Chapitre 1 : De l’hygiénisme à la biodiversité
B. La construction partagée du plan d’action
Suite à une commande du Secrétariat général d’un document sur la nature parisienne, les services dédiés à la biodiversité rédigent une « Stratégie pour la biodiversité à Paris » en 2007. Sa publication un an plus tard attire l’attention de la nouvelle adjointe au maire en charge des espaces verts : l’élue écologiste Fabienne Giboudeaux. Avec l’ensemble de son cabinet politique, elle décide de faire de cette stratégie un véritable programme politique, dans la lignée du Plan climat voté un an plus tôt.
Modalités et objectifs de la concertation
Pour le cabinet, le succès d’une telle entreprise repose sur l’appropriation de la problématique par tous les acteurs concernés57. Il doit donc être construit avec eux. Comme l’écrit André Micoud (1997), « la mise en place de nouvelles valeurs se voit surtout aux efforts déployés pour qu’elles soient “appropriées” par les publics auxquels on les destine » (ibid. : 28). Cette volonté de concerter s’inscrit aussi dans le développement de nouveaux
57 Entretien personnel avec Philippe Jacob, pilote du Plan biodiversité de Paris (Mairie de Paris 2011) et
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dispositifs gouvernementaux depuis les années 1980, pour pallier les limites des démocraties représentatives. La démocratie participative désigne selon Loïc Blondiaux (2007) « un mouvement qui vise, plus ou moins clairement et efficacement, à institutionnaliser la participation des citoyens “ordinaires” sous d’autres formes que la simple désignation de représentants élus » (ibid. : 121). La participation et la délibération se sont imposées comme des « impératifs » des politiques publiques, en particulier urbaines (Blondiaux & Sintomer 2002 : 18). À l’échelle locale, ils se concrétisent par l’élaboration de dispositifs collaboratifs, qui n’associent pas tous les mêmes acteurs sociaux et ne répondent pas tous aux mêmes objectifs (Bacqué et al. 2005).
Dans le cas du Plan biodiversité, un marché public a été lancé pour choisir un assistant à maîtrise d’ouvrage (AMO)58, désigné en 2009 pour organiser la « co-élaboration » du plan,
pour un budget de 150 000 euros. Si ce montant représente presque la totalité du budget « études » annuel de la DEVE, pour Philippe Jacob, il est à relativiser : le Plan climat a été financé à hauteur de 400 000 euros, des études jusqu’à la rédaction du document final. Dans le cas de la biodiversité, seule une aide pour l’organisation de la démarche participative a été financée. C’est le groupement RCT-Gondwana59 qui est choisi pour la mission. Du côté des services municipaux, le Pôle biodiversité et son responsable, Philippe Jacob, dirigent la mise en œuvre. La démarche repose sur l’organisation d’ateliers « professionnels » et d’ateliers « citoyens ». Des documents internes et des rapports de l’AMO rendent compte des détails du processus (documents de préparation, liste d’invités, fiches de présence des réunions, comptes-rendus d’ateliers).
Les ateliers « professionnels » ont été organisés en salle autour de quatre grandes thématiques : gestion de la biodiversité à l’échelle de la métropole, biodiversité et urbanisme, biodiversité et lien social, biodiversité et économie. Pour chaque thématique, deux groupes ont travaillé chacun sur un sous-thème, au cours de trois demi-journées en mars et avril 2010. Chaque session était animée par l’AMO ainsi qu’un « animateur expert » (agent territorial, chargé de mission d’associations ou encore professionnel du privé), dont le profil était adapté au thème de la réunion. Plusieurs groupes d’acteurs ont été identifiés et mobilisés : les « acteurs publics », les « associations », les « scientifiques », les « acteurs privés » et les « organismes socio-professionnels » (fédérations et unions nationales professionnelles).
58 Un assistant à maîtrise d’ouvrage a pour mission d’aider le maître d’ouvrage à définir, piloter et mettre
en œuvre un projet réalisé par un maître d’œuvre. Ici, la Mairie de Paris est à la fois le maître d’ouvrage et le maître d’œuvre.
