L'approche juridique contemporaine de la gestion des ressources naturelles mondiales fait appel à une analyse fine qui fait transparaître une certaine ambivalence juridique des notions de gouvernance et de gestion.
1. Une ambivalence juridique de la notion de gouvernance
L'ambivalence juridique de la notion de gouvernance s'entrevoit sous quatre angles.
Le premier angle est économique. Issue de la théorie micro-économique et de la science administrative anglo-saxonne, la notion juridique de gouvernance est établie par la Banque Mondiale : «Nous définissons la gouvernance comme étant l’ensemble des traditions et institutions par lesquelles le pouvoir s’exerce dans un pays avec pour objectif le bien de tous60 ».
La Banque Mondiale rattache ainsi l’exercice du pouvoir à l'objectif communautaire. Le rapport 2015 fait appel à la notion de bonne gouvernance environnementale pour travailler notamment à « mettre fin à l’extrême pauvreté et promouvoir une prospérité partagée [...,] faire face au changement climatique et préserver les ressources naturelles », par la promotion d'un « développement solidaire et des opportunités pour tous [...] le renforcement de la résilience ainsi que la gestion des risques 61».
Sous cet angle, la notion de gouvernance rattache la gestion des ressources naturelles aux notions juridiques de responsabilité, de transparence et d'équité environnementale.
Le second angle est réglementaire et politique. La gouvernance en effet est définie comme « la manière de concevoir et d’exercer l’autorité à la tête d’une entreprise, d’une organisation, d’un État62 ». Elle doit s'apprécier «non seulement en tenant compte du degré d’organisation et d’efficience, mais aussi et surtout d’après des critères tels que la transparence, la participation, et le partage des responsabilités ».
L'ONU par l'intermédiaire du Programme des Nations-Unies pour le Développement (PNUD) a définit la notion de gouvernance: « La gouvernance désigne l' exercice de l'autorité politique et administrative à tous les niveaux pour gérer les affaires d'un pays . Il comprend les mécanismes, les processus et les institutions , à travers lequel les citoyens et les groupes articulent leurs intérêts , exercent leurs droits légaux , remplissent leurs obligations et de régler leurs différends63 ».
Cette définition désigne la gouvernance comme un mode d'exercice du pouvoir, responsable et participatif.
Sous cet angle, la notion de gouvernance rattache l'outil de gestion à des fins purement juridiques mais non environnementales.
60 Banque Mondiale, La gouvernance collaborative, http://www.worldbank.org/wbi/governance/fra/
about -f.html#approach, consulté le 4 avril 2013 et le 21 octobre 2015
61 Banque Mondiale, rapport annuel, n°9991, http://www-wds.worldbank.org/ external/default/ WDS ContentServer/WDSP/IB/2015/10/01/090224b083119c05/1_0/Rendered/PDF/Rapport0annuel0e0la0 Banque0Mondiale.pdf, consulté le 4 avril 2013 et le 3 novembre 2015
62 Avis de la Commission Générale de Terminologie et de Néologie, JORF du 22 avril 2009
63 Committee of Experts on Public Administration, Definition of basic concepts and terminologies in governance and public administration (E/C.16/2006/4) (New York 2006) Governance and development Thematic Think Piece UNDESA, UNDP, UNESCO http://www.un.org/ millenniumgoals /pdf/Think%20Pieces/7_governance.pdf, traduit en français, consulté le 5avril 2013 et 15 novembre 2015
Le troisième angle juxtapose les notions de «bonne» et «mauvaise» gouvernance en s'adressant à tous les domaines64 juridiques. La notion de «bonne gouvernance environnementale» renverrait à la notion d'intérêt général. Ceci induirait par voie de conséquence, pour la gestion des ressources naturelles mondiales, des notions complémentaires comme celle de résilience et de régulation économique de l'utilisation des ressources naturelles à des fins d'équité environnementale.
Jean-Christophe Matias estime que la notion même de gouvernance nuirait à la bonne démarche démocratique car «le glissement du gouvernement à la gouvernance démontre que l'on est passé d'une civilisation de la souveraineté populaire incarnée dans la loi républicaine, garante de l'intérêt général, à une société pragmatiste, particulariste et utilitariste, garante d'intérêts économiques singuliers, dans laquelle la notion de bien commun n'a plus de place véritable65 ». Il privilégie donc de retenir uniquement la notion de gestion au détriment de celle de gouvernance.
