L’ambiguïté des textes entre exercice sous autorité et exercice sous contrôle dans la direction et l'administration des greffes

120. L’ancienneté du problème de répartition des pouvoirs dans les juridictions.

L’ambiguïté des textes qui répartissent les attributions entre le directeur de greffe et les chefs de juridiction dans les cours et tribunaux (1) est un problème ancien qui remonte au lendemain de la loi de fonctionnarisation des greffes (2).

1- L’analyse des articles R. 123-3 et suivants du code de l'organisation judiciaire¹⁴⁸

121. La direction sous contrôle et autorité du DSG des cours et tribunaux. Aux termes

du premier alinéa de l'article R123-3 du code de l'organisation judiciaire¹⁴⁹, « les services du greffe sont dirigés par un directeur de greffe ». Le directeur de greffe est un directeur des services de greffe anciennement greffier en chef. Mais l'alinéa 2 précise immédiatement que les chefs de juridiction exercent leur autorité et un contrôle hiérarchique sur le directeur de greffe. Ils ne peuvent toutefois se substituer à lui dans l'exercice de ses fonctions.

L'alinéa 4 du même article ajoute que le directeur de greffe définit et met en œuvre les mesures d'application des directives générales qui lui sont données par les chefs de juridiction. Il tient ces derniers informés de ses diligences ».

L'analyse de cet article fait apparaître que si les services du greffe sont dirigés par un directeur de greffe, cette direction est encadrée par les chefs de juridiction ou chef de cour ou tout autre magistrat comme on peut le voir à travers les établissements dans lesquels le directeur de greffe exerce ses fonctions de direction (tribunaux de grande instance, cours d'appel tribunaux d'instance, École nationale des greffes, services administratifs régionaux). Cette situation nous amène à nous interroger sur l'autonomie du directeur de greffe dans l'exercice de ses fonctions car il y a une réelle ambiguïté quant à savoir qui des chefs de juridiction ou du greffier en chef est responsable du fonctionnement administratif de la juridiction.

148 Cet article modifié par le Décret n° 2015 -1273 du 1 3 octobre 2015 - art. 42 reprend à l'identique les fonctions du greffier en chef telles que définies par l'article 2 du décret n° 92-413 du 30 avril 1992

149 Cet article modifié par le Décret n° 2015 -1273 du 1 3 octobre 2015 - art. 42 reprend à l'identique les fonctions du greffier en chef telles que définies par l'article 2 du décret n° 92-413 du 30 avril 1992

Les termes d'une circulaire du garde des Sceaux en date du 6 juin 1979150 ont essayé d'apporter des réponses à ces interrogations.

Selon cette circulaire, l'autorité hiérarchique est le pouvoir d'ordonner. Dans les cours et tribunaux, cette autorité est dévolue aux chefs de juridiction, dans les tribunaux d'instance, au magistrat chargé de l'administration du tribunal.

Le directeur de greffe n’exerce donc les attributions soumises à l'autorité que dans le cadre des orientations et directives, plus ou moins larges ou précises qu'il reçoit du ou des chefs de juridiction. Il exerce ensuite, dans son domaine qui est celui de l'application et de l'exécution, une compétence propre dont le respect s'impose au supérieur hiérarchique. Il ne faut pas perdre de vue en effet que le directeur de greffe ne peut exercer la responsabilité qui lui est confiée s'il ne dispose pas d'une autonomie suffisante.

Il faut tenir compte du fait qu'il est lui-même détenteur de l'autorité sur les agents du greffe, une immixtion inconsidérée dans ses fonctions dénaturerait la notion même de pouvoir hiérarchique. Donc quand un directeur de greffe travaille sous autorité, c'est qu'il exécute.

122. Une direction sous contrôle pour le directeur de greffe du conseil de prud’hommes à étendre au directeur de greffe des cours et tribunaux. La situation est

différente dans les conseils de prud'hommes car le directeur de greffe d'un conseil de prud'hommes n'agit jamais sous l'autorité du président du conseil.

