1. Une notion juridique de gouvernance controversée
Si l'on dépasse la simple référence idéologique20, ou les simples constats actuels21, la notion de gouvernance n'est pas juridique mais politique. Selon Pierre Calame « Le premier objectif de la gouvernance est d’apprendre à vivre ensemble et à gérer pacifiquement la maison commune; d’y assurer les conditions de la survie, de la paix, de l'épanouissement et de l'équilibre entre l'humanité et la biosphère22 ».
Issue du latin gubernare, empruntée au grec kubernâo, la notion antique de gouvernance a été posée par Platon, dés le IVème avant J-C. Le fondateur de l'Académie en 387, en réponse aux dérives athéniennes, proposait les fondements d'une «saine gouvernance», à travers un nouveau modèle, dénommé res publica. Il a élargi le terme kubernaô, initialement prévu pour définir le gouvernement, à la notion de gouvernance, en la définissant comme un moyen technique de gouvernement des hommes. Ainsi distinguait-il la pratique du gouvernement de l'art de gouverner, sa technique. «Aucun homme, quel qu'il soit, en aucune fonction de direction, dans la mesure où il exerce cette direction, ne considère ce qui est son intérêt propre, ni le prescrit, mais bien ce qui est utile à celui qu'il dirige et par rapport auquel il est l'expert en son art23».
Utilisé dans l'ancien français24, dés le XIIIème siècle puis abandonné après la révolution française, la gouvernance s'est apparentée aux notions de «gouvernement» et de
«gouvernante25 ». Récupéré par la langue anglaise dés le XIVème, le terme s'est transformé en «governance» et est apparu dans les langues portugaises, espagnoles, italiennes à la même période. La notion a réapparu en France au début du XXème siècle, et s'est assimilée à l'entreprise et non plus à la politique.
La notion de gouvernance s'est ensuite rattachée à celle de démocratie26. Et se sont greffées des notions techniques, non juridiques, inspirées du mode de l'entreprise.
Comme la notion de management public. Or, cet outil, non juridique, fait revêtir à la gouvernance un aspect purement fonctionnel, « l’art ou la manière de gouverner ayant pour but de fournir l'orientation stratégique, de s'assurer que les objectifs sont atteints, que les risques sont bien gérés et que les ressources sont utilisées dans un esprit
20 MATHIAS Jean-Christophe, Politique de Cassandre, Manifeste républicain pour une écologie radicale, Éditions Sang de la Terre, 2009, page 30
21 DIETZ Thomas, OSTROM Elinor, STERM Philip, The struggle to govern the commons, Revue Science, 2003, page 190
22 CALAME Pierre, la Démocratie en miettes, éditions Descartes et Cie, 2003, page 90
23 PLATON, La République, tome I, éditions les belles lettres, collection des Universités de France, 2002, page 342
24 Baillage de l'Artois et de la Flandre en 1478
25 JOUMARD Robert, La gouvernance et la gestion des ressources naturelles, 15 Novembre 2009, INRET
26 Commission Trilatérale des Nations-Unies, Governability of Democracies, rapport du 25 mai 1975
responsable27 ».
Vingt siècles après Platon, Bertrand Net Moquay retient que la Commission Européenne définit la gouvernance «comme un art de gouverner, mais avec deux préoccupations supplémentaires; d'une part, bien marquer la distinction avec le gouvernement en tant qu'institution, d'autre part, ... promouvoir un nouveau mode de gestion des affaires publiques28 ». Cette notion contemporaine repose ainsi sur «une structure contractuelle et complémentaire au marché qui se coordonne et se règle comme une structure politique29 ». D'autres préfèrent la voir comme «la coordination efficace quand pouvoir, ressources et information sont vastement distribués entre plusieurs mains30 ».
Des questions demeurent, tant sur la nature juridique actuelle de cette notion que sur les objectifs de ses dirigeants, pilotes «experts dans l'art de gouverner», à la base, gestionnaires financiers, dont les fins répondraient plus à «l'efficacité et l'efficience»
qu'aux respect des valeurs sociétales.
Malgré cet aspect polysémique31, la notion de gouvernance renvoit à un système de décision publique préconisant l'équilibre des pouvoirs, l'équité et la participation citoyenne à l'action publique. Elle renouvelle ainsi le débat entre État, Marché et Société civile. Retranscrit au plan environnemental, la notion juridique de gouvernance environnementale se définit alors comme «un ensemble des règles, des pratiques et des institutions qui entourent la gestion de l’environnement dans ses différentes modalités32 ».
Son champ d'application précise que c'est «l’ensemble des processus et institutions, aussi bien formels qu’informels, qui englobe des normes et des valeurs, des comportements et des modalités organisatrices, autour desquels les citoyens, les organisations et les mouvements sociaux ainsi que les différents groupes d’intérêts articulent leurs intérêts, défendent leurs différences et exercent leurs droits et obligations en matière d’accès et d’utilisation des ressources naturelles33 ».
