Hans Peter Walter *
3. Les bases juridiques
3.1. Les causæ des devoirs de comportement
As iniciativas do empresariado na área do ecoturismo no Brasil datam de meados dos anos 80, antes mesmo do boom ecológico provocado pela Eco/92, mostrando a visão empresarial desse segmento social em relação a uma das mais novas modalidades que compõem a chamada indústria turística. Nos anos 80, criaram empresas; nos anos 90, avançaram para se organizar e desenvolver ações políticas, seja junto ao governo federal e estadual, seja na sociedade de forma a ocupar maior espaço no mercado ecoturístico.
Avalio que o processo de construção de exigências correu paralelo ao da organização empresarial. Um dos primeiros registros é o do I Seminário Nacional de Turismo Ecológico, ocorrido em Ilhéus (BA), em 1991, que se desdobrou no II Seminário, em abril de 1993. Neste último, entre outros assuntos, discutiu-se o ecoturismo em parques e problemas de conservação, experiências empresariais, visão e estratégias de comercialização e marketing. Ainda em 1993, dois fatos importantes ocorreram simultaneamente: o Congresso Mundial de Viagens de Aventura e Ecoturismo, acontecido em Manaus (AM), que reuniu entidades nacionais e internacionais e a criação, no seu transcurso, da Ecobrasil, uma entidade de assessoria e consultoria, fruto da preocupação de alguns operadores especializados com a qualidade dos produtos de turismo ecológico disponíveis no mercado naquela época e, sobretudo, pela confusão de critérios e conceitos sobre ecoturismo. (ECOBRASIL, 2000).
Entendo que as críticas acima, apesar de não serem de uma entidade de classe, representavam as idéias do empresariado e refletia uma preocupação de parte desses atores sociais com a garantia do novo nicho de mercado que surgia. Reforça esse entendimento o fato de
o presidente62 dessa entidade haver publicado, em revista de circulação nacional, um artigo intitulado “Ecoportunismo”, em que critica parte dos atores que atuam na atividade pelo fato de não terem qualificações e também por usarem o termo ‘eco’ como instrumento de marketing para venderem viagens com o rótulo de ecoturismo. Outros argumentos para a criação dessa entidade, como as preocupações desses atores com os rumos da atividade, problemas como a falta de critérios claros e a polissemia de conceitos, passaram a fazer parte da pauta de reivindicações do empresariado.
A criação de uma organização específica do empresariado ecoturístico só vai ocorrer em 1995. O Instituto de Ecoturismo do Brasil (IEB)63 foi criado por 62 organizações privadas, reunindo agentes e operadores de viagens, hoteleiros, escolas, consultores e entidades ambientalistas. A criação do IEB teve repercussões no processo político e na dinamização das ações promovidas pelo governo federal, justamente no período 1994/2002, em que o ecoturismo ganha força e visibilidade pública, tendo em vista seus objetivos de unir e representar os interesses específicos dos empresários da área, criando um organismo com amplitude nacional que representasse diretamente os interesses do corpo social em busca de soluções comuns para os problemas, dentre os quais se destacava a formulação de políticas para o setor (IEB, 2000). Para tanto, definiu sua atuação em três planos: na garantia de um espaço político e de mercado para o ecoturismo, na profissionalização do empresariado e suas empresas e na difusão de informações, realizando cursos, palestras, encontros regionais, famtours, consultorias e eventos, além de editar um boletim informativo. No plano empresarial, o Instituto orienta os empreendedores de ecoturismo a desenvolverem produtos e serviços segundo os princípios do desenvolvimento
62 Roberto Mourão é o presidente da Ecobrasil.
63 Ocorrido durante a 1ª Bienal de Ecoturismo de Canela (RS), em 1995, promovido pela prefeitura de Canela e organizada por Rogério Ruschel, consultor e diretor da empresa de consultoria Ruschell & Associados Marketing Ecológico (SP).
sustentável, priorizando, entre as estratégias, ações de difusão de informações. No plano político, a estratégia central para atingir esses objetivos foi a de colaborar ativamente na definição e execução de políticas públicas de ecoturismo, nas diversas instâncias institucionais.
