LES DISPOSITIONS GENERALES ET RECOMMANDATIONS DES CAISSES REGIONALES D’ASSURANCE MALADIE (CRAM)

En créant la Sécurité sociale, le législateur par la même occasion a créé une second ordre de prévention réglementaire. En effet, la loi du 30 octobre 1946 a donné aux organismes de Sécurité sociale le pouvoir d’inviter, par voie de règlements appelés dispositions générales, l’ensemble des employeurs exerçant une même activité, à se soumettre à certaines mesures de prévention. Ces dispositions doivent être soumises à l’instance paritaire, qu’est le comité

technique régional (CTR)¹⁶³ compétent et, être homologuées par le directeur régional du travail.

La Caisse nationale, sur l’initiative d’un comité technique national (CTN), lui aussi paritaire, peut demander au ministre chargé de la sécurité sociale d’étendre, par arrêté ces « dispositions générales » à l’ensemble du territoire.

Trente huit dispositions générales sont ainsi devenues de 1953 à 1985, des textes

réglementaires. Dans le cadre du renforcement des mesures coercitives et répressives prévu par la loi du 6 décembre 1976, les inspecteurs du travail ont été habilités à relever par procès verbal, le non-respect des dispositions générales étendues postérieurement au 31 décembre 1978¹⁶⁴. Depuis, seules six dispositions générales ont fait l’objet d’une demande d’extension, et le mouvement s’est tari en 1985¹⁶⁵. Pour V. Viet « l’extinction des dispositions générales signifiait du même coup la mise en veilleuse des CTN et CTR qui ne pouvaient plus émettre des avis sur des recommandations dépourvues de valeur juridique » (Viet V. et Ruffat M.

1999, p190).

Dès lors, poursuit Viet, « s’épuisait ainsi une force de proposition, pourvue d’un personnel très nombreux (entre deux à trois mille personnes) et qui avait été conçue dans le but d’associer plus étroitement les employeurs et salariés à la gestion du risque professionnel en tenant compte des évolutions de la technologie et des comportements sociaux ».

Les caisses peuvent aussi adopter des « recommandations » qui sont dépourvues de valeur réglementaire. Elles constituent néanmoins des mesures de prévention adaptées à un secteur donné dont les caisses ont la faculté d’impulser le respect en jouant leur rôle de conseil ou de contrôle auprès des entreprises. Et les tribunaux sont susceptibles de les invoquer au titre des règles de prudence. Au cours des seules années 2000 et 2001, les comités techniques nationaux (ramenés en 2001 de 16 à 9) et régionaux (16 en métropole), ont ainsi adopté 21 recommandations. Ils en ont abrogé autant, devenues obsolètes.

Cette production de la sécurité sociale se prévaut d’un pragmatisme dont seraient dénués les règlements de l’Etat¹⁶⁶. Mais, nous ne disposons pas d’élément permettant d’atténuer les critiques exprimées en 1985 à l’égard de la production des CTN/CTR :

« un résultat faible au plan des dispositions générales en regard de l’importance des moyens mis en œuvre ; la lenteur apportée à l’élaboration de ces textes ( entre 2 et 7 ans) ; une très grande dispersion des approches allant du particulier au général ; une absence d’évaluation et d’appréciation des effets en retour sur les entreprises et leurs salariés ; une lourdeur de fonctionnement » (Viet V. et Ruffat M. 1999)¹⁶⁷.

163 Instance paritaire régionale à vocation « technique ».

164 Décret du 26/12/1978 ; les 6 dispositions générales étendues depuis 78 sont : transport de personnes en téléphérique (1985), préparation et emploi de produits anti-parasitaires destinés à l’agriculture (1983), travaux en hauteur dans les chantiers de construction et de réparation navales ( 1982), travaux sur navire ayant contenu des produits inflammables ( 1982), protection des utilisateurs des tonneaux tournants dans les tanneries et mégisseries ( 1981), accumulateurs de matière (1979).