59 Les deux entreprises se sont associées pour répondre au marché public lancé par la Mairie de Paris. RCT-
Réseau conseil et développement territorial est un cabinet de conseil créé en 1993, à destination des acteurs du développement territorial, pour des missions d’expertise, de mobilisation et d’animation des réseaux d’acteurs. Créée en 2005, Gondwana biodiversity development est une société de conseil spécialisée dans la prise en compte de la biodiversité dans les stratégies des acteurs privés et publics.
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Les acteurs publics étaient les plus représentés, avec en premier lieu des agents de la Ville de Paris, surtout de la Direction des espaces verts et de l’environnement et, selon les sujets, de Directions comme celle de l’urbanisme, des finances, des affaires scolaires… Des adjoints au Maire ou des représentants de leur cabinet ont aussi participé. Les autres institutionnels représentaient la Région Île-de-France, des collectivités voisines ou des entreprises publiques comme la Sncf et la Ratp. L’omniprésence des acteurs publics, et de la Mairie de Paris en particulier, était logique : le projet était d’origine institutionnelle et il consistait à mobiliser les acteurs à la fois en externe et en interne, dans une administration qui compte environ 50 000 agents et pour laquelle la transversalité est toujours un défi. Les associations se sont fortement mobilisées. Il s’agissait surtout de structures reconnues, au rayonnement national, comme le Corif60, l’OPIE61, Plante & cité ou FSC France62, aux activités largement professionnalisées (les représentants étaient majoritairement des salariés). Le champ d’action des associations présentes était naturaliste, mais concernait aussi l’éducation à l’environnement (Noé conservation), les jardins collectifs (Graine de jardins) ou des secteurs professionnels, comme l’apiculture (Union nationale d’apiculture française) et l’urbanisme (Office professionnel de qualification des urbanistes). Elles étaient particulièrement nombreuses dans les groupes « biodiversité et lien social ». Les acteurs privés, consultants (en urbanisme, en écologie urbaine…), architectes, urbanistes, paysagistes, bailleurs sociaux et aménageurs, étaient aussi présents dans la quasi-totalité des réunions. Des représentants de grandes entreprises privées, comme Lafarge ou Bouygues, ont participé aux sessions sur l’économie. Les fédérations professionnelles et les scientifiques se sont moins mobilisés. Seuls trois chercheurs se sont associés à deux ateliers. Cette absence est notable, surtout quand on considère les appels du pied de certains dans leurs écrits, à l’intention des pouvoirs publics et pour plus de volonté politique.
La présence de chaque type d’acteurs différa évidemment en fonction des thèmes. Sur chaque sous-thème, entre trente et soixante-dix personnes ont été invitées. Les réunions ont rassemblé entre une vingtaine et une cinquantaine de personnes. La thématique « biodiversité et urbanisme » a été la plus mobilisatrice, les ateliers « biodiversité et économie » ont compté le moins de participants.
Cette première phase de concertation visait à faire s’exprimer des professionnels, dans une posture d’experts. L’expert est convoqué pour ses compétences scientifiques ou techniques, qui le rendent légitime à apporter un éclairage sur un problème donné (Glatron 1997). Ces questions ont fait l’objet de nombreux travaux en sciences sociales. Nous retiendrons que les relations entre expertise et société se recomposent depuis la montée des préoccupations environnementales. La légitimité des sciences et des techniques (qui fonde celle de l’expert) est remise en cause suite aux dégâts environnementaux et sanitaires
60 Centre ornithologique d’Île-de-France (CORIF). 61 Office pour les insectes et leur environnement (OPIE). 62 Forest Stewardship Council (FSC).
