L'évolution des notions de faute personnelle et de faute de service

256. Le sens de l’évolution. L’évolution des notions de faute personnelle et de faute de service dans la jurisprudence se traduit par une conception extensive de la faute de service (a) et un cantonnement de la faute personnelle dans d'étroites limites (b).

330 Y. GAUDEMET Traité de droit administratif, LGDJ, 16ème édition, 2001, p. 784 précise que c’est la conception objective de la faute de service issue des conclusions de Léon BLUM dans l’affaire Lemonnier CE 26 juill. 1918 – J. Waline Droit Administratif, Dalloz 26ème édition, 2016 p. 514, n° 492

a – La conception extensive de la notion de faute de service

257. L’intégration dans la faute de service de certaines fautes personnelles. La juris-prudence postérieure à l'arrêt Pelletier a élargi le domaine de la faute de service en y intégrant sous certaines conditions des fautes personnelles commises par les agents³³¹.

En principe la faute de service contrairement à la faute personnelle, est la faute qui, selon la célèbre analyse de Laferrière relève de « l’administrateur plus ou moins sujet à erreur, et

non l’homme avec ses faiblesses, ses passions ses imprudences »332.

Deux hypothèses peuvent être envisagées. Il peut d’abord s’agir du cas où le dommage ré-sulte de la faute d’un agent qui aurait pu être commise par n’importe quel agent placé dans la même situation. Elle correspond également aux situations dans lesquels le dommage s'ex-plique par une succession de fautes qui s’imbriquent les unes dans les autres pour arriver au dommage sans qu'on puisse dire qu'une faute est plus déterminante qu'une autre. Il s’agit né-cessairement d’une faute commise dans le cadre du service et qui n’étant ni intentionnelle ni d’une gravité inadmissible, n’est pas détachable de celui-ci. Étant imputable au service et non à l’agent en tant qu’être doté d’une personnalité propre, la faute de service interdit aux vic-times d’engager la responsabilité personnelle de l’agent devant le juge administratif.

Cependant la jurisprudence étend les cas dans lesquels la responsabilité de l'administration peut être engagée à raison de fautes personnelles commises par ses agents.

258. Le cumul de la faute personnelle et de la faute de service. C’est ainsi qu’élargissant la solution de l’arrêt Pelletier, le Conseil d'État a décidé dans l’affaire An-guet333, qu’une faute personnelle pouvait, dans certains cas, se cumuler avec une faute de ser-vice, et engager la responsabilité de l'administration. Dans cette affaire, un usager des services de La Poste étant sorti par une porte réservée au personnel en raison de la fermeture avant l’heure du bureau de poste (faute de service), est violemment expulsé et se fracture la jambe (faute personnelle). Le cas peut se présenter pour un service du greffe fermé avant l’heure empêchant un justiciable de faire l’appel d’une décision alors que c’était le dernier jour et qui

331CE 3 février 1911, Anguet, Lebon p. 146 – CE 26 juill. 1918 époux Lemonnier, R. 761, concl. Léon Blum ; GAJA, n° 32

332Selon la célèbre formule de Laferrière, il y a faute de service "si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur plus ou moins sujet à erreur" ; il y a faute personnelle s'il révèle "l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences" ,concl. sur Trib.Confl. 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, Rec. n°95 p. 437.

de plus, comble de malchance bousculé par un fonctionnaire dans un couloir mal éclairé, se blesse en tombant (allusion à la chute d’un usager dans les couloirs mal éclairés d’un TGI).

259. Le cumul de responsabilités. Avec l'arrêt Epoux Lemonnier334, le Conseil d’Etat va plus loin, en considérant qu'une même faute peut entraîner à la fois la responsabilité de l'agent et celle de l'administration, aboutissant ainsi à un cumul de responsabilités. Selon les termes du commissaire du gouvernement Léon Blum, si la faute personnelle "a été commise dans le service, ou à l'occasion du service, si les moyens et les instruments de la faute ont été mis à la disposition du coupable par le service, si la victime n'a été mise en présence du coupable que par l'effet du jeu du service, si un en mot, le service a conditionné l'accomplissement de la faute ou la production de ses conséquences dommageables vis-à-vis d'un individu déterminé, le juge administratif, alors, pourra et devra dire : la faute se détache peut-être du service, c'est affaire aux tribunaux judiciaires d'en décider, mais le service ne se détache pas de la faute. Alors même que le citoyen lésé posséderait une action contre l'agent coupable, alors même qu'il aurait exercé cette action, il possède et peut faire valoir une action contre le service335.

