Les compétences transférées à partir de 1995

211. Plan. Le greffier en chef est compétent depuis 1995 pour la délivrance des certificats

de nationalité française (b) et depuis 2009 pour la réception des déclarations acquisitives de nationalité française(c) le service de la nationalité est un service sensible il convient de souligner l'importance pour le greffier en chef d'en organiser l'accueil (a).

a - L’accueil en matière de la nationalité

212. L’importance de l’accueil dans le service de la nationalité. Le service de la

nationalité est un service « sensible » compte tenu de la profonde connotation affective qui s'attache à cette matière. Les administrés ressentent comme des tracasseries administratives

273 Rapport DELMAS-GOYON « Le juge du 21ème siècle » Un citoyen acteur, une équipe de justice p.111.Proposition n° 53

274 Union européenne des greffiers Union européenne des greffiers – Livre vert pour un greffier européen p. 8 http://www.csnmeridian.ro 11 ; LegiGlobe L’accès francophone aux Greffier en Europe (de, at, hr, dk, es, ee, fr, it, lu, no, nl, pt, cz, ro, si) 4 octobre 2012, droits

injustifiées le fait qu’on leur demande de produire les documents justifiant de leur nationalité. Ce comportement se manifeste particulièrement lors des demandes de délivrance des certificats de nationalité.

En effet les certificats de nationalité française sont le plus souvent demandés dans des situations où prévaut l'urgence. Il en est ainsi par exemple de l'inscription à un concours, de la candidature à un emploi public, de la délivrance de la première carte d’identité, de l’établissement d’un passeport pour un voyage à l'étranger ou encore de la liquidation des droits à pension.

Différer la réponse sollicitée pendant plusieurs mois est cause de vifs mécontentements, eux-mêmes source d'incompréhension. En effet, le retard dans ce domaine peut avoir de graves répercussions sur la situation des personnes concernées tant sur le plan professionnel que privé (expulsion).

213. Les recommandations au DSG pour l’organisation de l’accueil. La circulaire du

24 décembre 1998 recommande au greffier en chef actuel directeur des services de greffe d'organiser l'accueil en s'attachant à trois points²⁷⁵. Tout d'abord il doit veiller à ce que les conditions matérielles de l’accueil soient les plus satisfaisantes possibles : confidentialité des entretiens, conditions d'attente décentes, mise à disposition de plaquettes d'information, une liste claire des pièces justificatives à produire. Il convient également d’affecter dans ce service un greffier formé sur les questions de nationalité (plusieurs modules de formation à l'école nationale des greffes) et possédant des qualités de communication avérées.

La circulaire précitée recommande ensuite de réaliser un effort particulier dans les modalités d'accueil des personnes concernées, afin d'éviter que celles-ci aient le sentiment de faire l'objet de tracasseries administratives inutiles et attentatoires à leur vie privée. C'est pourquoi elle recommande de mettre en place une structure permettant un accueil spécialisé, et de développer de manière systématique la pratique d'un entretien individuel, accompagné d'explications sur la situation de l'intéressé au regard du droit de la nationalité et sur la pertinence des pièces qui lui sont demandées.

Enfin, il appartient au greffier en chef d'organiser son service pour permettre notamment la délivrance des certificats de nationalité française dans des délais raisonnables tout en assurant un contrôle rigoureux de l'exactitude de ces certificats.

b- La délivrance des certificats de nationalité (1995)

214. L’importance et les enjeux du certificat de nationalité française (CNF). Jusqu'en

1995 le juge d'instance était compétent pour délivrer les certificats de nationalité française, la loi du 8 février 1995²⁷⁶ a transféré cette compétence au greffier en chef du tribunal d'instance.

Le certificat de nationalité française constitue le seul mode légal de preuve de la nationalité française (C.civ. Art. 31-2). C’est un document administratif créé en 1945 pour faciliter les démarches car avant sa création seul un jugement de nationalité permettait à une personne de prouver sa nationalité française. Le certificat de nationalité indique comment et pourquoi le demandeur a la qualité de français, ainsi que les documents qui ont permis de l'établir. Il fait foi jusqu'à preuve du contraire.

Le certificat de nationalité représente un enjeu important puisqu'il permet à une personne de faire la preuve de sa nationalité comme un jugement. Une preuve importante parce c'est à celui qui conteste la nationalité du titulaire d'un certificat de nationalité d'en apporter la preuve il y a donc renversement de la charge de la preuve. Le greffier en chef a donc la responsabilité d’assurer un contrôle rigoureux dans l'exactitude de ces certificats et de les délivrer dans des délais raisonnables.

Le contrôle passe par une instruction rigoureuse du dossier et l'obligation de motivation du certificat de nationalité française.