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causés par le scientisme des siècles passés (Callon et al. 2001). Dans ce contexte, l’expertise connaît une crise (Lascoumes 2002), mais, dans le même temps, est mobilisée pour faire face aux risques (Granjou 2003). Dans le cas des ateliers du Plan biodiversité, les spécialistes présents ont bien été convoqués pour apporter un éclairage à partir de leurs savoirs et compétences propres, sur le thème de la biodiversité. Mais cette concertation était aussi une première mobilisation d’acteurs dont le concours est indispensable à la réalisation future de la politique municipale. L’appropriation recherchée par les initiateurs politiques comprend selon moi deux grandes dimensions. La première relève des idées, d’une nécessité de faire avancer la biodiversité dans les esprits, de créer l’évènement autour de la problématique, de la placer comme préoccupation de premier plan. Ensuite, la renaturation écologique de la capitale ne peut être concrètement réalisée par la municipalité seule, et ce pour plusieurs raisons. La Ville s’est certes dotée d’une expertise interne, mais qui doit s’appuyer sur des spécialistes externes pour compléter les moyens (humains, techniques, etc.) et les compétences internes. Par ailleurs, la biodiversité touche à l’espace concret, dans lequel elle se matérialise, qu’elle occupe et transforme. Or, le pouvoir municipal n’a pas prise sur l’ensemble de l’espace urbain parisien, car le foncier se partage entre domaine public municipal, domaine public non municipal et domaine privé. Il en est de même pour la construction et la gestion de cet espace, dans lesquels le privé est désormais partie prenante (Ernwein 2015, Le Galès 1995). La Ville a donc besoin d’enrôler les autres acteurs propriétaires et fabricants d’espace urbain dans son projet de biodiversité. Cette nécessité d’enrôlement et de partenariat résulte aussi du recul de l’intervention de l’État à toutes les échelles, qui s’accompagne d’une tendance à la délégation au privé, mais aussi aux associations et aux habitants d’une partie de ce qui relevait jusqu’à récemment de l’action publique. Et ce phénomène concerne aussi la fabrique publique de la nature urbaine (Ernwein 2015).
D’avril à juin 2010, des ateliers « citoyens » ont été préparés, organisés et animés par l’AMO et quatre éco-éducateurs de la Mairie. Cette fois, le dispositif reposait sur des visites de terrain. Selon Philippe Jacob et une éco-éducatrice ayant participé au processus, l’idée qui sous-tend ce dispositif est la suivante : la biodiversité urbaine doit être expliquée et montrée aux personnes non-expertes, dont on présuppose qu’elles ne la perçoivent pas (ce qui semble justifié, étant donné les résultats de recherches précédemment évoqués). Pour « montrer », quatre « sites-pilote » sont choisis par le cabinet et les services municipaux, qui devaient représenter les différents enjeux liés à la biodiversité sur le territoire parisien (figure 6).
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Figure 6 : Carte des sites-pilotes choisis pour les ateliers citoyens du Plan biodiversité. Trois sur quatre sont traversés par la petite ceinture, représentée sur cette carte par un trait rouge entourant Paris.
Selon Philippe Jacob, les berges de la Seine dans le Bois de Boulogne ont été choisies pour leur caractère naturel : « c’est un des derniers endroits où il y a encore la vraie biodiversité, où les berges de la Seine sont encore naturelles. Et c’est le seul endroit en Île-de-France où il y a un bois qui jouxte la Seine »63. Deux sites ont été choisis car ils font l’objet
d’opérations d’aménagement de grande ampleur : le secteur « Bercy-Charenton » dans le XIIe arrondissement, dont le projet était alors en pleine définition, et « les canaux et alentours » dans le XIXe, dans le secteur de la ZAC64 Paris-Est, une opération déjà bien
avancée. Le site « Père-Lachaise et environs » enfin, est à cheval sur les XIe et XXe
arrondissements, quartiers densément construits. Ces zones couvrent différentes configurations de nature : fleuve et canaux, parcs, friches, cimetières… La petite ceinture traverse tous les sites-pilotes, à l’exception de celui dans le Bois de Boulogne, et elle a fait l’objet d’un mot de présentation dans les trois parcours. Un groupe a même eu le privilège de l’arpenter dans le XIIe.
63 Entretien Philippe Jacob, 09/04/2013.
64 Une Zone d’aménagement concertée (ZAC) est une opération publique d’aménagement de l’espace
urbain, qui doit permettre l’élaboration d’un projet en concertation avec la population locale concernée et la réalisation de l’opération en partenariat avec d’autres acteurs de l’aménagement.
