L’incidence négative substantielle de la pandémie de coronavirus (COVID-19) sur l’économie réelle a pu être atténuée grâce à une aide budgétaire d’envergure, par la voie de stabilisateurs automatiques et de mesures discrétionnaires adoptées par les pouvoirs publics de la zone euro. Le coût budgétaire de cette aide a été colossal pour tous les États membres de la zone euro, bien qu’il varie sensiblement d’un pays à l’autre. Sous l’effet du ralentissement économique et de l’aide budgétaire apportée, le déficit budgétaire des administrations publiques de la zone euro devrait se creuser sensiblement d’après les projections macroéconomiques de décembre 2020 établies par les services de l’Eurosystème, pour atteindre 8,0 % du PIB en 2020, contre 0,6 % en 2019. Le ratio de déficit reviendrait par la suite à 6,1 % du PIB en 2021 et à 3,9 % et 3,0 % au cours des deux années suivantes. L’embellie attendue devrait provenir de l’extinction progressive des mesures d’urgence, tandis qu’il faudra attendre 2022 pour voir la composante cyclique s’améliorer sensiblement. Grevé par les mesures budgétaires et la détérioration de la situation économique, le ratio de dette agrégé de la zone euro se serait fortement accru en 2020, culminerait en 2021 avant de ne refluer que très lentement ensuite. Une orientation budgétaire
ambitieuse et coordonnée demeure indispensable au vu de la vive contraction de l’économie de la zone euro, même si les mesures budgétaires adoptées face à l’urgence posée par la pandémie devraient être aussi ciblées et temporaires que possible. Dans le même temps, la faiblesse de la demande provenant des entreprises et des ménages ainsi que le risque accru de voir la reprise se faire attendre au vu des nouveaux confinements décrétés en réaction à la deuxième vague de la pandémie justifient le maintien des aides apportées par les politiques budgétaires nationales. Le fonds Next Generation EU (NGEU), qui complète les mesures budgétaires au niveau national, contribuera à un redressement plus rapide, plus robuste et plus uniforme et renforcera la résilience économique et le potentiel de croissance des économies des États membres de l’UE, en particulier si les fonds sont déployés en faveur de dépenses publiques productives et s’ils s’accompagnent de politiques structurelles favorables à la productivité.
D’après les projections macroéconomiques de décembre 2020 établies par les services de l’Eurosystème, le solde budgétaire des administrations publiques de la zone euro se réduirait fortement en 2020, avant de se redresser
progressivement 9. Selon ces projections, le ratio de déficit des administrations publiques de la zone euro passerait de 0,6 % du PIB en 2019 à 8,0 % du PIB en 2020, avant de retomber à 6,1 % en 2021, puis à 3,9 % et 3,0 % en 2022 et 2023 respectivement (cf. graphique 25). La contraction du solde budgétaire en 2020 s’explique en grande partie par la détérioration du solde primaire corrigé du cycle à la suite des mesures de soutien à l’économie, lesquelles se sont élevées à quelque 4,5 % du PIB et ont majoritairement consisté en dépenses supplémentaires, notamment sous la forme de transferts et de subventions aux entreprises et aux ménages, y compris par la voie des régimes de chômage partiel ou technique.
Elle résulte également d’une importante composante cyclique négative, en phase
9 Cf. les « Projections macroéconomiques de décembre 2020 pour la zone euro établies par les services de l’Eurosystème », publiées sur le site internet de la BCE le 10 décembre 2020.
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avec une sensible détérioration de la production dans la zone euro 10.
L’embellie subséquente du solde budgétaire devrait dans un premier temps tenir à un redressement du solde primaire corrigé du cycle, une partie des mesures de soutien étant appelées à être levées progressivement à partir de 2021.
La contribution du cycle économique devrait se renforcer sensiblement à compter de 2022 seulement et demeurer négative tout au long de l’horizon de projection.
Ces prévisions budgétaires sont toutefois empreintes d’une incertitude
exceptionnelle, non seulement en ce qui concerne l’ampleur, le calendrier et la composition des dépenses consenties au titre du fonds NGEU mais aussi, plus généralement, parce que les politiques économiques se doivent de réagir aux évolutions de la pandémie.
Graphique 25
Solde budgétaire et ses composantes
(en pourcentage du PIB)
Sources : BCE et projections macroéconomiques de décembre 2020 établies par les services de l’Eurosystème.
Note : Les données se rapportent au secteur agrégé des administrations publiques de la zone euro.
Outre les aides budgétaires consenties pour soutenir leurs économies, les États membres de la zone euro ont alloué de considérables enveloppes de garanties de prêts dans le but de renforcer la situation de trésorerie des entreprises. Au total, ces garanties se montent à quelque 17 % du PIB pour l’ensemble de la zone euro, mais la taille des enveloppes varie sensiblement d’un pays à l’autre. Les garanties de prêts sont des engagements conditionnels pour les administrations publiques, si bien que le montant des garanties appelées constituera une dépense supplémentaire qui alourdira la dette publique.
