Chapitre II- Taxes additionnelles (article 465-470) Article
119 L’ ÉTABLISSEMENT PUBLIC OU ORGANISMES À GESTION AUTONOME : AUTORITÉ FÉDÉRALE ET ENTITÉS FÉDÉRÉES
La seconde catégorie d’organisme décentralisé était anciennement appelée établissement public.
Dans la nouvelle terminologie, il est organisme à gestion autonome (en droit fédéral), agence autonomisée externe de droit public (en droit flamand), unité d’administration publique qualifiée d’organisme de type 2 (en droit wallon), organisme administratif autonome de seconde catégorie (en droit bruxellois).
Ce type d’organisme se caractérise par une autonomie plus grande notamment en ce qu’ils ont des organes propres de gestion créées spécifiquement, classiquement un conseil d’administration ou autres organes de gestion journalière et de direction. N’y figure plus le Ministre compétent en fonction de la matière.
Le contrôle du gouvernement s’exercera au travers d’un contrôle de tutelle, organisé par l’acte législatif créateur de l’organisme, contrôle plus limité que le contrôle hiérarchique. L’autonomie budgétaire est également plus grande : les organes propres de gestion élaborent un projet de budget, approuvé par le Ministre compétent en fonction de la matière et le ministre du budget. Il est communiqué au Parlement en annexe à la justification du budget général des dépenses de l’administration générale.
120. LES FONDATIONS COMPÉTENTES DANS UN RESSORT TERRITORIAL
Nous avons déjà mentionné la création par le législateur selon le procédé de la fondation, d’organismes publics compétents sur un territoire donné, dotés d’organes propres de gestion et soumis à un contrôle de tutelle : les C.P.A.S., zone de secours, zones de police, établissements chargés de la gestion temporel des cultes.
121. LA RÉGIE COMMUNALE AUTONOME ET RÉGIE PROVINCIALE AUTONOME
Les communes peuvent créer des régies communales autonomes dotées de la personnalité juridique pour gérer des activités à caractère industriel ou commercial dont la liste est arrêtée par le Gouvernement530.
530 L.1231-4 CWADEL.
Il n’appartient donc pas au conseil communal de déterminer quelles activités ont un caractère industriel ou commercial. En effet, ces activités sont définies dans l’arrêté royal du 10 avril 1995 déterminant les activités à caractère industriel ou commercial pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome dotée de la personnalité juridique.
L’arrêté royal de 1995 comprend une liste exhaustive d’activités – au nombre de 16 – pour lesquelles une RCA peut être créée. Comme pour les intercommunales, les régies peuvent avoir plusieurs objets repris dans la liste531.
Si une commune désire créer une RCA pour une autre activité (gestion des déchets, dépollution des sols, production d’électricité verte532, …), une intervention du législateur
s’avère nécessaire.
Sont considérés comme des « activités à caractère industriel ou commercial »: la fourniture et la distribution d’eau, de gaz, d’électricité ou de vapeur : actuellement, ces activités sont essentiellement gérées par des intercommunales voire dans certains cas des régies de fait ; les ventes d’arbres et de bois provenant d’une exploitation forestière : la gestion forestière communale pourra s’opérer via une RCA ; l’exploitation des ports, de voies navigables et d’aéroports533 ; l’exploitation de parkings, d’entrepôts ou de terrains de camping534 : ;
l’exploitation d’un réseau de radio-distribution et de télédistribution ; l’exploitation d’un abattoir535 ; l’exploitation d’infrastructures affectées à des activités culturelles, sportives536,
touristiques ou de divertissement, à l’enseignement, à des activités sociales, scientifiques ou de soins 537 ; l’acquisition d’immeubles, la constitution de droits réels immobiliers, la
construction, la rénovation, la transformation, la location ou location-financement de biens immobiliers en vue de la vente, de la location, de la location-financement ou d’autres actes juridiques relatifs à ces immeubles : les activités des régies foncières sont ici concernées538 ;
l’exploitation d’établissements de vente à l’encan, telles les minques ; les fournitures de biens et les prestations de services afférentes aux convois et aux pompes funèbres ; l’exploitation de marchés publics ; l’organisation d’événements à caractère public539 ; l’exploitation de
transports par eau, par terre et par air ; les livraisons de biens et les prestations de services concernant l’informatique et l’imprimerie ; la gestion du patrimoine immobilier de la
531 L’objet de la RCA « Les Bons Villers » repris dans ses statuts (M.B. 13.02.2007) couvrent tant des activités sportives, culturelles et touristiques, immobilières, de remise au travail de personnes sans emploi que la distribution d’eau, de gaz d’électricité ou de vapeur. La RCA de Charleroi a comme objet l’exploitation d’un abattoir, l’exploitation de marchés publics, l’organisation d’événements à caractère public, les livraisons de biens et les prestations de services concernant l’informatique et l’imprimerie, la gestion du patrimoine immobilier de la commune (article 2 des statuts parus au M.B. 22.10. 2010).
