Les attributions exercées sous le contrôle des chefs de juridiction

132. La notion de contrôle. Le contrôle relève d'une conception moins rigide de la tutelle

administrative. Lorsqu'un directeur de greffe exerce une attribution sous contrôle des chefs de juridiction, cela veut dire qu'il a l'initiative de ce qu'il fait ; le contrôle des magistrats ne se faisant qu'à posteriori.

180 CGC syndicat des directeurs de greffe judiciaires, « Directeur de greffe : Le témoin gênant » Bulletin d'information du 4ème trimestre 2016

Les chefs de juridiction n'ont à intervenir que s'ils jugent l’action du directeur de greffe comme étant de nature à compromettre le bon fonctionnement de la juridiction. Pour éviter ce genre d'intervention, il est nécessaire que le directeur de greffe informe les chefs de juridiction de l'action qu'il entend mener et des résultats obtenus.

Le directeur de greffe exerce sous le contrôle du ou des chefs de juridiction, des attributions relatives au personnel, à la gestion budgétaire et relevant de la fonction de dépositaire. Les attributions touchant au personnel (a) et à la gestion budgétaire sont menacées (b) au contraire des attributions relevant de la fonction de dépositaire (c).

a – Les attributions sous contrôle relatives au personnel menacées

133. Les rôles respectifs des chefs de juridiction et du DSG dans l’affectation du personnel. Les attributions relatives au personnel sont notamment prévues par l'article

R123-16 du Code de l'organisation judiciaire et concernent l'affectation du personnel. Le directeur de greffe participe à la préparation de la répartition de l'effectif des fonctionnaires entre les services du siège et du parquet, laquelle est décidée par les chefs de juridiction.

En revanche c'est le directeur de greffe qui fixe l'affectation des agents à l'intérieur des divers services du greffe¹⁸¹.

Le respect de cette attribution, quelles que puissent être les préférences personnelles ou les habitudes de certains magistrats, est essentiel au bon exercice de l'autorité hiérarchique du directeur de greffe sur son personnel et au fonctionnement de l'ensemble des services du greffe.

De même, il résulte de la combinaison des articles R123-16 alinéa 1 et R123-4 du code de l'organisation judiciaire que le choix du greffier d'audience appartient au directeur de greffe.

134. Les limites de l’autonomie du DSG dans l’affectation du personnel. Cette

attribution est limitée d'une part par l’obligation que lui fait l'article R212-47 du code de l'organisation judiciaire de prendre l'avis de l'assemblée des fonctionnaires sur son projet de répartition de l'effectif à l'intérieur des services du siège et du parquet et d'autre part, par l'obligation que lui fait l'article R 123-16 alinéa 2 du Code de l'organisation Judiciaire. Aux

termes de ce dernier article, lorsque le directeur de greffe envisage de modifier l'affectation d'un agent exerçant ses fonctions auprès d'un magistrat spécialisé, il recueille au préalable l'avis de ce magistrat (notamment, juge d'instruction, juge pour enfants, juge d'application des peines, etc.).

L'affectation des fonctionnaires dans les services y compris le choix du greffier d’audience est un des aspects stratégiques de la fonction et une des sources de tension dans les juridictions avec les magistrats qui ont tendance à vouloir choisir les fonctionnaires avec lesquels ils travaillent alors que cette prérogative appartient au directeur de greffe. C'est d'ailleurs un des domaines où les magistrats essaient d’obtenir un droit de regard.

135. L’amendement DETRAIGNE ou la proposition de réduire l’autonomie du DSG dans l’affectation du personnel. Le sénateur DETRAIGNE avait proposé un amendement

visant à mutualiser les greffes. Cet amendement prévoyait dans sa première version d’autoriser l'affectation par le président du tribunal de grande instance pour nécessité de service les fonctionnaires des greffes dans l'une ou l'autre des juridictions de l'arrondissement judiciaire (tribunal de grande instance, conseil des prud'hommes et tribunaux d'instance) situés dans la même ville que le tribunal de grande instance.