En effet en vertu des dispositions de l'article R 1423-37 du Code du travail « Sous le contrôle du président du conseil de prud'hommes, le directeur de greffe dirige les services administratifs de la juridiction et assume la responsabilité de leur fonctionnement ».

Il résulte de ces textes que le directeur de greffe du conseil de prud'hommes travaille uniquement sous le contrôle du président.

Cependant, il faut relever que cette rédaction est identique à celle de l'ancien article R812-1 du code de l'organisation judiciaire abrogé en 2008. En effet ledit article dans son

alinéa 2 précisait que le greffier en chef était responsable du fonctionnement des services administratifs de la juridiction. (« ...il est responsable de leur fonctionnement »).

Dans la nouvelle rédaction de l'article R123-3 issu du décret du 2 juin 2008¹⁵¹ les termes « il est responsable de leur fonctionnement ont été supprimés avec l’abrogation de l'article R812-1 et du changement de numérotation en article R123-3.

La tutelle des juges sur le directeur de greffe du conseil de prud'hommes est donc plus légère, c'est une tutelle de cette nature qu'il serait souhaitable d’étendre dans les cours et tribunaux comme l'ont souvent revendiqué les syndicats de fonctionnaires¹⁵².

Mais dans les cours et tribunaux, la situation n'est pas aussi claire, l’ambiguïté subsiste dans la répartition des attributions au sein des greffes entre magistrats et directeurs de greffe. Il en est ainsi malgré la circulaire précitée du 6 juin 1979, ce qui a conduit une mission d'information du Sénat à conclure qu'une clarification de l'article R123-3 du code de l'organisation judiciaire paraissait nécessaire153.

En réalité la question de la détermination de la personne chargée de l'administration et de la direction du greffe dans les cours et tribunaux, qui perdure aujourd'hui est ancienne et remonte à la fonctionnarisation des greffes.

2– Le problème posé par la direction et l'administration des juridictions, un problème ancien

a- La position du problème

123. Les divergences entre les greffiers en chef actuel directeur des services de greffe et les magistrats sur la répartition des pouvoirs au sein des greffes. Ce problème s'est posé

dès 1968 au lendemain de la fonctionnarisation des greffes¹⁵⁴.

151 Décret n°2008-522 du 2 juin 2008 portant refonte de la partie réglementaire du code de l'organisation judiciaire,

152 CFDT : INTERCO JUSTICE Comité technique ministériel des 9 et 1à juillet 2015 déclaration liminaire ; UNSA services judiciaires lettre ouverte aux greffiers en chef : Précisions sur le protocole d'accord et les évolutions statutaires du 7 nov. 2014 on peut notamment y lire « la tutelle exercée par les magistrats et le lien hiérarchique de ceux-ci sur le greffier en chef futur « directeur de greffe n'est plus acceptable » ; CGT Chancellerie et Services Judiciaires : in gestion budgétaire des juridictions on peut lire « nous demandons pour les directeurs de greffe l'exercice de la plénitude de leurs fonctions : contrairement aux chefs de cour et aux chefs de juridictions, les DSGJ sont formés, et bien formés, en la matière, même si dès le début de la scolarité, le message est clair : on les forme à survi vre aux restrictions budgétaires des juridictions... » 8 nov. 2016 ; https://cgt-justice.f

153 C. COINTAT rapport d’information 3 juil. 2002 « l’évolution des métiers de la justice » p.108 -Sénat session extraordinaire 2001-2002

Les greffiers en chef, héritiers des greffiers titulaires de charge revendiquent le plein exercice de leurs pouvoirs et ce dans la plus grande autonomie possible. Ils soutiennent que cette autonomie leur permettra d'assurer la plus grande cohérence possible, la meilleure efficacité et la meilleure qualité de l'administration des juridictions. Ils expliquent que les magistrats ont le monopole juridictionnel, qu'ils doivent donc leur laisser le monopole des problèmes administratifs, pour lesquels ils ont reçu une formation et dont les textes de toute façon, même s'ils ne sont pas toujours suffisamment précis, leur ont clairement confié la responsabilité¹⁵⁵.

