L’EXPERTISE SUBSTANTIELLE ET PROCEDURALE DES INSPECTEURS DU TRAVAIL

Les inspecteurs du travail disposent d’une expertise substantielle et d’une expertise procédurale, toutes deux en difficulté.

2.1.1.1 Une expertise substantielle discutée

Dans leur action en matière de prévention des risques professionnels, les inspecteurs disposent, dès leur constitution en corps de l’Etat à la fin du 19^ème siècle, d’une double expertise substantielle renvoyant à des savoir constitués, le droit et les techniques de prévention³⁰⁷, qui souffrent d’une inégale contestation. Aussi les inspecteurs doutent-ils de leur expertise substantielle.

Leur expertise juridique n’est pas directement contestée

La mission des inspecteurs, de «veiller à l’application des dispositions du Code du travail et des lois et règlements non codifiés relatif au régime du travail,.(…) », les amène, dans leur activité de contrôle, à faire rentrer la réalité dans des formes juridiques. Ainsi, une petite casserole d’étain en fusion sur un réchaud à gaz dans un atelier devient un générateur

«d’émissions sous forme de gaz, vapeurs, aérosols de particules solides ou liquides, de substances insalubres, gênantes ou dangereuses pour la santé des travailleurs qui doivent être supprimées lorsque les techniques de production le permettent » (R 232-5-7 du code du travail).

Et, lorsqu’ils se tournent vers eux, les différents acteurs de la prévention attendent de l’inspection qu’elle dise «si c’est légal ou pas, Monsieur l’Inspecteur ?».

L’exégèse des textes par l’inspection du travail est très peu contestée. L’est davantage la traduction par l’inspecteur des situations concrètes, en situations inventoriées par le code du travail, revêtant dès lors le statut d’être juridique.

Prenons l’exemple du confort thermique. L’inspecteur constatera que l’atelier d’un garage de réparation rapide est grand ouvert aux intempéries et qu’il y fait froid. Il se pose la question de l’outil juridique qui lui permet d’imposer le chauffage de l’atelier. Il dispose dans le code du travail de l’article R 232-6 qui prévoit que « Les locaux fermés affectés au travail doivent être chauffés pendant la saison froide.(…) ». L’employeur ne contestera pas cette obligation mais considérera, contre l’avis de l’inspecteur, que le local litigieux n’est pas un local fermé et que, dès lors, son atelier ne constitue pas l’être juridique assujetti par l’article R 232-6 du code du travail à l’obligation de chauffage. L’inspecteur devra alors faire une recherche dans la jurisprudence, ou le plus souvent dans les circulaires ministérielles, pour établir qui, de lui ou du garagiste, est dans le droit.

307 Viet V. (1994) ; aussi L’inspection du travail et la protection de l’intégrité physique des travailleurs : une institution à la croisée des chemins, in Préventique et Sécurité n°62 mars avril 2002 ; voir aussi M.J. Decoust, L’évolution du rôle de l’inspection du travail, Droit Social, 1946, page 120.

Tel autre employeur, ne contestant pas l’obligation de « réduire le bruit au niveau le plus bas raisonnablement possible compte tenu de l’état de la technique »³⁰⁸, affirmera qu’il n’existe pas d’autre procédé que celui qu’il a mis en œuvre dans son atelier. Dès lors, l’inspecteur devra faire appel à ses compétences techniques pour contester le point de vue de son interlocuteur.

Ainsi, bien souvent³⁰⁹, la compétence technique est imbriquée à l’expertise juridique.

Prenons l’exemple de ce chef de service d’hygiène industrielle d’un grand groupe automobile français, qui conteste l’application de la réglementation sur les produits cancérogènes dans un atelier, au motif que les gaz d’échappement des voitures ne seraient pas cancérogènes, parce qu’ils sont dilués dans l’air de l’atelier. Il explique que le mélange gazeux respiré dans l’atelier ne peut être caractérisé de cancérogène, puisque le monoxyde de carbone principal constituant des gaz d’échappement, n’y est qu’en très faible quantité, inférieure à la concentration requise pour faire du mélange un produit cancérogène. Après un moment de doute, l’inspecteur contestera cette argumentation qui reviendrait à dénier toute toxicité à des produits dangereux sous le prétexte qu’ils seraient susceptibles d’être dilués. Il maintiendra sa caractérisation du gaz d’échappement en produit cancérogène et, après ce «bras de fer », l’entreprise appliquera la réglementation idoine dans l’atelier.(courrier de l’entreprise en annexe V.3)

Leur expertise technique est limitée et discutée

Dodier observant les résistances opposées aux inspecteurs du travail, lors de leur invocation du droit dans les ateliers, les a qualifiés de « petits experts » à l’égard des arguments techniques qui leur étaient opposés³¹⁰.