533 Port d’Ostende et d’Anvers (un temps)
534 Par exemple, la régie foncière (de droit) de la Ville de Charleroi qui gère l’ensemble des parkings et des parcomètres de la Ville pourrait se transformer en RCA
535 La Ville de Liège aurait pu gérer son abattoir en RCA au lieu de constituer une intercommunale avec la commune de Crisnée si à cette époque, cette possibilité avait existé.
536 De plus en plus fréquemment, les communes décident de gérer leurs infrastructures sportives sous forme d’une RCA, d’autant que l’article 2 du décret du 27 février 2003 permet la reconnaissance comme centre sportif local d’une telle structure : la Régie Sportive communale andennaise, la RCA Nautisport d’Enghien, la RCA Centre sportif de Beaumont.
537 Avant 1995, il était impossible de créer une régie de droit pour ces dernières activités qui n’étaient pas considérées comme une activité commerciale ou industrielle.
538 Mons Capitale RCA, Eriges (RCA de Seraing), Urbeo (RCA immobilière de Herstal). 539 Les fêtes du 15 août en Outre-Meuse pourraient être gérées par une RCA.
commune ; l’accueil, l’intégration, la réintégration, la mise et la remise au travail de personnes sans emploi ou à la recherche d’un emploi.
La détermination réglementaire du « caractère industriel ou commercial » des activités pour lesquelles le conseil communal peut constituer une RCA a l’avantage d’éviter toute difficulté d’interprétation sur cette notion ; difficulté qui a existé lorsque les communes devaient justifier d’un tel caractère pour constituer une régie de droit. Les options prises dans cette liste sont certes critiquables540.
Des législations particulières peuvent proposer voire imposer le recours à la forme d’une régie communale autonome, et ce, même si l’activité exercée par celle-ci ne se trouve pas expressément dans la liste ci-dessus541.
Les provinces ont également la faculté de créer des régies provinciales autonomes (articles L2223-4 à L2223-11 CDLD). Un arrêté royal du 9 mars 1999 dresse la liste des activités pour lesquelles le conseil provincial peut créer une telle personne morale de droit public. Ces activités sont pour l’essentiel les mêmes que celles pour lesquelles le conseil communal peut créer une régie communale autonome542. Les règles des régies provinciales autonomes dans
leur organisation et fonctionnement se rapprochent des régies communales autonomes. Partant, l’ouvrage se concentre sur les RCA.
Depuis le décret du 12 février 2004 organisant les provinces wallonnes543 pour les régies
provinciales autonomes et récemment, depuis le décret du 26 avril 2012 modifiant certaines dispositions du CWADEL pour les RCA, la province et la commune se doivent de conclure un contrat de gestion avec leur régie544. Inspiré des contrats de gestion conclus entre l’État
fédéral et les entreprises publiques autonomes, ce contrat doit préciser la nature et l’étendue des tâches que la régie devra assumer ainsi que les indicateurs permettant d’évaluer la réalisation de ces missions. Ce contrat sera conclu pour une durée de trois ans. Le plan d’entreprise établi annuellement mettra en œuvre ce contrat de gestion.