Enfin, le dernier angle est jurisprudentiel. La notion juridique de gouvernance a été établie notamment par la jurisprudence française. Ainsi cette dernière est établie en droit social comme un ensemble de «moyens de ressources et organisations nécessaires à la mise en œuvre des stratégies et projets communs, pour élaborer une politique de groupe66 » et s'est élargie au droit des affaires67. Le Conseil Constitutionnel a retenu cette notion lors de sa saisine au titre des dispositions des articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1er, de la Constitution, de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques68. Le Conseil d’État ne semble pas avoir retenu pour l'instant cette notion.
L'approche juridique contemporaine de la gestion des ressources naturelles doit donc se percevoir comme un processus itératif, rattaché à un mode de gouvernance issu de la coordination volontaire mais fluctuante entre acteurs publics et privés. Ainsi, si « la responsabilité des grands États est de servir et non pas de dominer les peuples du monde69», Kofi Annan précise que la «bonne» gouvernance est «le chemin le plus sûr pour en finir avec la pauvreté et soutenir le développement70 ». Le paradigme juridique actuel repose donc sur la volonté de mettre en place une autre gestion des ressources naturelles, face à une gouvernance environnementale morcelée, «feuilletée, à multi-niveaux71».
L'exemple européen illustre ce morcellement générateur d'une gestion disparate des ressources naturelles en Europe. La Commission Européenne définit la notion de
64 FAU-NOUGARET Matthieu, La bonne gouvernance dans les relations juridiques internationales, Doctrine, Juris data n°2001-138243
65 MATIAS Jean-Christophe, Lettre de la Mission de recherche, Droit et Justice, N°33, libre-propos, page 2, 2009
66 CA Lyon, 26 novembre 2008, n° 07/07309 ; Cour d'Appel Lyon, Chambre sociale, 31 Mai 2006, n°
04/07091 - Cour d'Appel Bourges, Chambre sociale, 24 Juin 2011, n° 10/01463- Conseil d’État, Juge des référés, 21 Mai 2003, n° 256160
67 CA Paris, Pôle 5, Chambre 6, 15 Décembre 2011, n° 08/24580
68 Cons. Constit., décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012, http://www.conseil-constitutionnel.
fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2012/2012-658 dc /decision-n-2012-658-dc-du-13-decembre-2012.135388.html, consulté le 20 avril 2013 et le 2 novembre 2015
69 TRUNMAN Harry, Président des USA, Allocution du 25 avril 1945, session d'ouverture des Nations Unies
70 Secrétaire des Nations Unies de 1997 à 2006, Discours de départ du 11 décembre 2006 71 Comitee of Régions Définition de la gouvernance européenne, Site de la CEE, 2013
gouvernance sous un double aspect de proportionnalité et de subsidiarité. Dans le Livre blanc sur la gouvernance européenne72, deux logiques, deux visions s'affrontent: une vision traditionnelle dans un premier volet, où la commission se présente comme gardienne des traités ;et une vision nouvelle dans un second volet, où est approfondie la méthode communautaire par les principes de proportionnalité et de subsidiarité. Ici, les programmes d’actions sont le reflet d'une gouvernance environnementale de
«management», où se combinent droit négocié et droit imposé. On négocie ainsi la norme environnementale par échelle de gouvernance.
La gouvernance environnementale européenne est ainsi une gouvernance de management environnemental. Or, la pratique européenne, treize ans après le Livre blanc, a démontré l'inadaptation de ce type de gouvernance.
Aussi, serait-il nécessaire de revenir au lien Homme-Nature qui joue, selon Jean Pierre Beurier, un rôle «essentiel 73» en droit international de l'environnement. Ce dernier suggère un autre mode de gestion qui s'y rattacherait, la réglementation internationale environnementale étant tributaire de ce lien. Or, ces perceptions juridiques, déterminantes dans la construction du droit international de l'environnement, restent ambivalentes, d'un État à un autre.