260. La faute commise en dehors du service présentant un lien avec le service. La ju-risprudence ultérieure a montré que certaines fautes personnelles pouvaient aussi engager la responsabilité de l'administration. Le professeur CHAPUT distingue trois types de fautes per-sonnelles. Les première et troisième catégories comme nous le verrons plus loin (p. 185 à 189) correspondent à des fautes personnelles, en revanche la deuxième catégorie est considé-rée par extension comme une faute de service engageant la responsabilité de l'administra-tion³³⁶.

Cette deuxième catégorie ou faute personnelle du deuxième type est commise en-dehors de l’exercice des fonctions mais elle présente un lien avec ces dernières. La faute se détache matériellement des fonctions mais elle entretient avec elles un lien temporel ou instrumen-tal³³⁷. Cette catégorie regroupe les fautes involontaires dont la réalisation bien que survenant en dehors du service, n’a été rendue possible que par l’utilisation des moyens du service, ou par l’exploitation à des fins personnelles d’une mission confiée par le service. La première hypothèse est illustrée par les accidents provoqués par les militaires au cours d’escapades

334CE 26 juill. 1918 époux Lemonnier, R. 761, concl. Léon Blum ; GAJA, n° 32

335CE 26 juill. 1918 époux Lemonnier , R. 761, concl. Léon Blum ;

336R. CHAPUT, Droit administratif général , Montcrétien, 2001, Tome 1 p. 1386 n° 1525 à 1528

avec les véhicules de service qui ont été rendues possibles à la fois par l’utilisation du véhi-cule de service et par l’exploitation à des fins personnelles de leur mission, il en est ainsi dans l'arrêt Dlle Mimeur et autre338

. La seconde hypothèse est illustrée par l’affaire Sadoudi339, dans laquelle un policier tue accidentellement une personne chez lui avec son arme de service que le règlement l’obligeait à conserver en dehors du service. Une autre hypothèse est donnée par l’attitude désinvolte d’un pompier qui s’écartant de l’itinéraire prescrit par sa mission pro-voque un incendie en jetant un mégot dans une grange³⁴⁰.

Ainsi la responsabilité de l’administration vis-à-vis des tiers, est engagée en raison du lien entre la faute personnelle et le service non seulement lorsque la faute est involontaire comme nous venons de le voir mais aussi en cas de fautes volontaires commises aussi bien "avec des moyens du service qu’en raison de facilités procurées par le service."

Il en est ainsi pour des méfaits commis par un gendarme dans la circonscription même où il exerçait ses fonctions, il participait aux enquêtes entreprises, était informé de leur progres-sion et de leurs résultats, en sorte que son appartenance à la gendarmerie a contribué à lui permettre d'échapper aux recherches et de poursuivre ses activités criminelles pendant une période prolongée. Dans ces conditions, l'assassinat de Mlle R., alors même qu'il a été commis par ce gendarme en dehors de ses heures de service et avec son arme personnelle, n'est pas dépourvu de tout lien avec le service et engage la responsabilité de l'Etat³⁴¹.

De même constitue une faute en lien avec le service, un détournement de fonds par l'agent d'un CCAS au détriment de la victime dont il gérait les revenus et les courriers³⁴². Il avait pro-fité de la procuration que lui avait consentie la victime sur son compte postal pour effectuer de multiples retraits à son seul profit en la contraignant à effectuer des prélèvements sur son compte. La cour décide que « dès lors que c'est avec l'autorité et les pouvoirs que lui conférait ses fonctions que cet agent a détourné à son profit les fonds prélevés sur les comptes postaux de la victime, la faute ainsi commise alors même que sa gravité lui conférerait le caractère de faute personnelle détachable du service n'est donc pas dépourvu de tout lien avec celui-ci »³⁴³.