Lorsque le requérant a déposé l'ensemble des documents justificatifs, à savoir, les pièces d'état civil ou titres d'acquisition, de réintégration, de conservation utile à la détermination de sa nationalité ainsi que les justificatifs d'identité et de domicile, le greffier en chef procède à l'instruction du dossier en commençant par la vérification des pièces produites, le cas échéant la consultation de la chancellerie et des enquêtes.

215. Les vérifications du DSG. Le directeur des services de greffe doit d'abord vérifier sa

compétence territoriale à partir des documents fournis par l’intéressé mettant en évidence qu'il réside bien dans le ressort du greffe du tribunal d'instance concerné. La compétence territoriale des tribunaux d’instance spécialisés est fondée sur le domicile ou le lieu de naissance du demandeur. Ainsi pour les personnes résidant à l’étranger et nées à l’étranger le directeur des services de greffe compétent est celui du 1er arrondissement de Paris (30 rue Château des Rentiers, 75013 Paris), pour les personnes résidant à l’étranger et nées en France, c'est le directeur des services de greffe du tribunal d’instance de leur lieu de naissance et pour les personnes nées à l’étranger et qui résident en France, c'est le directeur des services de greffe du tribunal le plus proche de leur domicile qui est compétent. Il convient également de relever qu’aux termes de l'article 31 du code civil, seuls les greffiers en chef des tribunaux d'instance et des tribunaux de première instance (Nouméa et Papeete) énumérés par décret sont habilités à établir les certificats de nationalité française²⁷⁷.

Le directeur des services de greffe vérifie l'identité du requérant. Cette étape incontournable est destinée à permettre au greffier en chef ou au fonctionnaire chargé de l'accueil de vérifier qu'il y a bien identité de personne entre le requérant et la personne concernée par les actes d'état civil produits. Il est donc exigé du requérant la production d'un document comportant une photographie. Lorsque le certificat est sollicité pour un mineur le représentant légal doit justifier de son identité.

Il vérifie ensuite que le requérant a bien la capacité juridique pour solliciter la délivrance d'un certificat de nationalité française. La capacité civile est fixée à 18 ans ; toutefois par analogie avec les règles de capacité relatives à la souscription des déclarations de nationalité (C. civ. Art. 17-3), il est admis qu'entre 16 et 18 ans le mineur puisse faire seul sa demande de certificat.

216. L’importance de la vérification des actes d’état civil. Ensuite il vérifie les actes

d'état civil qui sont des pièces maîtresses pour la délivrance du certificat de nationalité française (actes de naissance et actes de mariage). Le décret du 16 septembre 1997 permet au

277 Circulaires de la direction des affaires civiles et du Sceaux Signalisation des circulaires du 1er juillet au 30 septembre 2005 – Bulletin officiel du ministère de la justice N° 99 ; Décret n° 2005-460 du 13 mai 2005 relatif aux compétences des juridictions civiles, à la procédure civile et à l’organisation judiciaire.art.17 et 37

greffier en chef de demander lui-même les copies intégrales des actes de naissance et de mariage nécessaires à l’établissement d’un certificat de nationalité.

Les actes d'état civil dressés par les autorités étrangères dans les formes locales sont valables en France, qu'ils concernent les Français ou les étrangers. (C. civ., art. 47).

La loi du 14 novembre 2006 a réformé l'article 47 du code civil en permettant au greffier en chef d’effectuer sans plus de formalisme « toutes vérifications utiles »278.

Ainsi en plus de l'exigence de légalisation des actes étrangers, en cas de doute sur le contenu d'un acte, le greffier en chef peut faire vérifier l'authenticité de l’acte en l’envoyant par le biais de la valise diplomatique à l'ambassade de France du pays du lieu de naissance qui saisira les autorités locales aux fins de vérification sur les registres d'état civil. Il peut aussi utiliser la procédure de levée d'acte. Celle-ci permet au greffier en chef, disposant d'un acte d'état civil étranger de s'assurer de sa validité en sollicitant auprès du service d'état civil concerné la production de l'acte à partir du numéro de registre figurant sur le document présenté. Ces procédures efficaces pour lutter contre les fraudes éventuelles doivent être employées à bon escient car les délais de réponse, peuvent être très longs.

217. Le contrôle des diligences du DSG par les chefs de juridiction : le cas des CNF délivrés après une gestation pour autrui à l’étranger. Les diligences du directeur des

services de greffe sur les actes étrangers peuvent être contrôlées par les chefs de juridiction qui sont, rappelons-le, l’autorité hiérarchique du greffier en chef du tribunal d'instance, le juge chargé de l'administration étant son supérieur hiérarchique.