Entretanto, há fortes indicativos de que a ação política do IEB64 ficou a desejar, registrando-se discordâncias e críticas com relação a sua atuação. Em depoimento em seminário, empresário foi enfático ao dizer que o IEB dedica-se mais a consultorias, tendo perdido a ação de representação dos empresários do setor (informação verbal)65. A observação de trabalhos
realizados pelo governo federal mostram que, efetivamente, o Instituto tem-se constituído em parceiro privilegiado em várias iniciativas, a exemplo do levantamento sobre os Pólos de Ecoturismo do Brasil. Durante o VI Encontro Nacional de Turismo com Base Local (VI ENTBL), em Campo Grande (MS), em outubro de 2002, ouvimos opinião de que o IEB representou o primeiro esforço de articulação do empresariado mas que, no presente, está esvaziado e, por falta de representatividade estariam sendo criadas outras entidades como uma de esportes da natureza.
Identifiquei também crítica no sentido de que não há um mercado de ecoturismo estruturado e que não há um trade ecoturístico. Todavia três pesquisas às quais tive acesso, revelaram que já existe um setor organizado com um mercado constituído e promoções sistemáticas de atividades na área. Destaco a pesquisa sobre o perfil desse segmento realizado por Ruschman66 (1995), pela qual a maioria do empresariado fundou suas agências entre os anos de 1986 e 1990, têm de 1 a 4 sócios situados na faixa etária entre 24 e 35 anos, em São Paulo, e 36 e
64 A crítica sobre a atuação do IEB também é feita internamente. Em reunião de planejamento do Instituto, ocorrida em julho de 1999, ressaltou-se que, por possuir poucos associados, a entidade tinha pouca representatividade, conforme o Boletim Ecoturismo, nº 13.
65 Colocação ouvida em sessão do VII Seminário Nacional do Conselho Nacional da Reserva da Biosfera, Florianópolis, out. 2001.
45 anos, em outros Estados, tendo observado a vinculação desses empresários com a área ambiental, uma vez que a maioria informou que possui nível superior nas áreas de ciências
humanas ou biológicas, sendo que muitos deles foram motivados a criar empresas pela experiência de terem sido guias ecológicos e pelo interesse pela natureza. Auditoria de Opinião junto ao trade específico do ecoturismo no Brasil67, apresentada na 1ª Bienal de Canela, mostra que, em 1995, 70% dos entrevistados já estavam juridicamente organizados, o que indica uma formalização do setor e um mercado já consolidado na época. Entendi a observação da entrevistada no sentido de que o processo de organização iniciado em 1995 não evoluiu de forma desejável e que, no presente, o segmento empresarial não conta com uma representação política consistente que agregue o setor.
Outro problema ressaltado pelos empresários e que interfere na organização do setor, são os chamados piratas – ou falsos operadores – que, conforme o presidente do Instituto68,
concorrem deslealmente e dificultam a organização do setor. Entendo, todavia, que este é um fato esperado no setor, tendo em visto a grande diversidade de atores e setores sociais e profissionais que compõem o trade ecoturístico, um conjunto de empresas que compõem o ramo de negócios em turismo, a exemplo das agências e operadoras, companhias de aviação, hotéis, restaurantes, pousadas, campings, empresas de transportes, guias entre outros.
Ressalto que, à frente da mobilização política em torno do ecoturismo, pontuaram os operadores, proprietários de agências e consultores que, não só vislumbrando as potencialidades e virtualidades do ecoturismo, mas também as dificuldades em controlar a atividade tendo em vista o tamanho do País, passaram a exigir do governo federal atitudes no
67 Organizada por Rogério Ruschel, consultor e diretor da empresa de consultoria Ruschell & Associados Marketing Ecológico (SP).
sentido de conceituá-lo, estabelecer seus limites, definir políticas, estratégias, incentivos e funções desse novo negócio que precisava ser trabalhado, lapidado.
A dinâmica de produção de exigências políticas por parte do empresariado foi intensa na década de 90, destacando-se duas contribuições. Uma elaborada pelo IEB da qual constava como objetivos imediatos a implantação de um código de ética para o setor, a certificação do produto ecoturismo, a capacitação dos recursos humanos, a normatização do ecoturismo e a privatização dos serviços em unidades de conservação. A outra contribuição foi da Auditoria de Opinião (BIENAL DE CANELA, 1995) que elaborou uma Agenda Consolidada do Ecoturismo no Brasil. Essa agenda abrangeu questões políticas, ambientais e econômicas, identificando como problemas institucionais a construção de uma política eficiente e perene, a fixação de uma legislação coerente, a questão das unidades de conservação e a falta de linhas de financiamento.
