Valérie Junod *
D. L’information directe au patient
Também no turismo, a exemplo de outros setores, a discussão sobre o papel e a ação do Estado é complexa. Algumas correntes de pensamento utilizam a visão neoliberal para argumentaram que o Estado deve limitar sua ação e oferecer condições para o desenvolvimento
37 Esse movimento que busca ampla visibilidade pública do ecoturismo é liderado pela WWF-Brasil e SOS Mata Atlântica e vem desenvolvendo intensas atividades, buscando garantir um espaço institucional para um organismo credenciador de ecoturismo no Brasil.
do setor privado, atuando tão-somente como promotor e regulador da atividade econômica, a exemplo de Molina (1994) que acentua que o Estado é um ator com força dentro do mercado, mas sugere que ele deve atuar apenas para produzir a análise e a instrumentalização do modelo e fazer a transferência de recursos ao setor privado.
Já Ignarra (1999) defende para o Estado, um papel estratégico no turismo, podendo desempenhar diversas funções de acordo com o grau de intervenção que tenha na economia ou na atividade turística. Acompanhando esse viés, Ruschmann (1997) também acredita que as ações governamentais são de fundamental importância, afirmando que, historicamente, o êxito do turismo em uma destinação depende da ação do Estado, pois cabe a este definir políticas para o setor, prover infra-estrutura, proteger e administrar os recursos naturais e culturais, garantir os interesses das comunidades locais e planejar a atividade como um todo. Em pesquisa com lideranças, Crespo (2002) constata que não pairam dúvidas sobre os papéis imprescindíveis que o Estado deve cumprir, que são os de normatizador, fiscalizador, mediador dos diversos interesses e conscientizador para dentro (do próprio governo) e para fora (da sociedade).
Em termos de estrutura turística institucional, Paiva (1995) registra a criação, em 1966, do Sistema Nacional de Turismo, ocasião em que também foi criada a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), autarquia vinculada ao Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT), que atua no fomento e na formulação das políticas nacionais e regionais de turismo, enquanto, no plano estadual e municipal, essas funções são exercidas por empresas ou secretarias. A Política Nacional de Turismo, definida pelo Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, em 1995, tem como eixo central o desenvolvimento. Assim, o turismo é colocado como um instrumento que:
[...] contribuirá para promover a diminuição das desigualdades regionais; a geração de empregos e renda; a integração ao mercado de trabalho de um contingente populacional de baixa qualificação profissional; o desenvolvimento
sustentável de áreas com destacado patrimônio ambiental e servirá de instrumento para a inserção competitiva do País no panorama global. (EMBRATUR, 1995, p. 25)
Tal política ainda afirma que o governo precisa cuidar da imagem do País no exterior, investir em marketing e promoção para captar fluxos turísticos expressivos. Como estratégia, o governo federal define a necessidade de parceria entre atores públicos e privados, a descentralização de responsabilidades de planejamento, controle, fiscalização e execução de ações, o fortalecimento institucional, a capacitação dos órgãos de turismo e a disseminação do conhecimento sobre a atividade. Cabe ressaltar que, entre os objetivos do governo, uma das idéias-força de sua política é a orientação referencial para o setor privado, aspecto importante na análise da ação dos atores sociais que participam da atividade.
Becker (1996) identifica mudanças na política do Estado que adota o turismo como fator de desenvolvimento, mas utiliza a estratégia da descentralização, com a Embratur deixando de ser legisladora e executora do turismo, passando esta função para Estados e municípios e incorporando a iniciativa privada. Nessa estratégia, os grandes parceiros são os governos estaduais que fazem a articulação com o governo federal, representam as demandas municipais, hierarquizam os pólos turísticos e definem os projetos prioritários. Já a lógica que move os Estados é a disputa de recursos nacionais e internacionais, com vistas a criar infra- estrutura e atrair empreendimentos privados. Em decorrência desse arranjo, o papel do governo federal passa a ser o de coordenador e indutor das atividades (BECKER, 1996). A ressalva a ser feita é que a descentralização é seletiva ou controlada, porque o principal instrumento, o cerne da estratégia de descentralização turística, são os pólos de crescimento que, a exemplo da política de pólos desenvolvida nos anos 70 para o Nordeste, se baseava no tripé formado pelos empresários, o governo e a população, com vistas a multiplicar efeitos no local. Outro ponto de destaque em
relação à política nacional de turismo, é o que Becker (1996) chama de transição entre dois padrões de desenvolvimento: o padrão desenvolvimentista no sentido do desenvolvimento a qualquer preço, rápido, desenfreado e, também, uma tentativa de se ordenar, de regular, disciplinar o uso do território, o que pode ser exemplificado pela criação de áreas protegidas de diversos tipos. Isso cria uma situação de ambigüidade das políticas, dentro delas mesmas, dado que muitas vezes o discurso não corresponde à prática. Ou seja, o discurso da política do turismo é a conservação ambiental, o homem como finalidade, mas o objetivo sempre visa o desenvolvimento.