Inversement, alors « que les greffiers en chef revendiquent de pouvoir organiser librement leur service sans ingérence … les magistrats s’inquiètent d'une telle interprétation des décrets de 1967 qui, à la longue, menacent le principe fondamental d'indépendance du siège et font craindre qu'on ne veuille bouffer les prérogatives de l'autorité du juge » Ils font remarquer que ces problèmes d'administration et de gestion du personnel ne sont pas sans influence sur la qualité de la justice rendue, qu'à l'échelle d'un tribunal la bonne administration de la justice par une plus grande efficacité, une plus grande rapidité, une économie de moyen, une plus grande simplicité de procédure, etc... n'est pas forcément synonyme d'administration d'une bonne justice respectueuse des droits fondamentaux……..Pour les magistrats, il ne s'agit pas de retirer aux greffiers leurs responsabilité en matière de gestion et d'administration mais d'en marquer les limites et d'en contrôler l'exercice et l'orientation »¹⁵⁶.

Le rapport LE VERT formule cette divergence de point de vue dans les termes suivants « la fonction d'administration et de gestion peut-elle être exercée, au sein des juridictions de façon autonome ? Autrement dit, peut-il s'agir d'une fonction confiée par les textes au seul greffier en chef ou à l'administrateur de la juridiction, et distincte des fonctions juridictionnelles des chefs de cour ? »¹⁵⁷.

124. Les solutions de répartition des pouvoirs proposées. Deux solutions ont été

proposées pour régler ce problème de répartition des attributions entre le directeur de greffe et les chefs de juridiction des cours et tribunaux.

155 H. LAFONT, P. MEYER Rapport sur la réforme des greffes - Ministère de la justice 1978 p.24 156 H. LAFONT, P. MEYER, Rapport sur la réforme des greffes - Ministère de la justice 1978 p. 25

Certains auteurs ont proposé certains pays connaissant cette organisation, une administration de la justice totalement séparée et autonome des magistrats ceux-ci ayant pour seul souci de rendre des décisions judiciaires.

Il en est ainsi de la position adoptée par Monsieur CANIVET (ancien premier président de la Cour de cassation), pour qui il faudrait créer un corps d'administrateurs des juridictions indépendants des greffes et des magistrats. Les membres devraient avoir la culture et la déontologie des gestionnaires des juridictions d'Amérique du Nord. C'est à dire savoir gérer une juridiction. Il précise que c'est le système dit de « court manager » qui existe aux États-Unis qui vise clairement la séparation entre l'administration de la justice et le management dans une juridiction. Selon la philosophie de ce système, de même que le gestionnaire d'un tribunal n'est pas apte à statuer, un juge n'est pas préparé au management¹⁵⁸.

La conception défendue par Monsieur Canivet, ancien premier président de la cour de cassation est que le magistrat ne doit pas lui-même assurer les fonctions de management mais qu'il doit le confier à des managers qui lui sont subordonnés, si bien qu'il en assume malgré tout, la responsabilité.

La solution proposée par Monsieur CANIVET écartait donc le greffier en chef des fonctions d'administration et de gestion.

L'autre solution proposée qui a la préférence des greffiers en chef, correspond à la situation qui était celle des greffiers titulaires de charge ou actuellement à celle des greffiers des tribunaux de commerce. En effet, les anciens titulaires de charge étaient responsables dans l'emploi et la répartition du personnel qu'ils embauchaient et rémunéraient eux-mêmes. Par conséquent il n'y avait aucune ambiguïté quant à leur responsabilité sur le fonctionnement du greffe même si la manière dont cette responsabilité était exercée suscitait de nombreuses contestations¹⁵⁹.