165 Dans son manuel sur les CHSCT « CHSCT missions et moyens d’action des représentants du personnel », 1995, le syndicat FO impute l’arrêt de production des « dispositions générales » d’une part à l’obstruction des employeurs ne voulant pas être soumis à un texte pénalement sanctionné et d’autre part à la concurrence de la normalisation française et européenne en plein développement et non coercitive. Ce second argument dont la base est bien réelle ne paraît pas pertinent quand on considère la poursuite de l’activité normative qu’exprime la production depuis 1985 de dizaines de recommandations

166 Citons le manuel sur les CHSCT de la confédération FO (1995) : « l’idée qui a présidé à l’instauration d’un tel système est tout à fait intéressante. Au lieu d’attendre que le législateur légifère, que des fonctionnaires d’un ministère définissent des règles qui, dans la plus part des cas, ne font que confirmer des évolutions de la technologie ou de nouveaux comportements sociaux, des professionnels qualifiés se réunissent pour mettre au point des textes consensuels, fondés sur des connaissances techniques approfondies et sur leur expérience d’hommes de terrain. Les discussions sont souvent longues et ardues avant que naisse le compromis. Même si celui ci n’est parfois que le "plus petit dénominateur commun", ne vaut-il pas mieux que certains règlements administratifs d’inspiration trop technocratique ? » p.116.

167 Ce constat sévère, établi par la CFDT et FO en 1985, est rapporté par Viet V. et Ruffat M. (1999), p 201.

Relevons que la dualité de prévention réglementaire Etat/Sécurité sociale peut être source de confusions dramatiques. Ainsi, l’enquête sur l’accident tragique du Pic de Bure, qui fit 20 morts le 1^er juillet 1999, établit que la défaillance du contrôle du téléphérique, par l’inspection du travail d’une part, et de la CRAM de l’autre, n’a pas été sans lien avec les difficultés d’interprétation d’une disposition générale de la CNAMTS étendue par arrêté ministériel du 25 juin 1985, chaque institution se reposant sur l’autre pour le contrôle de l’installation (IGAS, février 2003a)¹⁶⁸.

2.2.3 LA NORMALISATION

La normalisation occupe depuis 15 ans, dans le champ de la prévention et pour les inspecteurs du travail, une place croissante due à l’impulsion européenne. Elle contribue ainsi, selon plusieurs auteurs, à « l’inscription des questions de sécurité dans une tendance plus générale, celle de la généralisation des procédures négociées par rapport à l’action réglementaire classique » (Viet V. et Ruffat M. 1999), autrement dit à « un mouvement plus général qui conduit à promouvoir l’auto-réglementation des entreprises » (Vacarie I. et Supiot A., 1993)¹⁶⁹.

Nous verrons ci-dessous que cette place est cependant ancienne et que la normalisation est profondément imbriquée à l’action réglementaire. Nous verrons aussi, comment les instances de normalisation associent l’ensemble des acteurs de la prévention, ce qui nous a amené à ne pas classer la normalisation parmi les règles produites unilatéralement. Nous verrons enfin, la pression de la normalisation en faveur de l’investissement du champ procédural de la gestion de la prévention. Nous réserverons au paragraphe sur l’impulsion supranationale, ce que le développement de la normalisation lui doit.

Une institution ancienne et sous tutelle de l’Etat

La normalisation en tant qu’expression d’une initiative privée remonte au tout début du siècle et aux exigences de standardisation du matériel utilisant de l’électricité. L’AFNOR a été créée en 1926. La loi du 26 mai 1941 lui a donné une base légale. Le décret du 26 janvier 1984 rappelle le but de la normalisation qui est de « fournir des documents de référence comportant des solutions à des problèmes techniques et commerciaux concernant les produits, biens et services, qui se posent de façon répétée dans les relations entre partenaires économiques, scientifiques, techniques et sociaux »¹⁷⁰. Ce décret attribue au ministre chargé de l’industrie, une autorité sur les organismes de normalisation¹⁷¹ et fixe le statut de celle-ci. Il prévoit, pour l’essentiel d’une part, l’organisation d’un système d’élaboration des normes et d’autre part, les conditions dans lesquelles les normes peuvent être rendues obligatoires.

168 Rapport IGAS, 2003-017 février 2003.

169 Vacarie I. et Supiot A. 1993, « Santé, sécurité et libre circulation des marchandises-règles juridiques et normes techniques », in Droit Social janvier 1993, p.23. Philip Scott responsable de l’inspection du travail britannique s’exprimant au nom de la Commission des communautés européennes le 24-29 mai 1987 au 10^ème congrès mondial sur la prévention des AT/MP, souligne dans l’évolution des cadres juridiques d’intervention de l’inspection du travail, « l’accent mis sur une auto-réglementation de la part de l’entreprise », p.5.