La formation et l’expérience³¹¹ ont donné aux inspecteurs du travail une expertise technique.

Elle leur permet de convaincre l’employeur des conséquences matérielles et humaines d’un non-respect de la réglementation³¹², ou de justifier la mise en place de la protection prévue par le code du travail. Prenons l’exemple de l’employeur évoquant la surchauffe de sa machine, pour s’opposer à la pose d’un carter enveloppant les parties dont il faut interdire l’accès au personnel. Il se verra proposé par l’inspecteur, qui l’a observé chez un autre industriel, ou en a lu un descriptif dans la revue Travail et Sécurité de l’INRS, la pose d’un barrage immatériel, ou d’un tapis sensible interrompant la marche de la machine quand le salarié s’approche de la partie dangereuse.

Dans l’exercice de cette compétence l’inspecteur rentre en compétition avec les techniciens de l’entreprise, et avec les experts spécialisés dans les techniques de sécurité que sont les ingénieurs des CRAM et les agents des organismes de vérification. La compétence de ces spécialistes relativise l’expertise technique des inspecteurs qui sera souvent prise en défaut.

308 R 232-8

309 Ce n’est pas le cas lorsque l’inspecteur intervient, par exemple, sur les droits du CHSCT ou sur l’exercice de la surveillance médicale du personnel.

310 Dodier N. (1989) « Le travail d’accommodation des inspecteurs du travail en matière de sécurité » in Justesse et justice dans le travail, Boltanski L. et Thévenot L. (Eds) Cahiers du CEE n°33, Paris, PUF, 1989, p.288.

311 Nous y reviendrons dans la fin de ce chapitre

312 Par exemple, la connaissance des mécanismes de l’explosion permettra à l’inspecteur d’argumenter en faveur de l’installation de l’éclairage « antidéflagrant » prévue par les textes dans un local où sont utilisés des produits très inflammables.

Le sentiment de manque de compétence de la part des inspecteurs du travail Les inspecteurs du travail en viennent à douter de leur expertise.

Ils doutent de leurs connaissances juridiques, lorsqu’ils évoquent le maquis réglementaire et jurisprudentiel. Plus des deux tiers d’entre eux trouvent la réglementation en hygiène et sécurité très compliquée, et à peine moins trouvent que les textes sont trop nombreux³¹³. Mais ils doutent plus encore de leur compétence technique, lorsque, dans l’atelier, leur proposition d’aménagement est balayée par un argument technique sans appel du technicien, ou lorsqu’un accident du travail révèle un risque qu’ils n’avaient pas perçu lors d’une visite sur les lieux, quelques jours auparavant. Prenons l’exemple tragique d’un inspecteur qui visite les ateliers d’une fabrique de dragée, et qui n’identifie que le risque lié au bruit. Quelques jours plus tard, l’atelier explose, à cause d’une défaillance du système d’extraction des vapeurs de sucre, et un salarié décède dans l’accident, plongeant l’agent de contrôle dans le désarroi, voire la culpabilité.

Les inspecteurs renvoient depuis longtemps vers la médecine du travail les problèmes de santé au travail. En effet, les deux tiers d’entre eux se sentent mal à l’aise, ou plutôt mal à l’aise, dans l’action de prévention des maladies professionnelles, alors qu’ils ne sont que onze pour cent à éprouver ce sentiment pour la prévention des accidents³¹⁴.Cette posture est de moins en moins tenable avec la croissance des maladies professionnelles et l’importance accrue décernée à cette question. Mais, n’ayant jamais revendiqué une expertise dans ce domaine, les inspecteurs sont plus dans le besoin de connaissance que dans le doute.