Sur le plan mondial, elle est devenue «la somme des organisations, des outils politiques, des mécanismes financiers, des lois, des procédures et des normes qui régulent les processus de protection environnementale mondiale34 ».
27 IT Governance Institute Rapport, 1998, consulté sur le site http:// www.itgi.org le 20 mars 2013 28 NET MOQUAY Bertrand, La gouvernance locale, un retour à la proximité, économie rurale, n° 280,
mars-avril 2004, pages 77 29 Cf note n°28 pages 77 à 95
30 PETERS Guy et SAVOIE John Donald, La gouvernance au XXIe siècle: revitaliser la fonction publique collection sur la gouvernance et la gestion publique, Québec, Presses de l'Université Laval et Centre canadien de gestion, 2001
31 BARON Catherine, La gouvernance, débats autour d'un concept polysémique, revue Droit et Société, n°54, juin 2003, page 51
32 FONTAINE Guillaume, Verde y negro: ecologismo y conflictos por petróleo en el Ecuador ; FONTAINE Guillaume, VAN VLIET Roger. PASQUIS Juan, políticas ambientales y gobernabilidad en América Latina, Quito FLACSO-IDDRI-CIRAD, versions française et espagnole, 2007, pages 223 à 254
33 OJEDA Lizette, Gobernabilidad en la Conservación de los Recursos Naturales, éditions Ecouf, universidad de la Florida, versions française et espagnole, 2005, page 95
34 NAJAM Adil, PAPA Mihaela, and TAIYAB Nadaa, Global Environmental Governance, A Reform Agenda, IISD, versions française et anglaise, 2006, 100 pages
C'est donc à travers cette notion, non juridique de nature, que repose aujourd'hui, sur un plan mondial et local, la gestion des ressources naturelles. Or, ces deux dernières notions sont établies en droit.
2. Une notion juridique de gestion et de ressources établie
Relatif à la notion juridique de gestion, cette dernière est établie dans le droit romain, longtemps utilisée dans le langage juridique appartenant au Barreau35 ou au Palais36 pour désigner «l'administration des affaires d'autrui», et provient du latin « gestio ».
Elle a été rattachée d'abord à la notion d'administration37, devenant ainsi «l'action et la manière de gérer, administrer de diriger38 ». Généralisé en secteur public39, la notion juridique de gestion des ressources naturelles en droit international de l'environnement est restée polysémique et s'est greffée d'adjectifs techniques non juridiques.
L'exemple de la ressource naturelle eau le démontre. On a d'abord rattaché la notion juridique de gestion de l'eau à une notion de gestion «intégrée40 » retenue par les juristes dés 199241. Formulée par le Partenariat Mondial pour l’Eau comme « la Gestion Intégrée de la Ressource Eau » (GIRE), elle est définie comme : «un processus qui encourage la mise en valeur et la gestion coordonnées de l’eau, des terres et des ressources associées, en vue de maximiser le bien-être économique et social qui en résulte d’une manière équitable, sans compromettre la pérennité des écosystèmes vitaux42».
Cette adjectif choisi devait favoriser une diminution des pertes d'exploitation des ressources naturelles et viser à optimiser les actions pour atteindre une gestion équilibrée. Retenue par certains États, comme la France, elle a été alors définie en droit interne comme une «gestion qui implique à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente, d'une part une concertation et une organisation de l'ensemble des acteurs ainsi qu'une coordination des actes d'aménagement et de gestion (politiques sectorielles, programmation,...), d'autre part de favoriser une synergie entre le bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques et la satisfaction des usages43».
On a ensuite rattaché la notion juridique de gestion de l'eau à une notion de gestion
«concertée», définie comme «une démarche visant à arrêter des décisions en associant les acteurs concernés, et notamment les utilisateurs, sur un problème de gestion de l'eau44». Puis à celle de gestion «équilibrée et durable» en 200045, définie en droit interne comme «une gestion qui prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : La prévention … ; La protection... ; La restauration de la qualité …... ; Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource …. ;La valorisation …. comme ressource économique et, en
35 JOUBERT Joseph, Dictionnaire du français et du latin, éditions originales Perisse, 1751 36 ACADEMIE FRANCAISE, Dictionnaire, édition originales de la Beaume, 1786 37 FAYOL Henry, Administration générale et industrielle 1916, éditions Dunod, 1979 38 LAROUSSE, Dictionnaire, édition 2015
39 Arrêté du 26 mars 1971 portant sur le premier diplôme européen de sciences de la gestion
40 1ère Conférence des Nations-Unies sur l’eau, Mar del Plata, 14-25 mars 1977, http://www International waterlaw.org/bibliography/UN/Mar_del_PlataReport.pdf , consulté le 20 octobre 2013 41 Cf note n°11
42 WWAP PNUE, Centre pour l’Eau et l’Environnement, gestion intégrée des ressources en eau, avril 2009, http://www.oecd.inter, consulté le 20 octobre 2013
43 Article 3 de la loi n°92-3 du 3 janvier 1992, abrogé par Ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000- article 5 (V) JORF 21 septembre 2000
44 ENVIRONNEMENT ET DEVELOPPEMENT DURABLE, dictionnaire électronique, consulté le 28 novembre 2013
45 Article 3 de la loi n°92-3 du 3 janvier 1992, abrogé par Ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000- article 5 (V) JORF 21 septembre 2000
particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource …. ; Le rétablissement de la continuité écologique ...46 ». Ce type de gestion permet « en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile... Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :De la vie biologique du milieu récepteur, …... ; De la conservation et du libre écoulement …. ».