170 Article 1 du décret du 26 janvier 1984 fixant le statut de la normalisation modifiés par les décrets du 18/07/1990, 19/03/91,15/11/93.

171 Article 2 du décret du 26/01/1984 : (…) le ministre chargé de l’industrie (…) fixe notamment les directives générales qui doivent être suivies dans l’établissements des normes. Il contrôle les travaux des organismes français de normalisation » ; article 11 : (…) le délégué interministériel [nommé par décret en conseil des ministres] peut s’opposer à l’homologation d’un projet de norme (…) ».

Relevons, dans un parallélisme avec la faculté observée plus haut d’influence du ministère du travail sur la négociation collective, que l’Etat peut – sans en avoir l’exclusivité – passer des commandes en matière de normalisation¹⁷².

La participation des organisations professionnelles et de l’Etat à l’élaboration des normes Les organes principaux de la normalisation sont l’AFNOR, le Conseil supérieur de la normalisation et les bureaux de normalisation. L’Etat est associé à chacun de ces organes sous une forme ou une autre.

L’AFNOR est une association loi 1901 financée pour un tiers par l’Etat et placée sous la tutelle du ministère de l’industrie. Parmi les missions de l’AFNOR, notons celle d’homologation et de diffusion des normes.

Le Conseil supérieur de la normalisation est placé auprés du ministre chargé de l’industrie. Il propose les orientations générales des travaux de normalisation qui seront arrêtées par le ministre. Sa composition reflète le pluralisme des intérêts: il est composé notamment de représentants de l’Etat, des activités économiques, des syndicats d’employeurs et de salariés, des organisations de consommateurs, etc.

Les bureaux de normalisation se constituent librement. L’agrément des bureaux par les ministres concernés laisse à penser que cette liberté est « surveillée ». Ces bureaux abritent les commissions de normalisations, tout aussi librement constituées, chargées de préparer les avant-projets de normes.

A titre d’exemple, relevons que parmi les 51 membres de la commission de normalisation chargée d’élaborer la NF EN 1050 de janvier 1997 « Sécurité des machines - principes pour l’appréciation du risque » figuraient à côté des représentants d’entreprises tels que Michelin, PSA Peugeot-Citroen et Renault automobiles, des représentants de FO, de la CFDT mais aussi des CRAM, de l’INRS, du ministère du travail et de l’agriculture, etc.

Mais les ressources que les organisations syndicales et les institutions de prévention ou l’Etat sont prêtes à investir dans la normalisation sont bien inférieures à celles des entreprises, ce qui affaibli la légitimité des normes dans les domaines soumis à controverses. Et, la Commission européenne le redoute, dès 1991, lorsqu'elle « estime, à l’instar du Parlement européen et du Conseil économique et social, que la participation directe des représentants des travailleurs est un préalable à l’admissibilité et au développement ultérieur de la normalisation européenne. » (Vacaries I et Supiot A.1993)¹⁷³

La valeur juridique des normes et l’articulation entre les normes et le règlement

Une norme est un document, le plus souvent technique, rédigé sur une base consensuelle, accessible au public et approuvé par un organisme de normalisation. Son application est volontaire, à moins qu’un règlement ne la rende obligatoire.

La portée juridique des normes amène l’administration à délimiter le champ de la normalisation.

Même d’application volontaire, et ce d’autant plus qu’elles sont validées suivant une procédure mise en place par l’Etat, les normes ont un caractère juridique.

Dès lors, la question d’une répartition des compétences entre le règlement et la norme se pose pour l’Etat. La position du ministère du travail s’est construite progressivement.

172 Voir des exemples dans le Bilan des conditions de travail, (1987) p.217.

173 La création du ‘’Bureau technique syndical européen pour la santé sécurité’’, auprès de la Confédération européenne des syndicats constitue une tentative de réponse à ce problème.

Le cadre initial de sa réflexion est celui de la « nouvelle approche » promue par le Conseil des Ministres de la CEE du 7 mai 1985, attribuant à la normalisation le soin de traduire en règles techniques les exigences essentielles fixées dans les directives européennes sur les machines.