Considero que a exigência da definição de um conceito e o estabelecimento de diretrizes políticas mínimas decorreram do interesses em diferenciar essa atividade das demais, delimitando seus contornos, e também como uma forma de garantir o nicho e estabelecer uma reserva de mercado. Porém a falta de uma política específica para o ecoturismo é que foi intensamente criticada. Em 1995, o trade ecoturístico criticou o lançamento do documento
Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo, argumentando que não tinha sido
suficientemente divulgado, não houve participação empresarial e essas diretrizes não tinham consistência. Em vista disso, consideraram que o documento se constituía em um bom esqueleto, mas que o empresariado da área deveria acrescentar a carne (BIENAL DE CANELA, 1995). A crítica acima mostra problemas de divisão política ou de comunicação entre o empresariado na 68 O presidente do IEB, falando sobre Problemas e Políticas Nacionais de Ecoturismo no VII Seminário Nacional do
medida em que, no processo de elaboração das diretrizes, o Estado reuniu empresários, além de técnicos, consultores, órgãos públicos e atores como o Sebrae, organismo empresarial que tem um programa específico de fomento e formação na área do turismo.
Entendo que as diretrizes representam uma resposta do governo federal para a pressão empresarial nacional e internacional, com vistas a desenvolver a atividade ecoturística no País, particularmente após a realização do Congresso Mundial de Viagens de Aventura e Ecoturismo acontecido em 1993, em Manaus, e da criação da Ecobrasil. Concorreu também, para isso, o acúmulo de informações por parte do governo federal, como resultado da participação de seus representantes em eventos diversos, a exemplo de congressos, seminários e outras modalidades, ocasião em que seus técnicos e executivos interagiram com empresários e acadêmicos, se sensibilizando-se com as demandas privadas e passando a incorporar seus pontos de vista.
Porém a divulgação de diretrizes não arrefeceu a demanda por uma política para a atividade. Em 2002, Silvio Silva, coordenador do programa de ecoturismo da WWF, fez cobranças públicas, através de artigo na mídia e em pronunciamento no VII Seminário Nacional do Conselho Nacional da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica (CNRBMA), em outubro de 2001, em Florianópolis. No debate que ocorreu nesse evento sobre políticas públicas, houve um consenso entre os membros da mesa sobre a falta de uma política de ecoturismo no Brasil. Contudo os dados levantados mostraram que tais exigências não encontraram eco por parte do governo federal, que não manifestou preocupação em elaborar uma política mais ampla e consistente para o setor. Entendo que o silêncio do governo demonstra que, para ele, as Diretrizes
para uma Política Nacional de Ecoturismo publicadas em 1994, se constituem em instrumento
suficiente para nortear ações para o setor. Enfim, a formulação de políticas não é um processo linear dado que estão em jogo interesses divergentes e poderosos.
Porém o ponto central na análise das exigências econômico-políticas dos empresários é a pressão para que o governo federal libere as áreas protegidas para exploração econômica. Nesse sentido e apesar de difundirem uma estratégia política de conciliação, os empresários formularam duros discursos. Alves69 argumentou que se cobra entrada nos parques em todo mundo menos no Brasil e critica que
[...] não se podem fechar parques, impedindo a entrada de turistas. Temos de usar o poder econômico como instrumento de preservação. A lei está a nosso favor. O Poder Executivo, o Judiciário, o Legislativo têm instrumentos à nossa disposição. (SEMINÁRIO DE ECOTURISMO DO DISTRITO FEDERAL, 1996).
Outro exemplo da contundência do discurso empresarial está exposto na Auditoria realizada com empresários e divulgada na 1ª Bienal de Canela. Nela explicita-se que
[...] se o segmento não conseguir sensibilizar o poder público (ou a opinião pública, que por sua vez pressionaria o poder público) para resolver os problemas que são de sua responsabilidade, e ao mesmo tempo não investir em qualificação e defesa de seus valores, poderá estar permitindo que seja morta ‘a galinha dos ovos de ouro’ deste negócio. (BIENAL DE CANELA, 1995).
Entendo que foram essas continuadas críticas e pressões do empresariado ecoturístico para abertura dos parques para utilização no ecoturismo – e que levaram o Ibama a agilizar a revisão da política de preservação restrita dos parques, elaborando uma proposta de Usos Públicos – que deram margem às ONGs ambientalistas para construírem o ecoturismo como exigência ambiental.
69 Jota Alves, diretor do IEB, discursou no I Encontro de Ecoturismo do Distrito Federal, do Entorno e de Goiás, acontecido em 1996, em Brasília.