Or, les conflits liés à une gestion d'exploitation optimale des ressources naturelles mondiales ont crée des limites. Se pose alors la question de déterminer s'il serait possible d'adopter une notion intermédiaire, une autre forme de gestion «raisonnée», en opposition à gestion «maximale».
Cette gestion raisonnée, différente de la gestion intégrée, qui vise à «maximiser le bien-être économique et social», se définirait comme « une gestion visant à équilibrer durablement la pérennisation des ressources naturelles par une volonté commune et solidaire de leur utilisation équitable véritable ». Cette autre forme de gestion ne se contenterait plus de répondre aux impératifs de simple «mise en valeur des gestions coordonnées de l'eau, la terre et les ressources associées».
Elle serait transversale. Ce faisant, la gestion raisonnée repose avant tout sur la définition de territoire environnemental, en prenant en compte des données nouvelles, géomorphologiques et anthropiques des systèmes permettant de répertorier les réservoirs naturels présents à sauvegarder. Le champ d'application de ce type de gestion reposerait sur les notions juridiques de pater familias, et de mandat, en posant un cadre réglementaire nouveau basé sur le prélèvement « utile, indispensable et nécessaire » des ressources naturelles. Elle concourait ainsi à la proposition d'élargir leur qualification juridique en reconnaissant juridiquement le caractère fragile et rare pour certaines ressources naturelles mondiales.
Le mode de gestion choisi reste donc un outil juridique de gouvernance de premier plan, accompagnant l'évolution du droit international de l'environnement. La gestion raisonnée des ressources naturelles mondiales, dans son approche inter-générationnelle participerait ainsi à l'établissement d'une sécurité juridique environnementale mondiale.
Car si Stéphane Hessel a qualifié la gestion des ressources naturelles « d'enjeu vital47 », il convient de souligner que ce nouveau mode de gestion permettrait de tendre vers une sobriété et une solidarité environnementale nouvelles. Ces notions pourtant non juridiques se retrouvent aujourd'hui en droit interne Français48.
Pour y parvenir, on pourrait alors s'inspirer de principes retenus par le Collegium international, tel que la reconnaissance des interdépendances étatiques, le droit commun de l'Humanité, le principe d’inter-solidarité planétaire, la régulation bancaire mondiale, les négociations solidaires, la notion de responsabilité globale et de communauté mondiale. Ces derniers sont à la base de l'Appel de Paris de décembre 2012, faisant
46 Article L211-1 du Code de l'environnement modifié par la Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010- article 132
47 HESSEL Stéphane, Collegium International, Appel du 19 décembre 2012, http://www.collegium international. org/index.php/fr/ consulté les 4 mars 2013 et le 20 octobre 2015
48 Loi française n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, JORF n°0189 du 18 août 2015 page 14263
référence à la «diversité et à la sagesse des cultures», qui a conduit à l'adoption d'une
«Déclaration Universelle d'Interdépendance» et conclut à la renaissance de «l'esprit pionnier» de la Charte des Nations Unies de 1948. L'Appel du 21 janvier 2014 fait référence au sommet de la COP21 de décembre 2015 et se prononce en faveur de
« ..l'élaboration d’un Pacte des peuples est une tâche à laquelle il faut s'atteler de toute urgence en vue de le soumettre à l’adoption des États participants au prochain Sommet Paris-Climat 2015, qui devrait fournir l'occasion à la communauté internationale de prendre un virage capital et décisif. L' Appel lancé par le Collegium International est adressé au Secrétaire général des Nations unies en vue d'être soumis à la considération du prochain Sommet G20 ainsi qu'au Président de la République française, hôte de la Conférence planétaire Paris-Climat 201549 ».