En 1987, s’interrogeant sur ses compétences propres et celles des normes, le ministère du travail considérait que «relèvent incontestablement des pouvoirs publics par nature : la fixation des responsabilités (…), le régime des sanctions de toutes natures et d’octroi de dérogations, les modes de preuves de la conformité aux règlements et, le cas échéant, leur portée, la fixation du rôle joué par la norme. En dehors de ces domaines, on ne voit pas de limitation au domaine de la normalisation comme technique d’élaboration des règles de sécurité. (….). Bien entendu la norme au sein du système national doit être conforme aux orientations des pouvoirs publics en matière d’hygiène et de sécurité du travail même dans des domaines non réglementés par les pouvoirs publics. Il n’y a aucune limite aux préoccupations de la normalisation en l’absence de dispositions réglementaires dès lors que le département ministériel compétent ne manifeste pas son opposition.» (Bilan des conditions de travail, 1987, p 183)

Ainsi, le ministère du travail revendique-t-il sa tutelle sur l’objet et le contenu de la normalisation dans le champ de la santé et de la sécurité du travail. L’administration considère (Bilan des conditions de travail, 1987)¹⁷⁴, conformément à l’esprit de la normalisation qui veut que les normes soient adoptées sur la base d’un consensus¹⁷⁵, que sans disposer d’un droit de veto, elle est néanmoins en mesure de s’opposer à l’adoption d’une norme sans pouvoir pour autant imposer ses solutions en permanence. On mesure l’incertitude relative aux facultés de contrôler durablement la production normative. Dès lors, si l’extension de la normalisation développe l’action publique, elle la déhiérarchise au profit des acteurs privés.

Confronté à cette incertitude et à la mise en application des directives « sociales » - telle que la directive cadre du 12 juin 1989 – le ministère du travail a approfondi sa réflexion. Il l’a formalisée en juin 1990 dans un « Mémorandum sur la normalisation intéressant l’hygiène et la sécurité du travail dans le cadre de la Nouvelle Approche », établi en concertation avec les partenaires sociaux, l’AFNOR, les organismes de prévention et les différents ministères concernés. Sa réflexion fut partagée et reprise au niveau européen dans le rapport CEN/CR 1100 du début de l’année 1993. La position des autorités françaises et européennes consiste à faire preuve de la plus grande prudence concernant le développement de la normalisation en dehors du champ de la technique, privilégiant pour toutes les questions sociales l’expression des règles par la puissance publique, adossée aux mécanismes paritaires – quitte à enjoliver leur fonctionnement - assurant les autorités de l’adhésion des partenaires sociaux :

« Il est à cet égard primordial de ne pas substituer à un mécanisme paritaire qui fonctionne bien, avec une réelle participation des professionnels (les CTR et CTN des caisses d’assurance maladie) un mécanisme normatif qui a certes, des qualités dans le domaine qui est le sien, mais souffre d’une participation insuffisante des partenaires sociaux » (Bilan des conditions de travail, 1994, p 298).

La portée « réglementaire » de certaines normes nécessite un contrôle de leur production Avant même que la normalisation ne bénéficie d’un cadre légal, l’Etat collaborait avec les instances de normalisation et ne se privait pas dans ses décrets de renvoyer à la norme pour définir les spécificités techniques auxquelles étaient assujettis les chefs d’entreprise (Lafarge P.1949)¹⁷⁶.

174 Chapitre « la normalisation » p.176 et 190.

175 Défini par l’ISO comme « acceptation générale signifiant l’absence d’opposition ferme d’une partie importante des intéressés à l’encontre de l’essentiel du sujet ». Bilan des conditions de travail, (1987), in chapitre VII «La normalisation p.221 Lexique élémentaire de la normalisation», La documentation Française.

176 Dans son article de 1949 sur un demi siècle de prévention P. Lafarge écrit : « Autre initiative heureuse:

l’article 23 modifié [du décret du 13 juillet 1939 relatif au risque électrique] prévoit que, lorsque des normes relatives à l’électricité, homologuées par le Comité supérieur de normalisation, intéresseront la sécurité des travailleurs, elles pourront être rendues obligatoires pour les installations, par décret ministériel. Des dispositions analogues ont été prévues, en ce qui concerne le matériel de secours contre l’incendie, dans le décret du 14 février 1939 », in Travail et Sécurité n° 1&2 janvier –avril 1949, p.9.

Aujourd’hui, différents types de «renvoi aux normes » coexistent :

* le renvoi exclusif aux normes : dans ce cas, le texte prévoit que la norme est d’application obligatoire ; c’est fréquemment le cas en matière d’essais et de mesures. Ainsi, l’arrêté du 22 avril 1988 rend obligatoire le respect de la norme NF S 31-084 pour réaliser le mesurage du bruit susceptible d’être prescrit par mise en demeure de l’inspecteur du travail.