338 CE Ass. 18 nov. 1949, Dlle Mimeur ,Defaux et Besthelsemer, req n° 91864, rec. p. 492

339CE, 26 octobre 1973, Sadoudi, Rec p. 603 - CE, 23 déc. 1987, Rec. Lebon, 1987, p. 431, Epoux Bachelier

340CE, 27 février, 1981 Commune de Chonville-Malaumont,Rec. P. 116

341CE, 18 nov. 1988, Rec. Lebon, 1988, p. 416, Ministre de la Défense c. Epoux Raszewski

342 Il était chargé de gérer la retraite, détenait les papiers, s'occupait du courrier et réglait le loyer de M X à qui il avait ouvert, un compte à La Poste

343CAA Nantes, 18 mai 2007, n° 06NT00829, Assoc. Tutélaire majeurs protégés de l'Orne, JurisData n°2007-366421 cité par Jacques MOREAU, Hélène MUSCAT, Responsabilité des agents et responsabilité de l'Administration JCP fasc. 180 p 13

261. L’intégration dans certains cas de la faute pénale dans la faute de service. Tou-jours dans le sens de l'élargissement de la faute de service, la jurisprudence considère que même si la faute de l'agent public est constitutive d'une infraction pénale ou d'une voie de fait, elle n'a pas automatiquement, le caractère d'une faute personnelle, lorsqu'elle a un lien avec le service.

Ainsi, depuis l’arrêt Thépaz du 14 janvier 1935344le Tribunal des conflits a admis que cer-taines fautes pénales commises par un agent public ne constituent pas des fautes personnelles, notamment, les délits d’imprudence". Dans cette décision il a considéré qu’une simple erreur de conduite commise en service commandé ne constitue pas une faute personnelle. Selon cer-tains auteurs « Cette décision affirme une autonomie de la faute personnelle et de l'infraction pénale qui n'est pas pour autant une indépendance »³⁴⁵. Il existe donc des infractions pénales qui sont la conséquence de fautes de service.

Dans ce sens également, le Tribunal des Conflits a retenu une double compétence dans une espèce (arrêt du 16 novembre 2015) où un agent avait causé un accident dans l’exercice de ses fonctions avec le véhicule de service en ayant pour victime un collègue. Le Tribunal des Conflits considère que, si l’agent victime exerce l’action contre la collectivité qui l’emploie, elle relève de la compétence du juge administratif. En revanche, s’il entend agir comme dans le cas de l’espèce contre l’auteur de l’accident de la circulation sur le fondement de l’article 1er de la loi n° 57-1424 du 31 décembre 1957 et former une action en responsabili-té contre la personne publique substituée à son agent, cette action est de la compétence des juridictions de l’ordre judiciaire346.

En revanche, les crimes ou délits commis par les fonctionnaires en relation avec leur ser-vice constituent des fautes personnelles³⁴⁷.

262. L’intégration dans certains cas de la voie de fait dans la faute de service. De même dans l’hypothèse d’une voie de fait348, si la juridiction judiciaire est compétente pour

344 Trib. confl.14 janv. 1935, Thépaz, GAJA n° 48

345Ch. DEBBASCH, F. COLIN, Droit Administratif, Economica, 10ème édition, 2011, p. 448

346Trib. Confl. 16 nov. 2015 pourv. n° 15-04036

347CE, 30 juin 1949, Dame veuve Chulliat – cass. Crim. 15 sept. 2015 pourv ; N° 14-85726 altercation d’un maire avec des particuliers ayant entraîné une blessure au genou pour l’un et une condamnation par un TC pour violences aggravées – cass. crim. 10 fev. 2009 pourv. n° 0884339 violences d’un policier lors d’une interpellation présentant un caractère de brutalité sans rapport avec l’exercice de ses fonctions