Il a été proposé que l'administration des juridictions soit bâtie sur le modèle de gestion de l’hôpital public avec d’un côté un directeur d’hôpital dirigeant des services administratifs et le

158 J. PLESSERS – R. DEPRES – A. HONDEGHEN Le profil du manager administratif dans un contexte de modernisation de la justice p. 69 à 70 ; C. COINTAT rapport d’information du sénat, 3 juillet 2002 p.108

159 H. LAFONT, P. MEYER Rapport sur la réforme des greffes - Ministère de la justice 1978 p.24 – D. LE VERT Rapport sur la situation des fonctionnaires des services judiciaires – Ministère de la justice 1990 p.39

personnel, et de l’autre des médecins, seuls maîtres de l’acte médical. Par suite les chefs de cour et de juridiction ne devraient pas s'impliquer dans la gestion au quotidien. Comme le faisait justement observer Mme Véronique RODERO, ancienne présidente de l'Association des greffiers en chef des tribunaux d’instance, devant la mission « les hôpitaux ne sont pas

gérés par les médecins »¹⁶⁰.

Ce modèle est contestable et contesté notamment par les médecins, dont la situation est finalement proche du juge. Il est tellement contesté qu’ont été créées des agences régionales d’hospitalisation qui détiennent finalement le pouvoir réel, et qui sont majoritairement confiées à des Préfets¹⁶¹ !

Le rapport LE VERT, relevait également que ces références ne sont pas convaincantes, il indique « qu'un des handicaps majeurs du fonctionnement des hôpitaux publics est la dualité d'autorité, de culture et d'objectifs entre les médecins et les administratifs. Les juridictions souffrent déjà d'une direction bicéphale, problème qu'il faudra sans aucun doute se résoudre à aborder un jour. Il paraît vraiment peu opportun d'aggraver cette dispersion de l'autorité en la rendant tricéphale »162.

De plus ce modèle n’est pas souhaité par les magistrats français. Mme BOSSIS rapporte dans sa thèse que dès 1968 plusieurs projets de répartition des attributions au sein des greffes entre directeur de greffe et chef de juridiction se sont soldés par des échecs en raison de l'opposition des magistrats¹⁶³.

125. L’échec des tentatives visant à modifier la répartition des pouvoirs au sein des juridictions. Ainsi la Commission permanente d'études de 1970 avait été chargée de définir

une nouvelle détermination des attributions et des responsabilités respectives des magistrats et des fonctionnaires. Le projet, proposé par ladite commission, confiait aux greffiers en chef des tâches de gestion administrative et aux magistrats des fonctions juridictionnelles. Le syndicat de la magistrature et l'union des magistrats sont revenus sur ce projet et se sont formellement opposés à la parution de ce décret.

160 C. COINTAT Rapport d'information du sénat 2002 p.108

161 D.LE VERT Rapport sur la situation des fonctionnaires des services judiciaires – Ministère de la justice 1990 p.39 ; P. Lemaire procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille « Le contrôle fonctionnel de gestion »

www.courdecassation.fr

162 D. LE VERT Rapport sur la situation des fonctionnaires des services judiciaires – Ministère de la justice 1990 p.39 163 R. BOSSIS La question de la professionnalité des greffiers Thèse Université de Versailles 2003 p. 543 à 547

De même lors de la Commission permanente d'études du 10 Novembre 1978, il semble que les participants étaient d'accord pour remplacer le mot autorité par celui de contrôle ce qui implique une action a posteriori et met de côté le pouvoir de décision des magistrats dans la juridiction. Mais lorsque le syndicat de la magistrature a consulté sa base, celle-ci s'est opposée à cette modification.

Une fois encore les magistrats s'opposent à la modification de la répartition des pouvoirs issus du décret de 1967¹⁶⁴.

126. Le constat d’une légère évolution de la répartition des pouvoirs dans les textes. Cependant divers textes vont légèrement faire évoluer les attributions du directeur de greffe. Il en est ainsi du décret 83-847 du 23 septembre 1983, incorporé au COJ qui sera pris sans l'avis des magistrats. Il est rappelé que les greffiers en chef sont chargés de la direction de l'ensemble des services administratifs du greffe sous le contrôle du magistrat qui ne peut se substituer à eux165. Le même texte attribue aux greffiers en chef la participation à la préparation du budget de la juridiction et sous le contrôle des chefs de juridiction, la gestion des crédits de fonctionnement, du matériel, etc166.