Marcelo Dias Varella analyse ces perceptions74 sur quatre groupes d'états, représentatifs de la vision occidentale de la nature, qui sont les états nordiques, les états anglo-saxons, la France, le Brésil. L'auteur indique ainsi une dualité «entre la société humaine et la nature, dans une hiérarchie sujet humain maître et objet nature, protégé à un degré qui varie entre les quatre groupes d'états.. ». L'auteur énonce alors que selon lui, « la protection de l'environnement a un sens, dans la mesure où l'environnement est l'autre et non le soi ».
Aussi précise-t-il que l'environnement est perçu dans les états nordiques comme une valeur en soi où la protection de la nature est axée vers la Nature et non vers l'Homme.
Cette état de conscience se transpose en droit interne, où la gestion des ressources naturelles est régie par le principe qu'un lien indivisible unie l'Homme à son environnement. L'auteur énonce qu'une partie de la construction du droit international s'est ainsi basée sur des normes environnementales proposées par les états nordiques.
L'auteur précise que les normes régionales proposées par les états, ont été transposées en droit international de l'environnement, en raison de leur influence plus ou moins grande.
A ce titre, il cite pour exemple le principe de précaution, principe émanant des états nordiques. Le mode de gouvernance et la gestion qui s'y rattachent dépendent donc de ce lien indivisible.
Pourtant, l'auteur reste pragmatique en précisant que malgré ce lien indivisible, les états nordiques restent divergents sur leur mode de gestion. L'exemple de l'opposition de la Norvège à la gestion proposée pour dépolluer la Mer du Nord des effluents pétroliers, est retenu.
72 UE, Livre blanc sur la gouvernance européenne, 25 juillet 2001
73 BEURIER Jean-Pierre, Le droit de la biodiviersité, Revue juridique de l'environnement, volume 21, n°1, pages 5-28, 1996
74 VARELLA DIAS Marcelo, L'expression des différences de perception de la nature et de l'environnement dans la construction du droit international de l'environnement Revue Européenne de Droit de l'Environnement, page 251 à 274, 3-2006
L'auteur élargit le domaine de gestion des ressources naturelles à la vision politique et historique des états. Aussi, oppose-t-il la vision d'une gestion environnementale nordique à celle de la France, où selon lui, le rapport Homme-Nature reste lié à une approche humaniste basée sur la domination. L'auteur prend pour symbole de cette domination, les jardins à la française, où la maîtrise de la nature s'oppose à la vision anglo-saxonne, caricaturée au travers de ses jardins à l'anglaise, sauvages.
Ici, l'auteur précise le choix d'une gestion utilitaire de l'environnement en droit français, et de droits réels absolus. Cette vision, selon l'auteur, tend à bifurquer doucement depuis trente ans vers une vision plus nordique. Le mouvement s'est accéléré depuis les Grenelles de l'environnement en 2009. La France reste unique dans son mode de gestion environnementale, axée soit sur les droits de l'Homme, « porteurs d'une vision anthropocentrique» soit sur le droit de l’environnement pur. Le premier type de gestion se retrouve à travers la jurisprudence européenne relative à la protection de l'environnement au titre de l'article 8 de la DEDH. Le second se retrouve dans la codification récente de la réglementation environnementale.
Marie-Claude Smouts met en avant l'ambivalence de la notion de gouvernance75 qu'elle trouve peu pertinente. L'auteur indique en effet que les schémas actuels figent la notion de gouvernance comme un « acquis, un ensemble de règles et mécanismes de contrôle repérables... soit comme une activité bornée aux fonctions accomplies dans le cadre des activités multilatérales » Elle fait, pour se faire, référence à d'autres auteurs comme Lawrence Finkelstein, qui énonce que « la gouvernance mondiale, c’est gouverner sans autorité souveraine des relations transcendant les frontières nationales ».
L'auteur précise à cet égard que depuis les accords de Bretton Woods76, la notion de gouvernance s'est assimilée en une notion d’administration publique, faisant appel aux notions d’état de droit, de responsabilité et de transparence. La notion de gouvernance est alors un «outil idéologique pour une politique de l’état minimum... pour analyser la mise en œuvre des grands programmes publics dans un contexte marqué par une implication forte des intérêts locaux et des organisations privées». La notion de gouvernance actuelle se rattache donc à « un processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers et conflictuels ».
L'auteur considère ainsi qu'une approche transversale de la gestion des ressources environnementales mondiales serait un levier mondial et territorial de premier plan, permettant une sécurité juridique internationale. Ce cadre de réflexion permet d'inscrire l'ensemble des conférences internationales environnementales de ces trente dernières années dans un processus d’accommodement structuré, visant une régulation mondiale.