Dans un dossier rapporté par le syndicat FO, une sanction avait été envisagée contre un directeur de greffe qui avait réservé la délivrance d'un CNF destiné à un enfant qu’il soupçonnait être né d'une gestation pour autrui en Inde. Le directeur de greffe avait réservé la délivrance de ce CNF dans l'attente de la réponse du consulat de France à Bombay saisi par la voie diplomatique sur la condition de l'enfant. Il demandait que soit précisé si l'enfant était apatride ou bénéficiaire de la nationalité indienne.

Les chefs de juridiction avaient analysé la position de cet agent comme une atteinte à l'obligation de réserve à laquelle chaque agent public est tenu et dont le non-respect peut donner lieu à une sanction disciplinaire.

Il lui a été fait grief de ne pas avoir appliqué strictement la circulaire TAUBIRA alors que comme nous l'avons vu, la vérification de l’authenticité des actes produits279 relève de la responsabilité du directeur des services de greffe.

Selon cette circulaire, « le seul soupçon du recours à une convention portant sur la procréation ou la gestation pour le compte d'autrui ne peut suffire à opposer un refus aux demandes de certificat de nationalité française dès lors que les actes de l'état civil local attestent du lien de filiation avec un Français, légalisés ou apostillés sauf dispositions conventionnelles contraires, sont probants au sens de l'article 47 du code civil »²⁸⁰.

Soulignons que le Conseil d’État avait été saisi de plusieurs requêtes en annulation de cette circulaire qu'il avait rejetées. Il a jugé, que la seule circonstance qu'un enfant soit né à l’étranger dans le cadre d'un contrat de gestation pour autrui, même s'il est nul et non avenu au regard du droit français, ne peut conduire à priver cet enfant de la nationalité française. Cet enfant y a droit, dès lors que sa filiation avec un Français est légalement établie à l’étranger, en vertu de l’article 18 du code civil et sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Le refus de reconnaître la nationalité française porterait sinon une atteinte disproportionnée au respect de la vie privée de l’enfant, garantie par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)281.

Relevons que la décision du Conseil d’État intervient peu après les deux décisions rendues par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) qui ont condamné la France, le 26 juin 2014, pour violation de la Convention Européenne des Droits de l’Homme, dans deux affaires de refus de retranscription d’actes d’état civil pour des enfants nés par gestation pour autrui282.

279 Syndicat national des services judiciaires de la chancellerie FO - les brimades subies par un greffier en chef de Toulouse intéressent la presse Figaro 21 nov ; 2013

280 Circulaire CIV02/13 du 25 janvier 2013 délivrance des certificats de nationalité française – convention de mère porteuse état civil étranger

281 CE, 2ème / 7ème SSR, 12/12/2014, 365779, Lebon

Madame DOUCET relève que par ses deux décisions, la Cour rappelle sans surprise la primauté de l’intérêt supérieur de l’enfant sur l’intérêt général : la France a le droit, du fait de la marge de manœuvre laissée aux États, d’interdire la GPA sur son territoire, mais elle ne peut pas porter atteinte à « l’identité » des enfants nés de mères porteuses à l’étranger en refusant de les reconnaître283.

218. Les moyens du DSG. Le directeur des services de greffe dispose de larges moyens d'investigation. Ainsi il peut consulter WEBNAT (service intranet de la sous-direction des naturalisations donnant accès aux données qui y sont archivées (le MES), JUSTINAT (permet de vérifier grâce à une liaison internet si un certificat de nationalité a déjà été délivré à l’intéressé, consulter pour avis le bureau de la nationalité de la DACS et effectuer des recherches dans les archives des autres tribunaux d'instance et du ministère de l'emploi et de la Solidarité.

La consultation de la Chancellerie s’impose lorsque le dossier est complexe. Cette consultation est obligatoire si l'examen du cas nécessite l'application ou l'interprétation d'une loi étrangère. (C. civ. Art. 19, 19-1 et 32-3) ou de la convention du conseil de l'Europe du 6 mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités. La chancellerie peut également être consultée par téléphone ou par écrit lorsqu'il existe une difficulté sérieuse, un problème d'interprétation ou une situation douteuse.

Le directeur des services de greffe dispose en pratique, de moyens de vérification de

l’existence ou de la non-existence d'un titre acquisitif ou de conservation de la nationalité française. Selon les époques trois possibilités sont offertes au greffier en chef, il peut procéder à cette vérification dans les tables décennales, par l’interrogation du ministère de l'emploi et de la solidarité et avec l'acte de naissance. En effet depuis la loi du 16 mars 1998²⁸⁴ (C. civ. Art. 28 al. 2) il est fait mention de la toute première délivrance du certificat de nationalité en marge des actes de naissance.