affirmer l'existence de la voie de fait ou pour en prévoir la réparation, le juge judiciaire ne condamne pas personnellement automatiquement, le fonctionnaire responsable de la voie de fait. La jurisprudence estime qu'il existe des voies de fait qui résultent strictement de l'exécu-tion du service ainsi dans l'arrêt Acl'exécu-tion française, concernant une saisie de journaux, prati-quée par un préfet de police³⁴⁹ ; le commissaire du gouvernement Josse estimait que la mesure incriminée émanait « non de l'homme, mais du fonctionnaire, du préfet de police... ; celui-ci a usé des pouvoirs de police qu'il avait ou qu'il croyait avoir, à tort ou à raison, légalement ou illégalement … ; sa responsabilité personnelle ne peut être mise en cause devant les tribunaux judiciaires ». Dans la pratique, comme l'a démontré J-CL. Maestre, les tribunaux judiciaires distinguent la « voie de fait – faute de service » et la voie de fait – faute personnelle350.

b - La faute personnelle cause de la responsabilité de l'agent public

263. Les différentes catégories de faute personnelle. La faute personnelle contrairement à la faute de service est la faute qui toujours selon la célèbre analyse de Laferrière « l’homme

avec ses faiblesses, ses passions ses imprudences etnon l’administrateur plus ou moins sujet

à erreur ». La faute personnelle regroupe les première et troisième catégories selon la

classifi-cation du professeur CHAPUT précitée.

264. La faute personnelle du premier type commise dans l’exercice de fonctions mais détachable en raison de sa gravité. La première catégorie ou faute personnelle du premier type concerne la faute commise dans l’exercice des fonctions mais qui en est toutefois déta-chable intellectuellement en raison de sa particulière gravité.

Il s’agit tout d'abord des actes se détachant psychologiquement de la fonction, en raison des mobiles qui animent l'agent : malignité ou malveillance, brutalités ou violences, tous élé-ments incompatibles avec l'esprit du service public, ou c'est la faute inspirée par une animosi-té personnelle, ou par un véritable parti pris ou tout simplement, par l'inanimosi-térêt personnel de l'agent³⁵¹. Il en est ainsi des faits de harcèlement moral de la part d'un supérieur hiérarchique à

348La jurisprudence décide qu'il y a voie de fait justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire, dans la mesure où l'administration a soit procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant une atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale, soit pris une décision ayant l'un ou l'autre de ces effets à la condition toutefois que cette décision soit elle-même manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative. C. cass. Civ.1 19 mars 2015, N° de pourvoi: 14-14571 - TC 20 octobre 2008 N° de pourvoi: 08-03695

349Trib. Confl. 8 avril. 1935, Action française, Rec, p. 1226

350Trib. Confl. 2 déc. 1991, Mme Paolucci cité par Ch. DEBBASCH, F. COLIN, Droit Administratif, p. 448 à 449

l'égard d'un des agents placés sous sa responsabilité352. La responsabilité de l'Administration employeur pourra dans ces hypothèses être engagée en cas de faute en lien avec le service.353

Il en est de même pour des faits de harcèlement moral, en cas d'inaction ou de contribution directe ou indirecte de l'employeur au harcèlement³⁵⁴. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a considéré le harcèlement moral caractérisé car « le comportement de l’agent avait été fautif et de nature à justifier une sanction disciplinaire et que les griefs invoqués pour la collaboratrice directe de l’intéressé permettent de souligner le caractère inadapté du comportement d’un cadre (...) usant d’un langage dont la grossièreté dépasse effectivement les limites de l’acceptable »355.

De même, tout acte de brutalité ou de violence ayant pour auteur un agent public constitue en principe une faute personnelle détachable. Il en est ainsi d'un geste de contrainte révélant une animosité, dont l'auteur a été condamné pour violences légères par la juridiction répres-sive, en l'espèce, le fait pour un receveur des postes de saisir par le bras une employée qui s'était absentée du service, pour la contraindre à le suivre dans le bureau, « s'il appartenait au receveur de veiller à l'exécution de ses obligations par l'intéressée, son geste de contrainte, injustifiée au regard des pratiques administratives normales, et révélant l'existence entre l'un et l'autre « d'une certaine animosité » est une faute personnelle détachable du service »³⁵⁶. Il en est de même, de violences « injustifiées » exercées par un agent des postes sur un usager du service³⁵⁷. « Lesdites violences étant considérées comme « injustifiées au regard des pra-tiques administratives normales. De même la chambre criminelle a considéré que les vio-lences d’un policier, à l’occasion d’une interpellation, qui présentaient un caractère de brutali-té sans rapport avec les nécessibrutali-tés de l’exercice de ses fonctions constituaient une faute per-sonnelle³⁵⁸. Il a également été retenu que des propos diffamatoires envers un supérieur³⁵⁹ ou des injures ou calomnie constituent des fautes personnelles. Le tribunal de police de Rennes a ainsi condamné un greffier en chef au paiement de la somme de 3000 € à titre de dommages