Le gouvernement, dans son avis, a demandé sa suppression notamment parce « qu’aucune consultation du procureur de la République ou des directeurs de greffe des juridictions concernées n’est prévue, remettant en cause non seulement le principe de la dyarchie des chefs de juridiction, mais aussi la gouvernance des juridictions puisqu’aux termes des articles R. 123-3 et suivant du code de l’organisation judiciaire les services du greffe sont dirigés par un directeur de greffe. Le principe même du fonctionnement du comité de gestion instauré par le décret n° 2014-1458 du 8 décembre 2014 relatif à l'organisation et au fonctionnement des juridictions de l'ordre judiciaire (article R 212-60 et suivants du code de l’organisation judiciaire) est ainsi rendu inopérant »¹⁸².

Bien que la deuxième version ait prévu que l'affectation se fera par décision conjointe du président du tribunal de grande instance et du procureur de la République près ce tribunal, pris après avis du directeur des services de greffe judiciaires¹⁸³, cet amendement a été supprimé.

b- Les attributions sous contrôle relatives à la gestion des moyens matériels et gestion budgétaire menacées

136. Le contenu des fonctions de gestion budgétaire du DSG et leurs limites. C'est

sous le contrôle des chefs de juridiction (COJ art. R.123-4) que le directeur d'une cour ou d'un tribunal « exprime les besoins nécessaires au fonctionnement de la juridiction, alloue les moyens octroyés à la juridiction » et « participe à l'exécution de la dépense et à son suivi » et est par conséquent, chargé de l'acquisition, de la conservation et du renouvellement du matériel et du mobilier, ainsi que de la documentation ; il fait assurer et surveille l'entretien courant des locaux ; veille à la maintenance des installations. Le directeur de greffe d'un conseil de prud'hommes dispose des mêmes attributions (C. trav. Art. R. 1423-39).

Comme l'ont souvent relevé les magistrats, leur intervention dans l'administration de la juridiction permet d'éviter toute atteinte au principe d'indépendance du magistrat¹⁸⁴. Deux techniques ont permis aux magistrats de limiter le domaine d'intervention du directeur de greffe.

137. La limite résultant du recours aux magistrats pour des fonctions susceptibles d’être exercées par les DSG. La première a consisté, à confier à des magistrats des fonctions

administratives et de gestion qui auraient pu être exercées par les greffiers en chef.

En effet dans les cours d'appel ou certains tribunaux de grande instance il est nommé des

secrétaires généraux, secrétaires généraux adjoints, délégués à l'équipement, collaborateurs divers qui coexistent en plus ou moins bonne harmonie avec les responsables des greffes et qui, selon les cas, soit les coiffent soit plus fréquemment exercent des attributions qui auraient pu leur être dévolues ou leur ont été progressivement retirées.

183 Amendement DETRAIGNE Commission des lois du sénat 26 octobre 2015 projet de loi sur la justice du 21 ème siècle 1ère lecture n° 661, Justice du 21ème siècle -1ère lecture- Procédure accélérée - n° 122, 121

184 H. LAFONT, P. MEYER Rapport sur la réforme des greffes - Ministère de la justice 1978 p.25 ; P. LEMAIRE procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille « Le contrôle fonctionnel de gestion »- www.courdecassation.fr

C'est ainsi que dans les profils de poste de secrétaire général il est souvent indiqué que le secrétaire général est le plus proche collaborateur du président. A ce titre il l'assiste dans ses missions administratives et de gestion. Il est précisé que dans le domaine de la gestion il participe au recensement et à l'examen des demandes formulées par les arrondissements judiciaires et assiste le premier président dans le processus d'arbitrage et de répartition des crédits. Il participe également aux dialogues de gestion et prépare et participe aux réunions avec le service administratif régional.