La question de l’analyse du travail constitue un point aveugle encore plus important de l’expertise des inspecteurs et ce n’est que depuis peu, non sans lien avec la montée de la problématique de l’évaluation des risques, qu’ils ressentent le besoin d’une formation et d’une collaboration avec les experts dans ce domaine que sont les ergonomes.

Une inspection du travail spécialisée ?

« L’inspection du travail à la française » ³¹⁵.est généraliste Elle est compétente pour l’ensemble des questions de santé et de sécurité mais aussi pour la réglementation des relations de travail, des conditions d’emploi, etc.

Pendant des années, l’inspection du travail a connu une réflexion sur le bien fondé de son caractère généraliste³¹⁶. Cette réflexion était alimentée par les limites de son expertise, juridique et surtout technique, ainsi que par l’existence du corps des agents de prévention des CRAM. Citons le rapport annuel de 1970 de l’IGAS, dans lequel celle-ci après s’être interrogée sur la dualité CRAM et Inspection du travail, et l’abandon par cette dernière du champ de la santé sécurité, en venait à la conclusion du maintien de sa mission généraliste.

« La prévention des risques professionnels ne saurait être réduite à des aspects purement techniques qui lui permettraient d’être traitée seulement par des ingénieurs et techniciens. On peut imaginer une usine parfaitement installée matériellement et dotée d’un outillage moderne convenablement protégé ou des accidents surviennent cependant en raison du manque d’information ou de qualification de l’opérateur, d’une durée excessive du travail ou du mode de rémunération. Ces problèmes de formation professionnelle, d’horaires, de salaires (qui) ne peuvent être de la compétence et dans les attributions d’un ingénieur de prévention (...) » p.197.

313 Réponses à notre questionnaire questions 62 et 63 – cf. résultat complet en annexes.

314Idem question 78.

315 Expression employée par le BIT. Rapport de la mission tripartite d’évaluation de l’efficacité de l’inspection du travail en France- BIT, Genève, 1981, p.5. Ce rapport revient longuement sur la question inspection spécialiste/inspection généraliste.

316 Cf. rapport de l’IGAS, (1970) p.183 et 197 ; rapport Jouvin (1973) ; Dhee G., in Actes - Les cahiers d’action juridique n°31-32,1981, p.38 ; Hidalgo A. in, Droit Social novembre 1992 p.854 ; Ricochon M. et alii, Droit Social novembre 1992, p.855.

Cette réflexion se nourrissait aussi de la comparaison avec les autres systèmes d’inspection, en vigueur dans les pays du nord de l’Europe et dans lesquels l’inspection du travail est spécialisée dans la santé et sécurité.

Ces réflexions n’ont jamais « taraudé » les inspecteurs qui, s’ils souffrent parfois de leur manque d’expertise, gagnent de leur mission généraliste, un élargissement de la palette de négociation avec le chef d’entreprise, et des circonstances supplémentaires leur permettant de prendre connaissance des risques professionnels.

Les interrogations sur une spécialisation de l’inspection se sont quasiment éteintes³¹⁷. Une première raison est interne au champ de la prévention. En effet, l’approche globale de la prévention des risques, renforcée depuis l’édiction des principes généraux de prévention et la mise à jour des facteurs psychosociaux de risques, milite en faveur d’une mission élargie de l’inspection. Une seconde est relative à la place stratégique du ministère du travail. En effet, la spécialisation de l’inspection du travail, qui se scinderait en une branche santé/sécurité et une branche « généraliste » ou bien, compte tenu de l’existence des CRAM, qui se traduirait par un abandon à leur profit des questions de santé et de sécurité, affaiblirait l’inspection et le ministère, dans le contexte actuel de déhiérarchisation des normes et des acteurs, au profit des conventions collectives, des partenaires sociaux et des collectivités territoriales.

2.1.1.2 Les difficultés de l’expertise procédurale des inspecteurs

L’expertise procédurale des inspecteurs repose sur leurs capacités à développer la coordination autour de la prévention. Elle constitue une réponse aux difficultés, ou aux carences, d’expertise des inspecteurs hors du champ du droit, en même temps qu’une nécessité pour assurer l’efficacité et la cohérence d’une prévention des risques, dont les acteurs sont multiples.