Or, le paradigme repose sur l'absence des notions d'équité et de sécurité juridique environnementales.
Dans cette continuité, Jean-François Chantaraud77 dresse le nouveau paradigme de la recherche identitaire de la société contemporaine, en mêlant les modes de gestion mondiale pour resserrer son analyse sur la gestion européenne et ensuite française. Au delà d'un simple rapport, l'auteur plaide pour «sortir de la dictature de l'opinion...bâtir
75 SMOUTS Marie-Claude, Les ambiguïtés de la notion de gouvernance dans le discours des relations internationales, du bon usage de la gouvernance en relations internationales, dossier analyse et évaluation de la gouvernance, Revue Internationale des Sciences Sociales, mai 2005, 2 pages
76 Accords de Bretton Woods du 22 juillet 1944
77 CHANTARAUD Jean-François, Rapport 2010, ODIS, la Documentation Française, 2011, 270 pages
un nouvel étage à la démocratie, qui permettra au plus grand nombre d'entrer dans la complexité78».
L'ambivalence juridique liée à la notion de gouvernance ayant été établie, il convient de vérifier celle des notions de gestion et ressources naturelles
78 CHANTARAUD Jean-François, Renverser la dictature de l'opinion, Libération, article du 8 avril 2011, http://www.liberation.fr/tribune/2011/04/08/renverser-la-dictature-de-l-opinion, consulté le 20 avril 2013
2. Une ambivalence juridique des notions de gestion et de ressources
S'agissant de la notion juridique de gestion, l'ambivalence juridique porte sur plusieurs angles.
Le premier angle est juridique. La notion juridique de gestion est établie en droit romano-germanique et se rattache à celle de gestion d'autrui, quasi-contrat où un gérant d'affaires accomplirait un acte dans l'intérêt ou pour le compte d'un tiers, le maître de l'affaire, faisant naître des obligations réciproques à la charge du gérant. S'agissant du droit anglo-saxon, il convient alors de déterminer si ce rattachement peut être retenu dans le cadre de la gestion des ressources naturelles mondiales.
Le deuxième angle est économique. La notion juridique de gestion dans le droit anglo-saxon se rapproche de celle du «management concept». Il convient alors de savoir si on élargit la notion juridique de gestion des ressources naturelles mondiales à celle de management.
Le troisième angle est fiscal: la jurisprudence retient la notion juridique de gestion au sens d'un art de gérer un budget et une prévision79. En France, la jurisprudence l'a rattaché dés 195480 à cette notion financière, omniprésente dans le secteur social81 ou administratif82.
S'agissant de la notion juridique de ressources naturelles, l'ambivalence juridique reste complexe car elle est rattachée à un droit naturel ou au droit commun. Elle regroupe en effet l'ensemble des gènes vivants et non vivants. E. Barton Worthington expliquait en 196483 que la définition juridique des ressources naturelles était une notion «plus large »84 que celle donnée dans le rapport de l'UNESCO sur le continent Africain. Il mettait en avant que cette caractéristique provenait de la classification même des ressources naturelles qu'il organisait en deux catégories à savoir les ressources naturelles inorganiques (surfaces de terrain, roches, air) et les ressources mi-inorganiques à mi-organiques (eau, sols, flore, faune, l'Homme).