Relatif à la notion juridique contemporaine de ressources naturelles, elle est apparue selon Stéphane Ghiotti, à l'ère industrielle50. Selon Philippe Bernardi et Didier Boisseuil, cette dernière est présente dés l'antiquité51, et se rattache juridiquement à l'histoire des droits d'usage52. Elle ne serait pas clairement définie pendant la période moyenâgeuse et découlerait de la traduction littérale de natural resources, présente dans les traités internationaux53. Elle s'est ensuite développée à travers des études transversales, rattachées à la « connaissance rationnelle des ressources naturelles54 » d'un territoire donné.
Selon ces auteurs, la notion juridique de ressources naturelles est donc établie et s'est complexifiée sur le plan international. Devenue un «facteur comprenant l'espace, les matières premières et l'énergie55 », la notion juridique de ressources naturelles découle d'une conception occidentale de la Nature, née au Moyen-âge. La doctrine scolastique reposait en effet, sur l'idée que la Nature a été crée par Dieu, à des fins de servir l'Homme. Cette dernière transparaissait dans l'ensemble des traités et ouvrages encyclopédiques occidentaux entre le Moyen-âge et le XIXème siècle, qui ont fait ressortir le caractère utilitaire des ressources naturelles56.
Or la notion même de ressources naturelles recèle un intérêt juridique certain car elle laisse apparaître une transversalité des enjeux. Aussi, les deux auteurs définissent-ils les ressources naturelles comme « un ensemble d’éléments bio-physiques, entrant dans un processus de production artisanale ou industriel, non cultivées ou élevés par l'homme57 ». Cette définition contemporaine englobe ainsi les ressources naturelles
49 Collegium International, Appel du 21 janvier 2014, http://www.collegium-international. Org/ index.
php/fr/presentation/textes-fondateurs/vers-une-gouvernance-mondiale consulté le 20 mars 2013 et le 30 octobre 2015
50 GHIOTTI Stéphane, Définition des ressources naturelles, dictionnaire des notions, Paris, 2012, pages 1025 à 1026, repris dans GHIOTTI Stéphane, La directive cadre sur l'eau (DCE) et les pays
méditerranéens de l'union européenne, une simple question de ressources en eau ?, Pôle sud, n°35, 2011, pages 21-42
51 SABOUREUX DE LA BONNETERIE Charles-François, Les agronomes latins Caton, Columelle, Palladius , Varron, éditions Paris, 1864, page 521
52 CLAVEL LEVEQUE Monique, Espaces intégrés et ressources naturelles dans l'empire romain, éditions Hermann, 2004
53 CORRY John, Upon the natural and commercial ressources of the contry, London, tome IX, édition Edinburgh review, 2006
54 Cf note 40
55 SILEM Ahmed, ALBERTINI Jean Marie, Lexique d'économie, 12ème édition, 2012
56 DE CRESCENZI Pietro, Liber ruralum commodorum, 1304-1309, éditions Nicolas Cousteau, 1533 57 BERNARDI Philippe, BOISSEUIL Didier, La gestion des ressources naturelles, consultable sur le
site http://www.medievalesrrevues.org, n°53, 2008, consulté le 8 avril 2013
minières, agraires, hydrauliques, forestières, animalières et maritimes. Cette approche anthropologique retient un mode d'exploitation raisonné, au sens de prélèvement sélectif et ordonné, en opposition avec la mise en culture intensive. Elle permettrait donc de répertorier les ressources naturelles et les rattacher à un caractère limité en utilisant les notions de réserves et de gisement.
Cette approche permettrait ensuite de distinguer les ressources naturelles entre elles : les ressources naturelles utiles et nécessaires et les autres. Maurice Godelier précise à ce stade que «une réalité naturelle devient une ressource naturelle pour l'homme par l'effet combiné de deux conditions : qu'elle puisse directement ou indirectement satisfaire un besoin humain et que l'homme dispose de moyens techniques de la séparation du reste de la nature et la faire servir à ses fins58 ».
Ainsi, cette approche conduit-elle à une approche juridique contemporaine des modes d'appropriation des ressources naturelles mondiales et par voie de conséquence à définir la notion de territoire environnemental, comme «une portion de l'espace sur lequel une société déterminée revendique et garantit à tout ou à une partie de ses membres, des droits stables d'accès, de contrôle et d'usage portant sur tout ou partie des ressources naturelles qui s'y trouvent et qu'elle est désireuse et capable d'exploiter59 ».
L’étymologie juridique des notions reste ainsi fragile, générateur d'une certaine ambivalence juridique.
58 GODELIER Maurice, L'idéel et le matériel sur le rôle des techniques dans le processus de conditionnement des ressources naturelles, éditions Fayard, Paris, 1998, page 112
59 BOURIN Monique, ZADORA-RIO Elisabeth, Analyse de l'espace, éditions Schmitt, Paris, 2002, pages 493 à 510