La fiche de poste d'un secrétaire général de procureur général est presque identique. Il est indiqué qu'en matière de gestion il assiste le procureur général dans les fonctions de gestion de la cour (immobilier, budget, suivi du contrat d'objectif).

De même les magistrats délégués à l'équipement institués en 1967 ont en charge la mise en œuvre des opérations déconcentrées d'équipement immobilier dans le ressort de la cour d'appel. Ils ont pour mission de construire, rénover, sécuriser les bâtiments judiciaires.

Les missions confiées à ces magistrats auraient pu relever des greffiers en chef.

Le rapport LE VERT pointait déjà le fait qu'il ne fallait pas encourager le recours aux magistrats pour les emplois de gestionnaires dans les cours et tribunaux sauf à ce que les chefs de cour et de juridiction les utilisent pour la gestion de leurs pairs. Il relevait que la terminologie n'était pas innocente et l'utilisation du terme de secrétaire général qui dans d'autres organisations correspond aux fonctions exercées en principe par les greffiers en chef est un modèle d’ambiguïté.

Mais ce rapport reconnaissait qu’il ne suffit pas de recommander un changement d’appellation pour qu'il se traduise par un changement réel dans les attributions et les rapports de pouvoir¹⁸⁵.

138. La limite résultant du recours à d’autres fonctionnaires de catégorie A pour des fonctions susceptibles d’être exercée par les DSG La deuxième technique qui vise à limiter

le domaine d'intervention du greffier en chef est le recours à d'autres fonctionnaires de catégorie A indépendants des greffiers en chef comme le sont les attachés d'administration.

Aux termes de l'article 3 du décret 17 octobre 2011186 « les attachés d'administration d’État exercent leurs fonctions dans les services de l’État, dans ses établissements publics ou d'autorités administratives dotés de la personnalité morale. »

Ils participent à la conception, à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques ministérielles et interministérielles. A ce titre, ils sont notamment chargés de fonctions de gestion ou de pilotage d'unités administratives. Ils ont également vocation à être chargés de fonctions d'encadrement.

C'est ainsi que dans son plan de renforcement des moyens de la justice et pour répondre aux besoins de renfort des juridictions, il a été décidé de recruter des attachés d'administration pour assister les chefs de cour ou de juridiction dans leur fonction de pilotage des politiques partenariales et d'exploitation des données d'activité des juridictions du ressort.

Il est précisé que ces attachés auront ainsi prioritairement vocation à exercer des fonctions administratives que les chefs de cour ou de juridiction n'ont actuellement pas les moyens d'exercer de façon satisfaisante.

Il peut être envisagé de leur confier d'autres fonctions administratives telles que la responsabilité de chef de site dans les bâtiments hébergeant plusieurs sites ou de chef de services communs dans les juridictions les plus importantes.

Sur ce dernier point ce profil de poste ressemble à s'y méprendre à celui du directeur des services de greffe responsable du patrimoine immobilier sur un site comprenant plusieurs juridictions¹⁸⁷. De plus certains postes à profil notamment dans le domaine de la gestion budgétaire sont proposés à la fois aux directeurs des services de greffe et aux attachés d’administration188.

L’arrivée des attachés dans les juridictions a provoqué l’inquiétude de certains syndicats. Cette inquiétude étant suscitée par les attributions qu'il était envisagé de leur confier à savoir,

186 Décret n° 2011-1317 du 17 octobre 2011 portant statut particulier du corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat

187Annexes 2 et 3

« l’exercice des fonctions administratives que les chefs de cour ou de juridiction n'ont actuellement pas les moyens d'exercer de façon satisfaisante faute de temps ». Il était également précisé que « ces attachés n'exercent pas des fonctions d'encadrement et que le directeur de greffe sera chargé de leur gestion administrative ».

Or un syndicat rapporte que quatre semaines après l'arrivée d'attachés en juridiction, certains directeurs de greffe leur ont délégué quelques-unes de leurs fonctions propres, dont l'encadrement de services juridictionnels. Le syndicat dénonce ces pratiques en rappelant que les statuts de ces deux corps de A sont différents¹⁸⁹.

