagements de politique économique que les autorités bulgares et croates auraient à prendre et à honorer au fur et à mesure de leur progression sur la feuille de route. Une fois cette phase achevée, la dernière étape de la feuille de route a été marquée par les demandes formelles d’intégration du lev bulgare et de la kuna croate au MCE II, demandes qui ont été envoyées la veille de la prise de décision.

La Bulgarie et la Croatie avaient déjà respecté un certain nombre d’engagements de politique économique (« engagements préalables ») au moment où elles ont officiellement rejoint le MCE II ; conformément aux pratiques passées, d’autres engagements doivent être respectés après avoir rejoint le MCE II (« engagements post-entrée »), en vue de réaliser un degré élevé de convergence économique durable au moment de l’adoption de l’euro.

Il fallait que les engagements préalables comme les engagements post-entrée soient raisonnables, proportionnels et motivés. Ils devaient également être spécifiques, réalistes et de nature vérifiable. Enfin, il a été convenu qu’ils devaient être mis en œuvre, suivis et vérifiés dans un laps de temps relativement court.

Dans l’intervalle, un suivi adéquat a été mis en place par la BCE et par la Commission européenne dans leurs domaines de compétence respectifs afin de vérifier le respect des engagements préalables ainsi que des engagements post-entrée. La BCE s’est concentrée plus particulièrement sur les engagements liés au secteur bancaire, notamment sur les questions relatives à la supervision bancaire et les questions macroprudentielles. À la suite d’un mandat émis par les parties au MCE II, la Commission s’est concentrée sur les engagements concernant les politiques structurelles. Afin de prévenir un chevauchement avec d’autres procédures, il a également été souligné que les politiques budgétaires étaient régies par le Pacte de stabilité et de croissance, et que les réformes judiciaires ainsi que la

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lutte contre la corruption et le crime organisé en Bulgarie faisaient l’objet d’un suivi par la Commission européenne dans le cadre du mécanisme de coopération et de vérification.

Des engagements préalables ont été formulés par la Bulgarie à l’été 2018 et par la Croatie à l’été 2019, et réalisés avant que les deux pays ne rejoignent le MCE II le 10 juillet 2020. Trois de ces engagements relevaient du même domaine pour la Bulgarie et pour la Croatie : a) mettre en place une coopération rapprochée entre la supervision bancaire de la BCE et les autorités compétentes nationales (ACN) au sein du cadre juridique du MSU ; b) renforcer la panoplie d’outils

macroprudentiels en confiant aux ACN la responsabilité d’adopter des mesures dites relatives aux emprunteurs, comme le fait d’imposer des limites à la charge du service de la dette des emprunteurs par rapport à leur revenu ; et c) transposer dans la législation nationale les directives européennes relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux. Les trois autres engagements étaient spécifiques aux pays et relevaient du domaine des politiques structurelles. L’encadré 1 examine plus en détail ces engagements et décrit le processus de mise en œuvre et d’évaluation des engagements préalables relevant des domaines de compétence de la BCE

(c’est-à-dire la supervision bancaire et les questions macroprudentielles),

engagements que les deux pays avaient réalisés au moment de rejoindre le MCE II.

Il explique aussi brièvement comment fonctionne en pratique la supervision des banques de l’UE ne faisant pas partie de la zone euro dans le cadre d’un régime de coopération rapprochée, et dans quelle mesure elle diffère de la supervision des banques de la zone euro. L’encadré 2 liste les engagements préalables relatifs aux politiques structurelles formulés par les autorités bulgares et croates, qui relèvent des domaines de compétence de la Commission.

Encadré 1

Respect des engagements de politique économique préalables à la participation au MCE II dans les domaines de la supervision bancaire et des outils macroprudentiels

Maximilian Fandl, Jaime Serra Goya et Kalina Paula Tylko-Tylczynska

La Banque centrale européenne a été mandatée par les parties au mécanisme de change (MCE II) pour assurer le suivi de la mise en œuvre des deux engagements préalables liés à la supervision bancaire et à la stabilité financière, que les autorités bulgares et croates devaient avoir réalisés au moment de rejoindre le MCE II. Ces deux engagements consistaient à : a) établir une coopération rapprochée entre la supervision bancaire de la BCE et l’autorité compétente nationale (ACN) au sein du cadre juridique du mécanisme de surveillance unique (MSU) ; et b) renforcer la panoplie d’outils macroprudentiels en établissant une base juridique claire sur laquelle adopter des mesures macroprudentielles relatives aux emprunteurs, comme par exemple imposer des limites à la charge du service de la dette des emprunteurs par rapport à leur revenu.

La Bulgarie et la Croatie ont soumis, en juillet 2018 et en mai 2019 respectivement, des demandes d’instauration d’une coopération rapprochée entre leurs ACN et la BCE. Sur la base de ces demandes, la BCE a évalué si les conditions d’instauration d’une coopération rapprochée étaient réunies. Conformément au cadre juridique, l’évaluation comportait deux parties principales : a) une évaluation juridique du droit national applicable adopté par l’État membre formulant la demande ; et b) une évaluation complète des établissements de crédit résidents de l’État membre.