Cette coordination revêt différentes facettes qui ne sont pas nouvelles. En 1976, C. Chetcuti, directeur départemental du travail, avant d’être IGAS, distinguait brièvement différents types d’inspecteurs : le juriste, le technicien et le sociologue des organisations «qui sait habilement user de la connaissance qu’il a des forces en présence localement »³¹⁸.

La première facette de la coordination renvoie au recours de l’inspection aux autres experts, la seconde aux régulations internes aux entreprises.

Une expertise dans le recours aux experts

Depuis longtemps l’inspection du travail est consciente des limites de son expertise, en particulier sur le plan de la technique.

« Le développement industriel pose toutefois chaque jour de nouveaux problèmes dont la complexité est parfois telle qu’ils ne peuvent être résolus que par des spécialistes », écrivait MJ. Decoust en 1946.

Dès le début du 20^ème siècle, l’inspection a développé des collaborations avec les techniciens des associations patronales de prévention ((Viet V.1995), puis avec des organismes agrées

317 Notons cependant que le syndicat FO de l’inspection du travail a pris position en 2000 pour que le contrôle technique des établissements industriels classés pour la protection de l’environnement soit effectué intégralement par les DRIRE, et que dans son rapport annuel 2003 l’IGAS préconise « la création de sections spécialisées de l’inspection du travail, à côté des sections géographiques, afin d’améliorer la mobilisation et la technicité des interventions sur le thème de la prévention des risques professionnels » p.339. Notons aussi la proposition de loi n°914 du13 juin 2003 émanant de 80 députés de la majorité tendant à spécialiser l’inspection sur les questions de santé – sécurité et sur l’emploi – formation, en lui retirant sa compétence dans le champ « travail » (relations professionnelles, contrat de travail, durée du travail).

318 Réflexions sur l’inspection du travail, Droit Social 02/1976, p.34-35 ; du même auteur : L’inspection du travail et la prévention des risques professionnels, Droit Social 03/1977 p.60-61

institués par la loi. Après guerre, les ingénieurs et contrôleurs des CRAM se substituent aux premiers, tandis que se développent les relations avec les seconds.

Citons Lafarge, en 1949 au sujet de la prévention du risque électrique :

« Mais on s’aperçut rapidement qu’un règlement aussi précis était d’application difficile pour les Inspecteurs du travail auxquels on ne peut demander d’être des techniciens omniscients. Aussi le décret du 13 juillet 1939 (…) donna l’occasion d’introduire quelques innovations intéressantes. Le nouvel article 37 bis oblige les chefs d’établissements à faire procéder lors de leur mise en service, puis périodiquement (….) à une vérification de leurs installations électriques par des techniciens. De plus à tout moment, l’Inspecteur du travail peut prescrire une vérification par les soins d’un organisme agrée, choisi par le chef d’établissement sur une liste dressée par arrêté interministériel »(Lafarge P.1949).

Le code du travail donne des instruments aux inspecteurs, ainsi que du reste aux employeurs, pour palier à leurs limites techniques : il s’agit du recours aux organismes de vérification, aux services des CRAM, à la médecine du travail, etc.

Toutes les instructions données aux inspecteurs mettent en avant la nécessité pour l’inspection du travail de faire appel aux compétences des autres préventeurs et d’œuvrer à « la constitution de réseaux d’expertise et de conseil utilisables par les services de contrôle »³¹⁹. Certains inspecteurs opposent même cette capacité de mobilisation des expertises externes à l’illusion de l’acquisition d’une « pseudo compétence technique » de la part de l’inspection.

En revanche, les écrits sont rarissimes sur les modalités concrètes de mise en œuvre par les inspecteurs de cette expertise³²⁰. Aussi, et nous y reviendrons dans notre seconde partie, les inspecteurs apparaissent, à l’égard de la détention d’une connaissance sur la mobilisation des expertises, comme des petits experts.