Les fiches de poste indiquent notamment qu’un attaché d’administration nommé comme chef de cabinet d’un procureur général participe sous l'autorité du secrétaire général et en lien étroit avec le SAR aux tâches administratives relevant de la gestion des moyens matériels du ressort.

Le terme qu'il convient de souligner ici est celui d'autorité car il semble que l’objectif des magistrats est de confier les fonctions administratives et de gestion des juridictions à des fonctionnaires qui seraient sous leur autorité c'est à dire qui ne pourront prendre de décision qu'avec l'accord du chef de juridiction ou de cour ou dans la limite de la délégation qui leur est accordée.

La réalisation de cet objectif signifierait la disparition de la relative autonomie dont bénéficient les directeurs de greffe des cours et tribunaux dans la gestion des juridictions, ce qui était déjà en 2002, une proposition de Monsieur CANIVET¹⁹⁰.

139. Les propositions récentes visant à modifier la répartition des pouvoirs au sein des juridictions. Aujourd’hui il semble que la proposition préconisée par la conférence des présidents des tribunaux de grande instance ressemble à celle de Monsieur CANIVET.

En effet un syndicat rapporte qu'un extrait d'un document de travail de ladite conférence s’agissant de la gouvernance des juridictions a pour objectif, premièrement « de mettre fin à

l'autonomie relative du directeur de greffe.

189 Déclaration de l'UNSA service judiciaires comité technique des services judiciaires 29 septembre 2016

190 J. PLESSERS – R. DEPRES A. HONDEGHEN « Le profil du manager administratif dans un contexte de modernisation de la Justice » p. 69 à 70. ; C. COINTAT rapport d’information du sénat, 3 juillet 2002 p.108

140. La direction par les chefs de cour ou de juridiction assistés par un directeur administratif et financier. Par suite, la direction de la juridiction dans toutes ses dimensions

doit reposer uniquement sur ses deux chefs, qui sont assistés d'un « directeur administratif et financier » qui assurerait la gestion de la juridiction sur leur délégation. Le statut de l'actuel directeur de greffe tel qu'il existe dans le code de l'organisation judiciaire serait modifié en ce sens. L'objectif est de ne plus séparer les activités du greffe et des magistrats. »

Deuxièmement « de restaurer la chaîne de direction. Ainsi, la direction et l'évaluation des

collaborateurs, des greffiers et des autres agents d'appui et soutien, qu'ils soient ou non fonctionnaires, seraient assurées directement par les magistrats auprès desquels ils sont

affectés sous le contrôle et la supervision des chefs de juridiction¹⁹¹. Une mission

d'information du Sénat proposait déjà en 2002 « que les chefs de juridiction aient autorité sur le fonctionnement des services de leur juridiction et que, par délégation et sous leur contrôle,

le greffier en chef dirige et gère l'ensemble des services administratifs »¹⁹².

141. La transformation du DSG du TGI en secrétaire général de l’arrondissement judiciaire sous l’autorité des chefs de juridiction. Poursuivant dans le même sens, dans la synthèse du plan de formation des cadres cycle 2016 qui regroupe des magistrats et des directeurs de greffe il est proposé d'attribuer au directeur de greffe du tribunal de grande instance les fonctions de secrétaire général de la juridiction puis à terme, de l'arrondissement judiciaire. Il sera chargé de mettre en œuvre la politique de juridiction entendu comme une politique d'arrondissement judiciaire décidée par les chefs de juridiction en lien avec les instances réglementaires (comité de gestion, conseil de de juridiction, instances représentatives).