219. Le pouvoir d’appréciation du DSG sur la qualité de Français du requérant. Il

appartient au directeur des services de greffe d'apprécier souverainement, au vu des éléments

283 M. DOUCET in Revue générale de droit public La France contrainte de faire primer l'intérêt supérieur de l'enfant issu d'une GPA– Note sous CEDH, 5e sec. 26 juin 2014, Labasse c. France, affaire numéro 65941/11 et Menesson c. France, affaire numé 65192/11 - site de la chaire de droit public français de l'université de la Sarre

fournis, pièces, enquêtes, si l'intéressé est ou non français. Dans le cas où il conclut à la nationalité française du requérant, il lui délivre un certificat de nationalité, dans le cas contraire il rend une décision de refus.

Le directeur des services de greffe doit étudier comment et pourquoi la personne est française et vérifier qu’elle n'a pas perdu sa nationalité française.

A partir des documents produits, le directeur des services de greffe doit premièrement déterminer si l'intéressé satisfait aux conditions légales d'attribution ou d’acquisition de la nationalité française. L'article 31-2 du code civil exige que soit indiquée dans le certificat de nationalité, la disposition légale en vertu de laquelle l'intéressé a la qualité de Français, ainsi que les documents qui ont permis de l'établir.

Rappelons que la nationalité française par attribution concerne la personne née française

soit par filiation car l’un au moins de ses parents est français (C. civ. Art. 18) soit par naissance en France d’un parent né également en France (C. civ. Art. 19-3).

En revanche, la nationalité française par acquisition concerne la personne de nationalité étrangère devenue française. L’acquisition peut être soit volontaire (décret ou déclaration de nationalité) soit de plein droit durant la minorité, en raison de l'acquisition de la nationalité française par l'un des parents (effet collectif) ou de plein droit à la majorité, par naissance et résidence en France pendant 5 ans ou encore par annexion de territoires.

Ensuite, le directeur des services de greffe doit vérifier, quelle que soit la façon dont une personne est française, qu'aucun élément dans sa situation n'a été susceptible d'entraîner une perte de cette nationalité.

La perte de la nationalité française peut résulter d'une demande volontaire de l'intéressé consignée dans un décret de libération des liens d’allégeance ou dans une déclaration de nationalité. Elle peut aussi être automatique par l'effet de la loi en raison d'un événement survenu dans la vie de l'intéressé susceptible de lui avoir fait perdre la nationalité française : indépendance de territoires annexés par la France, filiation, mariage, acquisition d'une nationalité étrangère.

220. La délivrance et la motivation du CNF. Lorsqu'il estime que la personne est

française, le directeur des services de greffe délivre un certificat de nationalité française. La loi lui fait obligation de motiver le certificat de nationalité française. Dans sa motivation, il doit faire ressortir, comme il en serait d'un jugement, les éléments de fait et de droit qui ont permis de l'établir et la ou les dispositions légales en vertu desquelles l'intéressé a la qualité de Français (C.civ art. 31-2).

Par conséquent, le directeur des services de greffe doit exposer les conditions dans lesquelles le bénéficiaire du certificat de nationalité française s'est vu attribuer, a acquis, a conservé la nationalité française ou a été réintégré dans cette nationalité. Il doit viser expressément chacune des pièces produites sur laquelle le certificat est fondé et dont il tire sa force probante particulière : actes de l'état civil, justificatifs d'identité, et de possession d'état de français (précédent CNF, passeport, CNI, état signalétique et des services, immatriculation consulaire). Il doit mentionner les résultats des vérifications effectuées auprès d'autres départements ministériels et la référence de l'avis de la Chancellerie lorsqu’elle a été consultée préalablement à la délivrance du certificat de nationalité française. Le nom du greffier en chef signataire doit figurer clairement à côté de sa signature.

Par ailleurs, il doit indiquer la disposition légale en vertu de laquelle l'intéressé est Français. La circulaire du 24 décembre 1998²⁸⁵ souligne l'importance du choix du fondement légal du certificat. Elle recommande d'étudier tous les aspects du dossier déposé pour éviter les délais de traitement injustifiés. Cet examen doit permettre d'envisager l'ensemble des faits juridiques susceptibles d'être retenus et de rechercher parmi ceux-ci celui qui permettra le plus rapidement la délivrance du certificat de nationalité.

Elle précise qu'aucune disposition légale ne prévoyant la supériorité d'un fondement juridique sur l'autre, il convient de privilégier le raisonnement qui pourra aboutir, le plus efficacement et avec le moins de contrainte pour l'usager, à la satisfaction de sa demande.

Ainsi, il est préférable d’appliquer lorsque cela est possible, les dispositions légales fondées sur le droit du sol, qui nécessitent la production de quelques pièces souvent faciles à obtenir aux lieu et place des dispositions fondées sur la filiation qui entraînent nécessairement une instruction plus longue et plus complexe du dossier.

De même lorsque la nationalité de l'intéressé peut avoir sa source dans la filiation, la circulaire précitée recommande de préférer l'application des dispositions fondées sur la