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Des réunions ont d’abord été organisées dans les mairies d’arrondissements des sites- pilotes. Les invitations ont été faites par les mairies, le groupement RCT-Gondwana et les services municipaux porteurs du projet. Elles ciblaient les associations locales, en particulier celles dont l’action touchait à la nature et à l’environnement, ainsi que le grand public par un affichage en mairie65. Une présentation de la démarche était effectuée par l’AMO et les personnes intéressées pouvaient s’inscrire pour des visites sur le terrain. Une ou deux visites guidées ont été réalisées dans chaque secteur. D’une durée d’environ trois heures, ces parcours étaient ponctués d’arrêts sur des sites particuliers, où des acteurs locaux (agents municipaux, responsables associatifs de jardin partagé, urbanistes…) intervenaient pour parler de la biodiversité par rapport à leurs activités respectives. Les participants, équipés de jumelles, étaient invités à remplir des fiches, ce qui a peu fonctionné, les personnes interagissant plus facilement à l’oral avec les animateurs66. Des
documents montrent que le discours des animateurs était finement préparé. Pour chaque étape, les enjeux identifiés par les organisateurs, propres à chaque type d’espaces de nature, étaient présentés. Plusieurs thèmes ressortent des documents de préparation : les continuités écologiques, les impacts des usages sociaux, la gestion des espaces verts ou encore la richesse écologique insoupçonnée de certains sites urbains. L’ancienne éco- éducatrice interrogée reconnaît que le discours était très orienté, dans l’objectif d’apporter aux citoyens un regard différent sur leur quartier.
Une réunion de restitution en salle fut proposée aux participants quelques semaines plus tard, pour chacun des sites-pilotes, dans différentes structures municipales (Chai de Bercy, Jardin naturel, Péniche de l’eau et Mairie du XVIe). Le groupement RCT-Gondwana y
présentait la synthèse des visites afin de prolonger et approfondir les discussions.
65 Les mairies étaient libres de choisir leurs modes de communication, certaines en ont peut-être utilisé
d’autres (entretien avec une ancienne éco-éducatrice en charge d’ateliers citoyens du Plan biodiversité, actuellement agent à l’Observatoire parisien de la biodiversité, 29/09/2015).
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Tableau 2 : Nombre de participants aux ateliers citoyens, tableau réalisé par les prestataires RCT-Gondwana.
Le tableau 2 ci-dessus présente un bilan du nombre de participants. Ces chiffres sont légèrement faussés car, dans plusieurs visites, des représentants de la Mairie de Paris et d’autres collectivités voisines étaient présents et comptabilisés. En dehors du site du Bois de Boulogne, qui a apparemment été le moins mobilisateur, les réunions de présentation et les visites de terrain ont chaque fois réuni entre une vingtaine et une trentaine de personnes. Les restitutions ont moins mobilisé.
Les modalités de cette seconde phase de concertation, à destination des habitants, sont différentes des premières sessions professionnelles. Les organisateurs ont ici diffusé, in situ, une vision de la ville et de certains de ces espaces à travers le prisme du vivant non- humain et de son fonctionnement. Les visites de terrain permettaient de combiner à la diffusion d’un discours savant une approche sensible (montrer, voir, susciter la surprise peut-être). Cette démarche procède d’un travail de recomposition des représentations des citadins, qu’il s’agit d’initier à d’autres façons de regarder et considérer leur environnement de vie. Les objectifs de cette seconde phase me paraissent somme toute proches de ceux qui présidaient pour le public professionnel. Faire avancer la biodiversité dans les têtes des citoyens est une condition pour en favoriser l’acceptation sociale, c’est par ailleurs un enjeu qui sous-tend tout procédé de concertation publique (Thomassian 2009). Enfin, les habitants constituent, eux aussi, de futurs partenaires actifs et peu coûteux pour fabriquer de la nature urbaine67.
67 Dans le temps de mon enquête, la mise en œuvre du Plan biodiversité (Mairie de Paris 2011) ne s’est pas
directement appuyée sur de tels leviers. Mais le programme de la mandature parisienne instituée en 2014 a marqué une nouvelle étape dans l’association des habitants à la fabrique de nature, avec la création d’un « permis de végétaliser ». Sur demande, un ou des habitants peuvent demander la permission de jardiner et entretenir des plantations en bacs, en pieds d’arbres ou encore le long de murs. Pour cela, ils signent une charte à travers laquelle ils s’engagent « à utiliser des plantes locales et mellifères favorisant la biodiversité à Paris, à ne pas recourir à des pesticides et à veiller à l’esthétique et à l’entretien » des plantes et supports (source : http://www.paris.fr/permisdevegetaliser, consulté le 14/05/2016).