Em relação ao ecoturismo, Becker (1996) afirma que o mais marcante na década de 80 foi o início da articulação do turismo com a questão ambiental, cujo fato decisivo foi o lançamento pela Embratur no mercado, em 1987, de um novo produto chamado de turismo ecológico38, mais tarde denominado ecoturismo, iniciativa esta que, todavia, não tem maiores
desdobramentos. Paulo Pires (1998) trabalha com a idéia de que houve um projeto de Estado com vistas a institucionalizar o ecoturismo, cuja primeira fase se inicia em 1987, com o lançamento do programa de turismo ecológico, e se desdobra em 1991, com a assinatura de convênio entre Embratur e Ibama39, com vistas à definição de trabalhos conjuntos, o que resultou em um documento preliminar com propostas de políticas e diretrizes para o ecoturismo. Entre 1992 e 1993, ocorreu um trabalho de promoção do ecoturismo, realizado pela Diretoria de Marketing da Embratur, que consistiu na formação de um banco de dados do ecoturismo e
38 Na versão exposta por Paulo Pires (1998), o antigo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), que antecedeu o Ibama, realizou um acordo com a Embratur em 1987 para aproveitar o potencial dos Parques Nacionais através do turismo na natureza, que na época era chamado de turismo ecológico, o que resultou no lançamento pela Embratur do chamado Produto ‘Turismo Ecológico. Ainda em 1989, a Ecobrasil (2000) registra que a Embratur autoriza os primeiros cursos de guias de ecoturismo.
39 Fato relevante para este estudo de caso foi a realização do I Curso Básico de Condutor de Visitante Ecoturístico, patrocinado pela então Secretaria de Meio Ambiente da Presidência da República, em parceria com a ONG Funatura (Fundação Pró-Natureza), o qual veio a formar os primeiros guias da Chapada dos Veadeiros, em 1991.
divulgação de informações sobre esse produto, resultando no relançamento do Manual Operacional do Turismo, que trazia orientações para os operadores ecoturísticos, sobre a preservação dos recursos naturais.
O fato mais marcante desse período foi a elaboração e divulgação em 1994, pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) e o Ministério da Indústria, Comércio e Turismo (MICT) do documento Diretrizes para Uma Política Nacional de Ecoturismo, documento este que é praticamente o único referencial oficial até hoje existente e que norteia as políticas para a atividade.
Identifiquei também que o Estado tem atuado como coordenador e legislador, promovendo a normatização da atividade e estudando a abertura de áreas protegidas para a atividade do ecoturismo. Como legislador, o Estado patrocinou algumas iniciativas, a exemplo da discussão de uma resolução sobre a definição da atividade de ecoturismo, sua descentralização, a responsabilização, as prioridades para os benefícios e o acompanhamento do desempenho das atividades de ecoturismo, na Câmara Técnica do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), entre 1997 e 2001. No Congresso Nacional, foi aprovado na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados o Projeto de Lei que cria, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, o Programa de Incentivo à Geração de Empregos no Setor do Ecoturismo e, em 2001, tramitava na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) da Câmara dos Deputados um projeto que responsabiliza agências de turismo pelos danos que causem ao meio ambiente e a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, causados pelos turistas que utilizam seus serviços.
Recentemente, o governo federal40 promoveu duas significativas medidas. Uma foi o anúncio da terceirização dos serviços de 16 dos 44 parques nacionais, ou seja, a abertura dessas áreas protegidas para a visitação pública. Outra foi a divulgação, em 2001, do resultado do Projeto Pólos de Desenvolvimento do Ecoturismo no Brasil realizado através de parceria entre a Embratur e o IEB, cujo estudo fez um mapeamento nacional de áreas potenciais e onde já vem ocorrendo o ecoturismo no País, inventariando as características e infra-estrutura de apoio existentes, tendo identificado 96 pólos nas cinco regiões brasileiras. Em agosto de 2002, o Comitê Gestor do Projeto Pólos de Ecoturismo do Brasil elegeu oito desses pólos como prioritários e onde se vão formatar roteiros e aproveitar o potencial ecoturístico.
Além disso, em outubro de 2002 o governo federal divulgou dezessete medidas para estimular o turismo (que repercutem no ecoturismo), entre as quais se situam: inclusão do setor turístico na Câmara de Comércio Exterior, assegurando às empresas financiamentos do Programa de Estímulo às Exportações (Proex); possibilidade de as empresas se enquadrarem no Simples (Sistema Integrado de Impostos e Contribuições das Micro e Pequenas Empresas); recursos da ordem de R$ 490 milhões do BNDES para empréstimos ao setor; criação de banco eletrônico de projetos para captação de investimentos nacionais e internacionais; criação de um selo para locais que cumpram metas do PNMT (Programa Nacional de Municipalização do Turismo), além de outras medidas como o incentivo à melhoria dos serviços de aeroportos e hotéis.
Em que pesem as ações citadas acima, o ponto central sobre o papel e a ação do Estado, na área do ecoturismo, é:
“[...] a falta de uma política nacional clara para o desenvolvimento do setor, aliada à forma desorganizada e, muitas vezes, irresponsável com que as atividades ditas de ecoturismo vêm se desenvolvendo
o que têm trazido preocupações aos governos locais, às organizações ambientalistas e às comunidades anfitriãs” (SALVATI, 2002).
Além disso, Salvati critica a estrutura do Estado em todos os níveis, incluindo a Embratur, afirmando que os órgãos estatais são carentes de uma estrutura organizada para promover as ações políticas de fomento e controle da atividade.
A resenha sobre o Estado permite aqui destacar aspectos importantes para a análise do ecoturismo, como a mudança no seu papel que passa a coordenador e indutor, a decisão de terceirizar os parques nacionais abrindo-os ao ecoturismo e o levantamento de pólos do ecoturismo tendo em vista os impactos que essas iniciativas terão no desenvolvimento da atividade. Dada a importância que o Estado atribui ao ecoturismo como instrumento do desenvolvimento, decidi produzir uma resenha sobre esse assunto e os riscos, o que faço no item 3.6.