Comparativement aux projections macroéconomiques de septembre 2020 établies par les services de la BCE, les perspectives budgétaires pour la zone euro devraient être un peu moins défavorables pour 2020, mais un peu plus pessimistes pour 2021 comme pour 2022. Le solde budgétaire des
administrations publiques de la zone euro, exprimé en pourcentage du PIB, a été
10 Il y a lieu de noter que la décomposition du cycle et la tendance actuelle sont entachées d’un degré d’incertitude inhabituellement élevé.
-8,5 -7,5 -6,5 -5,5 -4,5 -3,5 -2,5 -1,5 -0,5 0,5 1,5 2,5
2019 2020 2021 2022 2023
Solde primaire corrigé du cycle (hors aides au secteur financier) Composante cyclique
Paiements d'intérêts Solde budgétaire Aides au secteur financier
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revu à la hausse de 0,8 point de pourcentage pour 2020 et à la baisse de 1,2 et 0,3 point de pourcentage pour 2021 et 2022, respectivement. Le déficit budgétaire moindre attendu pour 2020 résulte principalement d’un solde budgétaire corrigé du cycle légèrement moins négatif mais aussi d’une composante cyclique un rien moins négative. Ce schéma devrait s’inverser dans les deux prochaines années car le solde corrigé du cycle ainsi que la composante cyclique devraient s’avérer, d’après les prévisions, plus négatifs qu’anticipé précédemment.
L’orientation budgétaire globale a été particulièrement expansionniste en 2020, mais une baisse modérée des aides est attendue en 2021 et en 2022 au fil de l’abandon progressif des mesures d’urgence 11. Selon les estimations, l’orientation budgétaire aurait été légèrement expansionniste en 2019 mais devrait être largement accommodante en 2020, affichant 4,8 % du PIB. A contrario, en 2021 et en 2022, elle se resserrerait modérément, de respectivement 1,5 % et 0,8 % du PIB, avant de prendre un tour globalement neutre en 2023. Cette trajectoire reflète l’extinction progressive, à partir de 2021, des mesures d’urgence exceptionnelles prises en réponse à la pandémie. En dépit du resserrement graduel, le solde budgétaire global demeurerait nettement négatif, compte tenu des instruments budgétaires qui continueront de soutenir la reprise économique sur l’ensemble de l’horizon de projection.
Le ratio dette/PIB du secteur agrégé des administrations publiques de la zone euro s’est considérablement accru en 2020 et devrait culminer autour de 100 % en 2021, avant de refluer très progressivement. Le ratio
d’endettement progressera de 14,5 points de pourcentage et 1,5 point de pourcentage, respectivement, en 2020 et en 2021, reflétant largement des déficits primaires élevés et, pour 2020, des écarts très défavorables entre taux d’intérêt et taux de croissance. En 2020, la hausse est également attribuable à un net ajustement dette-déficit dû aux mesures adoptées par les pouvoirs publics en réaction à la pandémie, telles que les mesures de soutien aux conditions de trésorerie des entreprises et des ménages. En 2022 et en 2023, les déficits primaires certes en recul mais toujours importants seront plus que compensés par les contributions favorables apportées par l’amélioration des écarts entre taux d’intérêt et taux de croissance, à la faveur d’un redressement attendu de l’activité économique, ainsi que par un ajustement dette-déficit négatif en 2022 (cf. graphique 26). En conséquence, le ratio dette/PIB devrait ressortir à 97,8 % à la fin de l’horizon de projection en 2023.
11 L’orientation budgétaire reflète la direction et l’ampleur de la relance des politiques budgétaires sur l’économie, au-delà de la réaction automatique des finances publiques au cycle conjoncturel. Elle est mesurée ici comme la variation du ratio du solde primaire corrigé du cycle, déduction faite des aides publiques au secteur financier. Pour plus de détails concernant le concept d’orientation budgétaire de la zone euro, cf. l’article intitulé « L’orientation budgétaire de la zone euro », Bulletin économique, n° 4, BCE, 2016.
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Graphique 26
Facteurs déterminants de la variation de la dette publique
(en points de pourcentage du PIB)
Sources : BCE et projections macroéconomiques de décembre 2020 établies par les services de l’Eurosystème.
Note : Les données se rapportent au secteur agrégé des administrations publiques de la zone euro.
Il faudra beaucoup de temps avant que les bilans ne renouent avec les niveaux qu’ils affichaient avant la crise. La réduction des déséquilibres budgétaires dépend, entre autres, du rythme qu’affichera la reprise en 2021, en particulier après les informations encourageantes concernant plusieurs vaccins contre la COVID-19.
Par ailleurs, l’action budgétaire coordonnée entreprise par l’Union européenne devrait insuffler une impulsion à la croissance économique. Parallèlement, les conditions de financement favorables continuent de comporter des coûts liés au service de la dette. À l’avenir, il importe toujours que les États membres de l’UE renouent avec des situations budgétaires saines, y compris des niveaux de dette publique plus faibles, une fois que l’activité économique se sera redressée 12.
12 Pour plus de détails concernant les projets de plans budgétaires pour 2021 et les avis de la Commission européenne en la matière, cf. l’encadré 8 du présent Bulletin économique.
-6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
2019 2020 2021 2022 2023 2020-23
Variation cumulée Solde primaire (-)
Ajustement dette-déficit
Écart entre taux d'intétêt et taux de croissance Dette brute consolidée
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Les cicatrices laissées sur l’économie mondiale par les crises passées 50