Cela résiderait aussi, selon lui, dans le fait que les ressources naturelles devaient être conservées pour être utilisées de façon rationnelle. A ce titre, il mettait d'abord l'accent sur le fait que la conservation des ressources naturelles devait s'appuyer certes sur un avis écologique mais au delà, car «l'écologie n'est que l'étude des habitats ». Par ailleurs, il faisait une différence entre la conservation de la préservation des ressources naturelles en citant Théodore Roosevelt 85: «Conserver, c'est utiliser sagement » et indiquait donc que la conservation n'était que « l'étude rationnelle et à long terme de la mise en valeur et de l'utilisation des ressources naturelles ». Il préconisait alors de
79 CAA Lyon,, SARL Gymo contre Etat, 7 février 2012, n°10LY00389
80 CE, Assemblée, Institution Notre-Dame du Kreiske contre le sous-préfet de Morlais, 29 janvier 1954 n°07134
81 Cass, soc, Société Agrostar contre Mr X, 16 février 2012, n°10-18.162
82 CAA Bordeaux, Chambre 1, CCI de Dordogne contre Mr A et la Société A Aéroport, 2 février 2012 n°10BX01026
83 UNESCO/CORPSA/4.A Conférence sur l'organisation de la recherche et la formation du personnel en Afrique en ce qui concerne l'étude, la conservation et l'utilisation des ressources naturelles, rapport du 31 janvier 1964, WS/0264.17-NS
84 Cf note 83 page 2
85 ROOSEVELT Théodore, White House Conference on the Conservation of Natural ressources, 13 mai 1908
limiter les exploitations abusives de ces dernières qui, au delà d'un certain seuil, épuisaient alors les ressources naturelles86. Enfin, il avançait l'idée selon laquelle l'Homme mettrait en péril la Nature plus qu'il ne la respecterait et que la conservation resterait un outil de sélection visant à limiter les détériorations progressives faites aux habitats.
On peut donc retenir que la gestion des ressources naturelles ne visant que leur conservation et leur valorisation reste un outil juridique de gestion classique, correspondant à la vision utilisatrice de l'époque, des ressources naturelles.
Cinquante ans après ce rapport, la qualification juridique de ressources naturelles se rattache toujours à celle de res, sans distinction particulière. L'ambivalence actuelle repose ainsi sur l'affrontement entre les concepts d'une gestion conservatoire d’après guerre, visant la mise en valeur «sage» des ressources naturelles et les conséquences actuelles de cet héritage reposant sur un concept de droit de propriété absolu et d'exploitation intensive des ressources naturelles, res. Sources de partage, et reconnues dés 1977 comme biens communs87, la gestion actuelle des ressources naturelles est pourtant devenue source de tensions internationales.
Car cette gestion s'est orientée sur une exploration et exploitation optimales des ressources naturelles mondiales. Dans cette perspective, tout discours reposant sur les risques encourus liés à la surexploitation des ressources naturelles pouvait être considéré comme contradictoire, même si on énonçait en même temps le caractère non renouvelable des dites ressources.
Or, les dangers liés à ce mode de gestion reposent essentiellement sur les rapports modifiés entre l'Homme et la Nature. Si l'histoire des institutions a démontré que l'Homme est conscient de sa place dans la Nature88, l'avènement de l'ère industrielle a modifié les paramètres et posé l'Homme comme le maître de l'univers. La détérioration environnementale a donc permis un repositionnement et un renforcement en droit interne et en droit international des régimes de responsabilités environnementales.
Le droit international de l'environnement est né d'une détermination internationale commune face à la détérioration internationale de l'environnement. Caractérisé par une approche transversale de l'environnement, ce droit connaît ses propres limites, car le droit ne peut pas à lui seul gérer des problématiques sociétales et culturelles. Son renforcement dépend donc du regard de la société civile mondiale.
Le paradigme contemporain où l'Homme et son développement s’intégreraient à la Nature permet de revoir à travers la gestion des ressources naturelles mondiales, un nouveau mode de gouvernance, où la notion de développement économique durable apparaît.
Le XXIème siècle marque ainsi une nouvelle étape sur le regard porté aux questions de gestion des ressources naturelles mondiales, et indirectement de gouvernance.
S'entremêlent à ceci des notions d’anthropologie juridique à degrés variables où s'entrechoquent subtilement les conceptions d'anthropocentrismes et d'ethnologies
86 Cf note 83 page 5 87 Cf note 40
88 BERLIET Ernelle, Géographie historique et urbanisation en Birmanie et ses pays voisins, des origines à la fin du XIIIe siècle, thèse soutenue le 7 décembre 2004, Université Lumières, Lyon 2, page 10
responsables.
La notion de justice environnementale, reposant sur les notions d'équité au sens large, apparaît. A ce titre, l'exemple Amazonien pose ainsi les problématiques d'iniquité environnementale. Arnaud Blin, historien spécialiste des conflits, part du principe selon
La notion de justice environnementale, reposant sur les notions d'équité au sens large, apparaît. A ce titre, l'exemple Amazonien pose ainsi les problématiques d'iniquité environnementale. Arnaud Blin, historien spécialiste des conflits, part du principe selon