Mme BOSSIS relevait toutefois « l'autonomie visée par les greffiers en chef est loin d'être

acquise, malgré tout cette solution ne satisfera pas totalement les organisations des magistrats qui voient une arrière-pensée de l'administration qui donnerait satisfaction aux

greffiers en chef pour mieux contenir les ambitions des greffiers ¹⁶⁷.

b- La justification de l'exigence d'implication des magistrats dans l'administration des juridictions

127. L’indépendance des magistrats comme justification de leur implication dans la gestion des juridictions. Monsieur Lemaire, ancien Procureur de la République près le

tribunal de grande instance de Lille indiquait dans un article que la gestion de l'activité

164 Thèse précitée p.545

165 Thèse précitée p. 548 – Article R812-1 version du décret 83-847 du 23 septembre 1983 166 Article R812-2 version du décret 83-847 du 23 septembre 1983

juridictionnelle qui est l'essentiel de la responsabilité des chefs de juridiction ne se sépare pas sans graves dommages de la gestion des moyens168.

Il explique que les raisons de l'implication du magistrat ou de certains magistrats (les

chefs de juridiction) dans la gestion quotidienne de leur juridiction se justifie par le principe d'indépendance du magistrat.

En effet selon lui « la réponse traditionnelle tient au fait que la gestion quotidienne de la juridiction concourt à l’exercice, in concreto de l’indépendance du magistrat. Cela est particulièrement vrai pour la gestion des frais de justice, mais aussi pour le financement de certaines dépenses de fonctionnement courant, comme l’utilisation des fournitures de bureau. Imagine-t-on de ne pas concéder à un juge l’octroi de codes, ou l’accès à certaines bases de données juridiques ? Mais aussi, peut-on imaginer, à titre d’exemple, ce que représenterait l’octroi d’un budget mensuel par le ministère de la justice pour les dépenses de chauffage, en termes de pression exercée sur le fonctionnement de la justice.

Au-delà de la réponse traditionnelle, il conclut qu'il « s’agit de mesures de bon sens, et de

management moderne ! On ne peut pas demander en même temps au magistrat d’être

efficace, attentif aux délais, à la qualité rédactionnelle, juridique et de présentation de ses décisions, sans l’intéresser d’une manière ou d’une autre, à l’organisation de la chaîne de

production de sa décision. L’idée selon laquelle il y aurait des magistrats jugeant et des

administrateurs totalement séparés chargés de faire fonctionner la machine judiciaire est

surtout une idée obsolète en termes d’animation de la vie des juridictions »169

.

En effet l’autorité judiciaire bénéficie d’une indépendance constitutionnellement reconnue par l’article 64 de la Constitution. Le principe d’indépendance vise à garantir aux justiciables que seuls des arguments de nature juridique interviennent dans les décisions qui sont rendues. Les seuls contrôles du travail juridictionnel des magistrats sont les voies de recours qui per-mettent de contrôler la qualité de leurs décisions judiciaires et celui du Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) qui surveille les magistrats.

168 P. LEMAIRE procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille Le contrôle fonctionnel de gestion www.courdecassation.fr

169 P. LEMAIRE procureur de la République près le tribunal de grande instance de Lille « Le contrôle fonctionnel de gestion » www.courdecassation.fr

Cependant, l’indépendance des magistrats ne se limite pas à la seule décision juridiction-nelle. Elle doit se traduire également comme le revendique les organisations de magistrats par la maîtrise des moyens humains, matériels, techniques et immobiliers qui sont nécessaires à l'activité juridictionnelle. C’est pour atteindre cet objectif qu’un syndicat de magistrats, par-tant du fait que la justice judiciaire est tributaire d’une gestion ministérielle en matière budgé-taire, propose à l’image de ce qui se passe en Europe de reconnaître au Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) tous les attributs d’un Conseil de justice tels que préconisés par les travaux menés par le Conseil de l’Europe170.

Il déclare “Nous pensons, en effet qu’il convient de confier au CSM, devenu Conseil de

justice, les missions dévolues actuellement au ministre de la justice : qu’il s’agisse de la