Le périmètre donné par les chefs de juridiction au « directeur de greffe secrétaire général » doit être défini de façon à garantir strictement l'indépendance des magistrats (exclusion par exemple des attributions juridictionnelles et de la gestion des dossiers

administratifs des magistrats). Une telle évolution imposerait la suppression des dispositions

des articles R 123-3 et suivants du COJ prévoyant que le directeur de greffe dirige le greffe (cette mission relevant désormais d'une délégation des chefs de juridiction responsables du bon fonctionnement de la juridiction dans son ensemble), parmi d'autres missions

191 CGC syndicat des directeurs de greffe judiciaires, Directeur de greffe, « Le témoin gênant », bulletin d'information du 4ème trimestre 2016

statutairement prévues pour la mise en œuvre de la politique de la juridiction. Il est précisé

que cette mission de secrétaire général s'appliquerait à l'organisation des services mais, non pas seulement dans une approche purement ressources humaines des fonctionnaires, mais dans une approche plus globale sur la base des orientations définies par les chefs de juridiction et sous réserve des prérogatives non susceptibles de délégation (ordonnance de roulement …).

En résumé les magistrats veulent s'approprier des pouvoirs de direction et d'administration, afin que le directeur de greffe travaille sous délégation donc sous leur autorité. Cependant doivent être exclu du domaine de la délégation des attributions réservés aux magistrats par la loi et /ou ne pouvant être délégués comme touchant à leur indépendance.

Cette évolution est justifiée selon ce groupe de réflexion par l’existence du projet de juridiction dans le COJ qui légitimerait cette nouvelle approche du management.

Finalement, les chefs de juridiction seraient en position de « leader » (définition des objectifs de politique) et le secrétaire général serait en position de « manager » (fonctionnaire de haut niveau chargé de la mise en œuvre de la politique de la juridiction).

Le corollaire de cette proposition serait de charger les chefs du tribunal de grande instance, par délégation des chefs de cour, de coordonner la gestion des moyens des juridictions de leur arrondissement. Pour cela il est préconisé de faire du président et du procureur du TGI les coordonnateurs de l'arrondissement. Ils seraient par conséquent chargés, par délégation des chefs de cour, de faire remonter les demandes liées au budget et à la GRH et de proposer la répartition des moyens alloués. Cette coordination concerne le TGI, les TI, mais également le ou les CPH et le TC.

Il est enfin proposé de développer une culture d'arrondissement en matière de gestion des ressources humaines. Par conséquent, il est proposé dans un premier temps d'assouplir les règles statutaires de la délégation en autorisant les chefs de juridiction de déléguer tout agent sans limitation de temps dès lors que la délégation est effectuée dans une autre juridiction de la même ville. Dans un second temps de faire évoluer le statut des DSG du TGI pour en faire des secrétaires généraux d’arrondissement.

En réalité les chefs de juridiction sont dans les faits les chefs de l'arrondissement judiciaire et avant la mise en place de chorus formulaire c'est le greffier en chef du TGI qui était chargé de préparer le budget de fonctionnement de l'arrondissement sous l'autorité des chefs de juridiction et de le présenter à la cour d'appel. Il en contrôlait aussi l'exécution par les autres juridictions de l'arrondissement judiciaire en tant que responsable de la cellule budgétaire. De plus en pratique, les chefs de cour organisent des réunions avec les chefs de juridiction pour leur donner les grandes orientations en matière budgétaire et de ressources humaines, d'autres réunions budgétaires regroupent les chefs de juridiction et les directeurs de greffe.

La nouveauté ici c'est la suppression des fonctions de direction du directeur de greffe pour le placer sous l'autorité des chefs de juridiction et aussi la possibilité donnée aux chefs de juridiction de déléguer les fonctionnaires de l'arrondissement alors que jusque-là cette compétence relevait des chefs de cour. Il se profile une concrétisation des inquiétudes manifestées par les syndicats de prendre les fonctionnaires des tribunaux d'instance et des conseils de prud'hommes pour les envoyer dans les services pénaux des TGI.

Il apparaît donc que les propositions de ce cycle 2016 du plan de formation des cadres comme les travaux de la conférence des présidents des tribunaux de grande instance se