* le renvoi indicatif aux normes : dans ce cas, le respect de la norme constitue l’un des moyens de satisfaire aux prescriptions réglementaires. C’est le cas de l’essentiel de l’imposante normalisation concernant la sécurité des machines, dont le respect permet de présumer de la conformité des machines aux exigences essentielles fixées par la réglementation.

Dans le premier cas comme dans le second, on conçoit que le contenu de la norme et son processus d’élaboration deviennent des enjeux pour le niveau de prévention des risques C’est ce qu’exprime le ministère dans l’étude précitée :

« La participation des pouvoirs publics et des préventeurs doit constituer le contrepoids nécessaire pour éviter l’appauvrissement de la réglementation à travers la norme. Il leur appartient de s’impliquer ». (Bilan des conditions de travail 1987, p.191).

Nous reviendrons plus loin sur les moyens mis en œuvre pour y faire face.

Les normes en vigueur dans le champ de la prévention

Nous n’avons pas procédé à une étude systématique des normes en vigueur.

La majorité d’entre elles couvrent un domaine très technique, qui correspond à leur vocation première.

Le ministère du travail, dans son essai sur la normalisation publié en 1987, distinguait trois types de normes classées selon leur portée:

• les normes de sécurité fondamentales (dites de type « A ») : ce sont des normes horizontales, de portée générale, c’est à dire couvrant un grand nombre d’aspect de sécurité ; par exemple : les principes généraux de conception ; Comment élaborer une norme de sécurité ? Comment concevoir une notice d’instruction ? etc.

• les normes de sécurité spécialisées (dites de type « B »), ce sont aussi des normes horizontales relatives à un aspect de la prévention (conception de l’équipement électrique des machines industrielles, distances de sécurité, etc) ou à un dispositif de sécurité (conception des barrages immatériels, commandes bimanuelles.

• les normes des produits (dites de type « C »), ce sont des normes verticales consacrées à une catégorie ou famille de machines…

Notons que certaines normes relatives aux essais et mesurage d’apparence très techniques, telle la « méthode de mesurage des niveaux sonores en milieu de travail » (NF S 31-084) peuvent comporter des dispositions procédurales essentielles telle que, l’association des salariés au choix des lieux et phase de travail donnant lieu à mesurage.

Un champ en extension qui tend à déborder de la technique

Le développement de la ‘‘certification qualité’’ des entreprises à partir des années 1990 a gagné le champ de la prévention.

Sous la pression anglo-saxonne, la normalisation se propose d’investir la gestion - ou le management - de la prévention¹⁷⁷. Et un nombre significatif de grandes entreprises françaises appliquent ou s’inspirent de la norme britannique dans ce domaine¹⁷⁸.

177 Voir plus loin le développement sur BS 8800 et ISO 18 000.

La position de l’administration française, qui se prévaut de l’accord de tous les acteurs français et du CEN, est de s’opposer à une normalisation dans ce domaine.

Citons les principaux arguments avancés par M. Boisnel, sous directeur des relations de travail, intervenant au symposium ISO des 5-6 septembre 1996¹⁷⁹:

- « Au plan national s’est constitué en matière de management OH&S un cadre juridique ancien et complet, reconnaissant aux acteurs socio-économiques relevant du secteur privé des droits et des obligations, de sorte que soit préservé un certain nombre d'intérêts supérieurs qui ne pouvaient résulter d'intérêts particuliers ».

- « Un tel cadre institutionnel existe dans tous les pays. Chaque système porte profondément l’empreinte d’une identité culturelle. Normaliser ne serait ni légitime ni efficace. Une norme internationale en ce domaine risque soit de ne comporter aucune valeur ajoutée, soit d’entrer immédiatement en conflit avec les systèmes institutionnels et juridiques existants, ainsi qu’avec les systèmes de régulation fonctionnant entre les acteurs institutionnels ».

Autrement dit, dans sa conclusion, « l’argument selon lequel des travaux de normalisation donneraient un coup de pouce nécessaire pour une avancée minimale en matière de santé et sécurité au travail dans les pays ou il

Autrement dit, dans sa conclusion, « l’argument selon lequel des travaux de normalisation donneraient un coup de pouce nécessaire pour une avancée minimale en matière de santé et sécurité au travail dans les pays ou il