La RCA étant une création unilatérale de la commune, celle-ci est le seul bailleur de fonds. D’autres partenaires, qu’ils soient publics ou privés, ne peuvent intervenir dans le « capital » de la RCA. A priori donc, les partenaires privés ne sont pas invités, sauf pour certains, dans le cadre d’une filialisation.
Conséquence de sa personnalité juridique distincte de la commune, la RCA dispose d’une capacité propre d’emprunts, contrairement aux régies de droit qui ne peuvent emprunter que par l’intermédiaire de la commune. Elle peut également recevoir des dons545 et des
subventions quand la législation le prévoit. Elle peut recourir à diverses formules alternatives, comme la location, le leasing, le droit d’usage, le bail emphytéotique .
540 Le Conseil d’État avait émis cette critique lors de l’adoption du l’arrêté royal du 9 mars 1999 précité. – Avis du Conseil d’État, section législation, n°27.879.
541 Pour un exemple, voy. le décret du 25 mars 2004 relatif à l’agrément et à l’octroi de subventions aux agences de développement local qui impose à ces agences d’adopter, soit la forme d’une RCA, soit la forme d’une a.s.b.l.
542
La régie provinciale autonome de sécurité de la Province du Brabant wallon, la régie foncière provinciale autonome du Brabant wallon.
543 Décret actuellement intégré dans le CWADEL.
544 Articles L2223-9 pour les RPA et L1231-9, §1er CWADEL. pour les RCA. 545 Article L1231-8, §1er. CWADEL.
Contrairement aux régies communales ordinaires, les bénéfices de la RCA restent dans les caisses de celle-ci et permettent un autofinancement, à moins qu’un règlement communal (les statuts de la RCA en l’occurrence) n’en dispose autrement. En suivant cette logique, la commune n’est pas contrainte d’intervenir en cas de pertes546. Dans la pratique toutefois, une
telle situation semble difficilement envisageable547.
Une autre conséquence de la personnalité juridique distincte de la commune est l’autonomie organique dont est dotée la RCA dans le cadre d’une décentralisation par service.
L’article L1231-5 CWADEL prévoit une structure bicéphale : un conseil d’administration et un bureau exécutif, inspirée de la structure présente dans les établissements publics autonomes organisés par la loi du 21 mars 1991 sur les entreprises publiques autonomes (EPA).
Contrairement aux sociétés commerciales, aux intercommunales ou à certaines entreprises publiques autonomes de type sociétaire, il n’existe aucune assemblée générale dans une RCA, la commune étant l’unique « associé ». Cette absence d’assemblée générale a posé problème, notamment pour l’application des articles du Code des sociétés rendus applicables aux RCA en vertu de l’article L1231-10 CWADEL.
La doctrine majoritaire548 admet que le conseil communal peut jouer ce rôle, notamment
pour arrêter les comptes annuels, décharger ou encore révoquer les administrateurs. Dans une société, l’assemblée générale regroupe l’ensemble des associés/actionnaires de la société. La RCA étant une création unilatérale du conseil communal, il semble dès lors logique que celui-ci exerce le rôle dévolu à l’assemblée générale.
L1231-5 CWADEL
§ 1er. Les régies communales autonomes sont gérées par un conseil d'administration et un bureau exécutif.
§ 2. Le conseil d'administration a le pouvoir d'accomplir tous les actes utiles ou nécessaires à la réalisation de l'objet de la régie communale autonome.
Le conseil d'administration contrôle la gestion assurée par le bureau exécutif. Celui-ci fait régulièrement rapport au conseil d'administration.
Le conseil communal désigne en son sein les membres du conseil d'administration de la régie communale autonome. Le conseil d'administration est composé de la moitié
au plus du nombre de conseillers communaux, sans que ce nombre puisse
dépasser douze]4. La majorité du conseil d'administration est composée de membres du conseil communal.
Les administrateurs représentant le Conseil communal]6 sont désignés à la
proportionnelle du conseil communal conformément aux articles 167 et 168 du Code électoral.