352Cass. Crim. 29 nov. 2016 N° pourvoi 15-80229

353Trib confl.19 mai 2014,C3939

354Cass. Crim. 11 juillet 2017 pourv. N° 16-84639 ; CA Amiens 27 juil. 2016 N° 713

355CE 21 nov. 2014 n° 375121

356Trib. confl. 14 janv. 1980, Techer c/Pahon : Rec. CE 1980, P 504 -– cass. Crim. 15 sept. 2015 pourv ; N° 14-85726 altercation d’un maire avec des particuliers ayant entraîné une blessure au genou pour l’un et ayant fait l’objet d’une condamnation par un Trib. Correct. pour violences aggravées –casscrim 10 fev. 2009 pourv. N° 08-84339

357Trib.confl. 21 décembre 1987, Kessler c/Thezenas Rec. CE 1987, p. 456

358Cass. crim. 10 fev. 2009 pourv. n° 0884339 violences d’un policier lors d’une interpellation présentant un caractère de brutalité sans rapport avec l’exercice de ses fonctions, précité n°3

et intérêts pour injures non publiques, à caractère racial, à l’encontre d’un fonctionnaire placé sous son autorité360.

La faute personnelle est également caractérisée en cas de recherche d'un intérêt personnel. Elle consiste par exemple en un détournement de fonds commis par une receveuse des Postes³⁶¹, ou un vol organisé par un gardien de prison avec l’aide de détenus qu’il était chargé de surveiller³⁶². Relevons que le tribunal des conflits a réaffirmé la nécessité de l'existence d'un d'intérêt personnel, en décidant que la faute d'un agent qui n'était animé par aucun intérêt personnel, commise dans l'exercice de ses fonctions et avec les moyens du service, ne saurait quelle que soit sa gravité et alors même qu'elle constituerait une faute pénale, être considérée comme une faute personnelle détachable du service³⁶³. En effet, il a jugé que malgré l'illégali-té manifeste de l'ordre donné par le maire à un agent de modifier frauduleusement un docu-ment annexe à un plan d'occupation des sols, la faute commise par l'agent n'était pas une faute personnelle.

Certains auteurs ajoutent aux fautes personnelles, la faute professionnelle caractérisée364. Ils expliquent que « dans l'accomplissement de sa mission, l'agent public ne doit pas seule-ment servir l'intérêt général ; il doit accomplir les tâches qui lui sont confiées avec discerne-ment et clairvoyance ». Sa responsabilité personnelle pourra être engagée en cas de faute per-sonnelle qu'un agent, même médiocre, aurait évité. Ils soulignent que « cette catégorie de faute personnelle est délicate à dissocier de la faute de service. Elle correspond à des agisse-ments d'une gravité telle qu'ils révèlent l'inaptitude de l'agent à exercer correctement sa mis-sion. Par sa conception même, ce type de faute révèle peu ou prou un dysfonctionnement in-terne au service : un agent inapte à exercer ses fonctions a été maintenu en service. Aussi, dans cette hypothèse, la faute intervenant en service, il y aura cumul de responsabilité »³⁶⁵.

Soulignons que dans la pratique en cas de sous-effectif dans la juridiction, le DSG tenu d'utiliser au mieux le personnel affecté dans son service, peut confier des tâches à un agent malgré ses carences professionnelles.

360T. P Rennes 4ème classe, 15 juill.2002, n° 02/00417

361CE 21 avr. 1937 Quesnel, Rec, p. 413

362CE 11 nov. 1953 Oumar Samba , Rec 218

363Trib.confl.19 oct. 1998, Préfet du Tarn c/CAToulouse n° 03131