CHAPITRE II. Dans le domaine de la production et de la distribution de l'eau
154 L’ ATTRIBUTION DE COMPÉTENCE ET LA DÉLÉGATION DE POUVOIR OU DE SIGNATURE EN QUELQUES MOTS
L’attribution de compétence doit être distinguée de la délégation de pouvoir (ou de compétence), qui doit être, elle-même, distinguée de la délégation de signature.
L’attribution de compétence est la méthode consistant, pour le Constituant ou le Législateur, à créer une compétence et à la confier ensuite à une autorité administrative.
La délégation de pouvoir (ou de compétence) consiste, pour une autorité administrative qui s’est vue attribuer une compétence, à en déléguer une partie à une autorité hiérarchiquement subordonnée.
La délégation de signature consiste, enfin, à déléguer à un subordonné la seule compétence de (rédiger et) signer l’instrumentum d’un acte administratif.
155. L’ATTRIBUTION DE COMPÉTENCE EN QUELQUES MOTS
L’attribution de compétence est le fait du Constituant, du Législateur ou d’une autre personne pouvant valablement créer une institution.
Pendant de nombreuses années, la section de législation du Conseil d’État a considéré strictement inconstitutionnelle l’attribution de pouvoir de décision à portée réglementaire ou individuelle à une autorité qui n’était pas politiquement responsable devant une assemblée élue, comme un fonctionnaire, un organisme d’intérêt public ou une autorité administrative indépendante.
Elle justifiait cette position par deux considérations.
684 Avis L.33.255/4 du 5 juin 2002 sur un avant-projet de loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges, Doc. Parl., Chambre, 2001-2002, n°50-1937/001, spéc. p. 59
D’une part, parce que les principes constitutionnels d’attribution des pouvoirs et l’idée que le pouvoir exécutif doit être exercé par des personnes politiquement responsables devant une assemblée élue interdiraient cette attribution685.
D’autre part, les articles 33, 37 et 108 de la Constitution (et l’article 20 de la loi du 8 août 1980 de réformes institutionnelles pour les entités fédérées) impliquent que le pouvoir exécutif a été constitutionnellement confié au Roi et aux gouvernements des entités fédérées et non à une tierce personne686.
Dernièrement, la section de législation du Conseil d’État a assoupli sa position. Elle admet qu’une norme législative confie une parcelle du pouvoir exécutif à une autorité administrative autre que le Roi ou les Gouvernements des entités fédérées, pour autant qu’une autorité politiquement responsable exerce un contrôle suffisant sur cette tierce personne687.
La portée de ce contrôle suffisant varie notamment en fonction des pouvoirs conférés. Un pouvoir réglementaire peut être confié à condition, d’une part, que cette attribution ait une portée limitée, précise et complète ou porte sur une matière d’une telle technicité que cette tierce entité est la mieux placée pour la réglementer. D’autre part, les règlements ainsi adoptés doivent être soumis à l’approbation du Gouvernement.
Le contrôle suffisant est apprécié également en fonction de l’étendue du pouvoir de décision individuel qui est attribué. Si la compétence laisse peu de pouvoir discrétionnaire à l’autorité, le contrôle peut être réduit. À l’inverse, si elle implique des choix d’opportunité, le contrôle étroit du Gouvernement s’impose688.
C.C. 10 mars 1998, 24/98:
« B.4. Il ressort des motifs de l'arrêt, du rapport de l'auditeur ainsi que des dispositions législatives auxquelles renvoie l'arrêt du Conseil d'État que la question préjudicielle a pour objet de savoir si la Région de Bruxelles-Capitale pouvait octroyer à un organisme autonome, la Société du logement de la Région bruxelloise, le pouvoir d'élaborer un « règlement » régissant dix matières déterminées par le Conseil régional bruxellois. B.5.1. Aux termes de l'article 9, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980, l'ordonnance qui accorde la personnalité juridique à un service décentralisé doit en régler la composition, la compétence, le fonctionnement et le contrôle.
En indiquant lui-même dans quelles matières la compétence attribuée aux communautés et aux régions par l'alinéa 1er de l'article 9 ne peut être exercée que par décret, c'est-à-dire en réservant certaines compétences aux autorités législatives des communautés et des régions, le législateur spécial a exprimé une exigence qui doit
685 Avis L.33.255/4 du 5 juin 2002 sur un avant-projet de loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges, déjà cité.
686 Avis L.22.537/2 du 21 novembre 1994 sur un avant-projet de loi modifiant la loi du 25 ventose-5 germinal an XI (16 mars 1803) contenant organisation du notariat.
687 Avis L.33.255/4 du 5 juin 2002 sur un avant-projet de loi relatif au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges, déjà cité.
688 Avis L.36.279 du 28 janvier 2004 sur un avant-projet de décret modifiant le Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine et le décret du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement et portant le décret relatif à l’assainissement des sols pollués, Doc. Parl. wall., 2003-2004, n°666/1.
être considérée comme une règle répartitrice de compétences, au sens de l'article 1er, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage.
B.5.2. D'une part, la Cour constate que le pouvoir d'adopter un « règlement » accordé à la Société du logement de la Région bruxelloise par l'article 17, § 1er, de l'ordonnance ne consiste pas en une délégation à cet organisme du soin de définir sa propre compétence, compétence qui ne peut être réglée, en vertu de l'article 9, alinéa 2, de la loi spéciale du 8 août 1980, que par le législateur régional. En effet, le pouvoir conféré par l'ordonnance concerne le seul aménagement technique de dix matières que le législateur bruxellois a déterminées lui-même dans l'ordonnance.
B.5.3. D'autre part, le pouvoir qui est reconnu à la Société du logement de la Région bruxelloise d'adopter un « règlement » ne constitue pas non plus une délégation (lire : attribution689) à un organisme autonome d'un pouvoir réglementaire général qui seul peut être exercé, en vertu des articles 20 et 78 de la loi spéciale du 8 août 1980, par le Gouvernement bruxellois. Il faut constater d'ailleurs que les articles 5, 10 et 33 de l'ordonnance contestée confient au Gouvernement bruxellois le soin de prendre les mesures d'exécution de l'ordonnance ».
Cette jurisprudence de la Cour constitutionnelle a été répétée à plusieurs reprises690.