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Afin de vérifier de manière adéquate que l’ensemble des conditions avaient été respectées, la BCE a mis au point un cadre d’évaluation standard en s’appuyant sur l’article 7 du règlement MSU ⁷⁹ et sur les aspects de procédure spécifiés dans la décision BCE/2014/5 relative à la coopération rapprochée ⁸⁰.

S’agissant de l’évaluation juridique, la Bulgarie a adopté la législation nationale nécessaire en décembre 2018, qui met en place un mécanisme garantissant que la Banque nationale de Bulgarie (Българска народна банка) adopterait toutes les mesures exigées par la BCE concernant les établissements de crédit. La BCE a évalué la nouvelle législation, notamment si les pouvoirs attribués à la Banque nationale de Bulgarie seraient au moins équivalents à ceux de la supervision bancaire de la BCE. Afin de se conformer aux exigences en matière de coopération rapprochée, la Banque nationale de Bulgarie a introduit en janvier 2020 un projet de loi modifiant la loi sur les établissements de crédit ⁸¹ ainsi que la loi sur la Banque nationale de Bulgarie ⁸². La nouvelle loi modifiait les pouvoirs de sanction de la Banque nationale de Bulgarie et élargissait la liste des manquements susceptibles de donner lieu à des sanctions.

De la même manière, les autorités croates ont modifié la loi sur les établissements de crédit ⁸³ ainsi que la loi sur la Banque nationale de Croatie ⁸⁴ afin de créer une base juridique pour l’instauration d’une coopération rapprochée avec la BCE. Les premiers amendements ont été adoptés par le Parlement croate en juillet 2019 et sont entrés en vigueur en août 2019. Des amendements supplémentaires ont été adoptés en avril 2020 et sont entrés en vigueur le même mois. La BCE a évalué que le cadre juridique national était conforme aux conditions nécessaires à l’instauration d’une coopération rapprochée. Les amendements ont apporté la garantie qu’une fois engagée la coopération rapprochée, la BCE aurait tous les pouvoirs nécessaires à l’exécution de ses missions de surveillance vis-à-vis des banques croates.

Les résultats de l’évaluation complète des banques bulgares ont été publiés le 26 juillet 2019 et faisaient état de déficits de fonds propres pour deux des six banques participantes ⁸⁵. Les deux banques ont mis en œuvre leurs plans de recapitalisation respectifs avant l’instauration d’une coopération rapprochée. Avec cette étape finale, l’ensemble des conditions préalables prudentielles et législatives ont été remplies. Le 10 juillet 2020, la BCE a annoncé que son Conseil des

gouverneurs avait adopté une décision instaurant une coopération rapprochée avec la Banque nationale de Bulgarie ⁸⁶.

79 Cf. Règlement (UE) nº 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO L 287 du 29.10.2013, p. 63).

80 Décision 2014/434/UE de la Banque centrale européenne du 31 janvier 2014 concernant la coopération rapprochée avec les autorités compétentes nationales des États membres participants dont la monnaie n’est pas l’euro (BCE/2014/5) (JO L 198 du 05.07.2014, p. 7).

81 Loi sur les établissements de crédit, adoptée par la 40^e Assemblée nationale le 13 juillet 2006, publiée au Darjaven Vestnik, n° 59 du 21 juillet 2006.

82 Loi sur la Banque nationale de Bulgarie, adoptée par la 38^e Assemblée nationale du 5 juin 1997, publiée au Darjaven Vestnik, n° 46 du 10 juin 1997.

83 Loi sur les établissements de crédit, publiée dans Narodne novine n° 159/13, 19/15, 102/15 et 15/18.

84 Loi sur la Banque nationale de Croatie, publiée dans Narodne novine n° 75/08 et 54/13.

85 Cf. « La BCE finalise l’évaluation complète de six banques bulgares », communiqué de presse de la BCE, 26 juillet 2019. First Investment Bank AD et Investbank AD sont les deux établissements pour lesquels l’évaluation a fait apparaître des déficits de fonds propres.

86 Décision (UE) 2020/1015 de la Banque centrale européenne du 24 juin 2020 sur l’instauration d’une coopération rapprochée entre la Banque centrale européenne et la Българска народна банка (Banque nationale de Bulgarie) (BCE/2020/30) (ECB/2020/30) (JO L 224I, 13.07.2020, p. 1).

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Les résultats de l’évaluation complète des banques croates ont été publiés le 5 juin 2020 et ne faisaient apparaître de déficits de fonds propres pour aucune des cinq banques croates

sélectionnées. Le 10 juillet 2020, la BCE a annoncé que son Conseil des gouverneurs avait adopté une décision instaurant une coopération rapprochée avec la Hrvatska narodna banka (Banque nationale de Croatie) ⁸⁷, celle-ci ayant rempli l’ensemble des conditions préalables prudentielles et législatives.