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Le « Livre blanc de la biodiversité à Paris » : discours sur la nature et propositions
En juin 2010, le groupement RCT-Gondwana livre une compilation d’une centaine de propositions à la Ville, à partir de laquelle le Pôle biodiversité rédige et publie quelques mois plus tard un document de synthèse, le « Livre blanc de la biodiversité à Paris » (Mairie de Paris 2010). Une grande restitution est organisée dans le cadre prestigieux de l’Hôtel de Ville, à laquelle les quelques 300 participants à la concertation sont conviés. Pour Philippe Jacob, le contexte international se prêtait à cette démarche parisienne : 2010 était l’année mondiale de la biodiversité et la conférence mondiale sur la biodiversité de Nagoya fut l’occasion d’envoyer une délégation parisienne pour présenter le Livre blanc.
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La couverture de ce document de 78 pages (figure 7) met évidemment en exergue le mot biodiversité, qui abrite dans ses lettres des images symbolisant ses composantes : un arbre et un champignon pour le végétal, un oiseau à la silhouette ronde et un escargot pour l’animal. Et, pas au centre mais presque : l’homme. La présence de l’arbre n’est pas étonnante. Les citadins ont un attachement particulier pour l’arbre urbain (Blanc 2004), car en milieu fortement urbanisé, « l’arbre des rues représente l’essentiel du patrimoine végétal et prend un caractère symbolique important » (Haddad 1997 : 114). Les animaux domestiques du livret « Bien vivre avec les animaux en ville » édité six ans plus tôt ont disparu. La biodiversité à Paris est à la fois sauvage et ordinaire. Nulle trace par contre des indésirables comme les pigeons et les rats, pourtant omniprésents dans les représentations citadines de l’animal en ville (Arnould et al. 2011, Blanc 2000). Au-dessus du titre, on peut lire les mots « la parole des citoyens et des professionnels », qui traduisent la volonté, à travers ce document aussi long que joliment maquetté, de valoriser la démarche engagée. Après les éditoriaux signés du maire Bertrand Delanoë et de son adjointe chargée des espaces verts Fabienne Giboudeaux, porteuse du projet, les enjeux actuels liés à la biodiversité sont présentés pour l’échelle planétaire, puis pour Paris. L’introduction nous apprend que « Paris recèle une biodiversité riche et variée », que « même en ville, la nature révèle bien des trésors », et qu’elle est constituée de « milieux très différents et parfois insoupçonnés » (Mairie de Paris 2010 : 9) … Une liste d’individus et d’organismes spécialistes qui étudient cette nature prouve son intérêt et sa valeur. Les espaces parisiens les plus riches sont présentés : le Père-Lachaise, les Bois, la Seine et ses berges, et la petite ceinture ferroviaire. Elle est présentée comme l’« un des plus grands espaces sauvages à Paris », un « lieu unique » abritant une « remarquable richesse biologique » (ibid. : 10). Cette présentation emphatique de la nature parisienne est suivie par la liste des menaces qui pèsent sur la biodiversité urbaine.
95 propositions d’actions sont organisées en cinq axes (annexe 2). L’origine professionnelle, citoyenne ou « mixte » est indiquée pour chaque action : 50 sont issues des professionnels, 38 ont une origine mixte et seulement 7 émanent uniquement des citoyens. Un certain nombre de propositions sont mises en avant sous le titre d’ « actions à la loupe », considérées comme prioritaires par les participants.
Le premier axe porte sur la connaissance de la biodiversité parisienne, qu’il faut approfondir, partager et diffuser. Les seize actions qui le composent ont toutes été proposées dans les ateliers professionnels. Il est préconisé un état des lieux et une valorisation des connaissances déjà existantes, ainsi que de nouvelles études sur des sujets insuffisamment explorés, qu’il faudra orienter par rapport aux objectifs du plan. La science doit se mettre au service de la politique publique. L’outil cartographique est plébiscité comme mise en forme du savoir et support de communication. Une collaboration étroite entre les détenteurs de savoirs sur la nature urbaine, institutions, chercheurs et associations,