Une expertise dans les régulations internes à l’entreprise

La coordination des acteurs de la prévention s’opère aussi dans l’entreprise³²¹. Le CHS en constitue l’institution originelle et le lieu de prédilection. Depuis leur création, les inspecteurs ont reçu pour instruction de les « animer »³²². Animation conçue d’abord comme une instrumentation des CHS au profit de l’action préventive de l’inspection - le CHS « relais »³²³ - puis comme une « mise en capacité » des CHS à une action autonome. Citons l’IGAS qui, dès son rapport annuel 1970, invitait l’inspection et plus encore les CRAM à

« ne pas faire le travail des comités mais à savoir le leur faire faire. Malgré l’apparence, ce rôle extérieur reste délicat. Le but de la coopération est de rechercher et d’utiliser les moyens parvenant à faire prendre au niveau de l’entreprise et par elle seule les initiatives qui excédent la seule application de la réglementation », (p.189).

Le développement dans les entreprises d’un «management de la sécurité», en référence au

«management de la qualité », dont il n’a cependant jamais eu l’ampleur compte tenu

319 Note d’orientation sur l’Inspection du travail du Ministre du travail, 15 mars 1993, p.11 ; voir aussi l’intervention française au « Colloque sur le rôle de l’inspection du travail dans l’amélioration de la sécurité sur le lieu de travail- Luxembourg 21-23 septembre 1982», Commission des Communautés européennes.

320 Nous ne connaissons que la note technique de 05/11/1990, relative à la mise en demeure adressée par l’inspecteur à l’employeur de faire vérifier ses installations de ventilation, qui invite les agents à une concertation avec l’organisme agrée choisit par l’employeur pour procéder au contrôle.

321 Les inspecteurs conçoivent leur mission comme centrée sur l’entreprise, aussi la coordination des acteurs hors de l’entreprise, quand ils en admettent la nécessité, ne leur paraît pas de leur responsabilité mais davantage de celle de la direction départementale ou régionale.

322 Vayssières, (1956) ; Chetcuti C. (1977) « L’inspection du travail et la prévention des AT, Droit social, mars 1977, p.62

A l’occasion de la définition des compétences respectives des agents des CRAM et des inspecteurs du travail le ministre du travail a campé les rôles à l’égard des CHS : aux agents de la CRAM les réponses techniques, aux IT l’animation.

323 Voir nos développements aux § 1.3.3 et 2.3.2.

notamment de l’absence de normalisation internationale³²⁴, et l’orientation de l’action de l’inspection du travail dans les pays anglo-saxons vers un contrôle de celui-ci, ouvre le champ d’une nouvelle expertise procédurale pour l’inspection du travail (Lurvey R.2000)³²⁵, épousant ainsi le mouvement de procéduralisation des techniques de sécurité. Observons que les DRIRE et les services vétérinaires, qui délivrent des autorisations de fonctionnement à certains établissement et procèdent à leur contrôle, ont déjà une pratique poussée en matière de contrôle des procédures. Celles ci se sont accrues, pour les établissements classés pour la protection de l’environnement, avec l’obligation de mise en œuvre, depuis l’arrêté de mai 2000, d’un «système de management de la sécurité » et, pour les établissements soumis aux contrôles vétérinaires, avec la mise en œuvre de nouvelles procédures impulsées par la directive européenne 93/43 relative à l’hygiène des denrées alimentaires.

Les difficultés de l’expertise procédurale

La mise en œuvre par les inspecteurs de leur expertise procédurale les confronte à plusieurs difficultés. Citons les, avant de les étudier dans notre seconde partie. En premier lieu, il s’agit de la priorité accordée par les agents, lors de leur approche traditionnelle de l’entreprise, à leur sens de l’observation pour diagnostiquer les risques, relativisant ainsi le recours aux autres experts, dans une économie de leur temps et dans une préservation du monopole de jugement de leur part. En second lieu, il s’agit de l’absence de doctrine et de capitalisation des savoir-faire dans le domaine de l’animation des CHSCT. Enfin, la coordination des expertises externes au ministère interpelle le ministère et ses agents, sur leurs savoir-faire et sur leurs postures à l’égard des différentes institutions de prévention.

2.1.2 L’EXPERTISE DU MINISTERE DU TRAVAIL AU PROFIT DE L’INSPECTION