Lorsque la Bulgarie et la Croatie ont exprimé leur intention de rejoindre le MCE II, leur cadre macroprudentiel n’incluait pas de base juridique pour les mesures relatives à l’emprunteur. Le cadre reposait principalement sur les instruments de fonds propres au sens de la directive sur les

exigences de fonds propres (CRD) ⁸⁸ et du règlement sur les exigences de fonds propres (CRR) ⁸⁹, tels que le coussin de fonds propres contracyclique. En dépit des pouvoirs étendus dont

disposaient la Banque nationale de Croatie et la Banque nationale de Bulgarie pour l’émission de recommandations concernant de nouvelles pratiques en matière de prêt, ces pouvoirs n’étaient pas aussi contraignants et applicables d’un point de vue juridique que les mesures relatives à

l’emprunteur.

Dans ce contexte, les autorités bulgares et croates ont pris l’engagement d’élargir leur panoplie d’outils macroprudentiels afin d’établir la base juridique des mesures relatives à l’emprunteur.

Cet engagement a été tenu avec l’adoption de la législation applicable en décembre 2018 et avril 2020, respectivement.

Leurs engagements préalables ayant été respectés, la Bulgarie et la Croatie ont rejoint le MCE II et l’union bancaire. À compter du 1^er octobre 2020, la BCE a commencé à superviser directement les établissements bulgares et croates importants, et le Conseil de résolution unique (CRU) est devenu l’autorité de résolution de ces établissements et de l’ensemble des groupes transfrontières.

Les établissements engagés dans une coopération rapprochée sont soumis aux mêmes normes et procédures prudentielles que leurs équivalents dans la zone euro.

Une différence essentielle entre les États membres ayant adopté l’euro et ceux engagés dans une coopération rapprochée réside dans le fait que les actes juridiques de la BCE, notamment les décisions concernant les banques, n’ont pas d’effet direct dans l’État membre qui a instauré une coopération rapprochée. Cela signifie que la BCE n’adopte pas les décisions destinées aux banques de ces États membres, mais elle émet des instructions à leurs ACN respectives ; ce sont elles qui adopteront les mesures administratives requises au niveau national.

L’instauration d’une coopération rapprochée avec la Banque nationale de Bulgarie et la Banque nationale de Croatie marque une étape importante de l’histoire de l’union bancaire. C’est la première fois que l’union bancaire a été élargie à des États membres de l’UE n’appartenant pas à la zone euro.

87 Décision (UE) 2020/1016 de la Banque centrale européenne du 24 juin 2020 sur l’instauration d’une coopération rapprochée entre la Banque centrale européenne et la Hrvatska Narodna Banka (Banque nationale de Croatie) (BCE/2020/31) (JO L 224I, 13.07.2020, p. 4).

88 Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (JO L 176 du 27.06.2013, p. 338).

89 Règlement (UE) nº 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement (JO L 176, 27.06.2013, p. 1).

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Encadré 2

Respect des engagements de politique économique préalables à la participation au MCE II dans le domaine des politiques structurelles

Dans leurs lettres adressées aux parties au mécanisme de change (MCE II), la Bulgarie ⁹⁰ et la Croatie ⁹¹ se sont engagées à mettre en œuvre un certain nombre de mesures liées aux politiques structurelles avant de rejoindre le MCE II. La Commission européenne a été mandatée par les parties au MCE II pour assurer le suivi de la mise en œuvre de ces engagements préalables de politique économique, conformément à ses domaines de compétence. Le suivi a été facilité par les échanges techniques réguliers entre la Commission et les autorités bulgares et croates.

La Commission européenne a fourni aux parties au MCE II des actualisations régulières des progrès réalisés. Dans le même temps, la BCE rendait compte de la mise en œuvre des mesures concernant la supervision bancaire et la panoplie d’outils macroprudentiels (cf. encadré 1).

La Bulgarie et la Croatie ont chacune adapté leurs engagements préalables relatifs aux politiques structurelles à leurs propres conditions nationales afin d’éviter l’accumulation de déséquilibres macroéconomiques et d’améliorer la qualité institutionnelle et la gouvernance. Les autorités bulgares se sont engagées à mettre en œuvre des mesures dans les domaines suivants : a) la supervision du secteur financier non bancaire, b) le cadre d’insolvabilité, c) le cadre de lutte contre le blanchiment de capitaux, et d) la gouvernance des entreprises publiques. Dans le même temps, les autorités croates ont pris des engagements en relation avec : a) le cadre de lutte contre le blanchiment de capitaux, b) les statistiques, c) la gouvernance du secteur public, et

d) l’environnement des entreprises.

Les rapports d’évaluation finale ont été publiés conjointement avec les décisions de la BCE d’intégrer le lev bulgare ⁹² et la kuna croate ⁹³ au MCE II. Le 8 juin 2020 et le 19 juin 2020,

Les rapports d’évaluation finale ont été publiés conjointement avec les décisions de la BCE d’intégrer le lev bulgare ⁹² et la kuna croate ⁹³ au MCE II. Le 8 juin 2020 et le 19 juin 2020,