Chaque groupe politique démocratique non représenté conformément au système de la représentation proportionnelle visée à l'alinéa précédent, a droit à un siège d'observateur tel que défini à l'article L5111-1 avec voix consultative. Par «groupe politique
démocratique», il faut entendre formations politiques qui respectent les principes démocratiques énoncés notamment par la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, par les protocoles additionnels à cette Convention
546 A moins qu’il en soit disposé autrement dans les « statuts » de la RCA.
547 L’article 77 des statuts de la RCA « Les Bons Villers » prévoit que sur les bénéfices nets de l’exercice, il est prélevé 30% pour la constitution de la réserve. Le solde est versé à la caisse communale. L’article 34 des statuts de la RCA sportive de Herstal dispose que les bénéfices et réserves sont affectés par décision du Conseil communal.
en vigueur en Belgique, par la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie et par la loi du 23 mars 1995 tendant à réprimer la négation, la minimisation, la justification ou l'approbation du génocide commis par le régime national-socialiste pendant la Seconde Guerre mondiale ou toute autre forme de génocide, ainsi que les droits et libertés garantis par la Constitution.]7
Il n'est pas tenu compte pour le calcul de cette proportionnelle du ou desdits groupes politiques qui ne respecteraient pas les principes démocratiques énoncés, notamment, par la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, par les protocoles additionnels à cette convention en vigueur en Belgique, par la loi du 30 juillet 1981 tendant à réprimer certains actes inspirés par le racisme et la xénophobie et par la loi du 23 mars 1995 tendant à réprimer la négation, la minimisation, la
justification ou l'approbation du génocide commis par le régime national-socialiste pendant la seconde guerre mondiale, ou du groupe dont un de ses membres ne
respecterait pas les principes et législations énoncés ci-avant et de ceux dont un membre était administrateur d'une association au moment des faits à la suite desquels elle a été condamnée pour l'une des infractions prévues par la loi du 30 juillet 1981 ou la loi du 23 mars 1995.]5
Les administrateurs représentant la commune sont de sexe différent.
Le Conseil d'administration choisit un président et éventuellement un vice-président parmi ses membres.
En cas de partage de voix au sein du conseil d'administration, la voix du président est prépondérante.
§ 3. Le bureau exécutif ou à défaut le président est chargé de la gestion journalière,
de la représentation quant à cette gestion, ainsi que de l'exécution des décisions du Conseil d'administration. Le président et le vice-président éventuel du Conseil
d'administration ne perçoivent aucune rémunération pour cette gestion journalière. Le bureau exécutif est composé au maximum de trois administrateurs, en ce compris le président et le vice-président éventuel, choisis par le Conseil d'administration en son sein. Le président assure la présidence du bureau exécutif. En cas de partage de voix au bureau exécutif, sa voix est prépondérante.
§ 4. Les organes de gestion de la régie délibèrent uniquement si la majorité de leurs membres en fonction sont physiquement présents. Les procurations ne sont pas prises en compte dans le calcul du quorum de présence.
Chaque administrateur peut être porteur d'une seule procuration.
La RCA est une administration qui tient à la fois de l’établissement public et de la régie personnalisée : elle jouit d’organes de gestion propres, d’une autonomie certaine de décision, de gestion549 et budgétaire550, mais certains organes de gestion ont un dédoublement fonctionnel.
§2. L’association
122. L’ASSOCIATION
Le législateur peut également créer des administrations décentralisées (ou OIP) par la technique de l’association, soit qu’il crée ou permet au gouvernement de créer une personne morale par association, soit qu’il prévoit un cadre permettant aux autorités qu’il précise de s’associer.
549 L1231-8 CWADEL.
550 Elles sont soumise à la la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité et aux comptes annules des entreprises, en vertu de L1231-11 CWADEL.
A. La création par le législateur d’une association
123. LA COMPÉTENCE DE PRINCIPE DES LÉGISLATEURS : AUTORITÉ FÉDÉRALE ET ENTITÉS FÉDÉRÉES