Selon le Chapitre cinq de la nouvelle constitution Sud-africaine de 1996, le PR est le chef de l'Etat et le chef de l'Exécutif national2 (Section 83), dans un système qui peut s'analyser comme un mélange de régime présidentiel et parlementaire. Il est de ce fait le chef
1 La démocratie et les droits de l’homme principalement.
2 Section 83 du chapitre V.
du Cabinet ministériel (Section 90), constitué du vice-président (Députy Président) et de ministres, qu'il nomme et démet de leurs fonctions. Ainsi le chef de l'Etat, détient l'ensemble du pouvoir exécutif et cumule ses fonctions avec celles du chef de gouvernement.
Le mode d'élection du Président lui confère une grande légitimité. En effet, il est nommé par l'Assemblée nationale parmi ses membres (section 86), et au sein du parti majoritaire. Selon l'acte 108 de la Constitution de 1996, le Président est responsable des Affaires étrangères et des relations internationales de l'Afrique du Sud. C'est en ce sens qu'il nomme les chefs de mission et conduit (gère) les relations inter étatiques, en vertu de son autorité. Si le Président de la République n'a pas toujours été un acteur principal en matière de politique étrangère, l’évolution de son rôle (§1), le rôle de coordination du bureau de sa Présidence (§2) en font un personnage politique central (§3).
§1 : L'évolution du rôle du président de la République : l’empreinte de l’ancien régime
Le pouvoir actuel du Président de la République semble résulter de la réorganisation et de la centralisation du pouvoir afrikaner pendant l'Apartheid à la fin des années 1980, initié par P.Willem BOTHA1. Après son élection le 28 septembre 1978 comme Premier ministre, ce dernier a mis l'accent sur l’ébranlement que le régime a connu depuis 19742, et élabora de ce fait un nouveau programme d'action, différent de celui de son prédécesseur, John VORSTER.
Le régime de BOTHA s'est ainsi engagé dans une voie de réformes sur tous les plans (constitutionnel, réforme de l'appareil d'Etat, politique d'Apartheid), qui devait lui permettre de maîtriser parfaitement la situation interne et externe à laquelle la RSA était confrontée.
P.W BOTHA et son équipe critiquaient les méthodes utilisées par le régime de VORSTER, en les trouvant mal coordonnées et dépassées3.
1 Premier ministre puis Président de la République de 1978 à 1989.
2 Années sombres dont les plus marquantes sont la déclaration en 1971 par la Cour Internationale de Justice, de l'illégalité de l'occupation sud-africaine de la Namibie, le coup d'Etat de 1974 au Portugal qui déclencha la décolonisation de l'Angola et du Mozambique et qui mit fin au "Glacis Protecteur blanc", la défaite durant les années 1975-76 des troupes sud-africaines face aux troupes cubaines en Angola, les insurrections internes en RSA (révolte des écoliers de Soweto) et en Namibie (grèves de travailleurs de 1972 à 1976). La mort en prison de Steve BIKO en 1976 ( militant de la conscience noire), qui a suscité une intense émotion dans la Communauté internationale avec pour conséquence, l'embargo sur les armes imposé par le Conseil de Sécurité de l'ONU. Voir Vincent HOTTON, Comment Pieter Botha applique la « stratégie totale » du Général Beaufre en Afrique du Sud,Revue Esprit, Juin 1989, p. 32.
3 Selon P.W BOTHA, le régime de VORSTER n'avait pas amélioré les méthodes dans la lutte contre les troubles internes, discrédit international, isolement militaire. L'administration était mal organisée et inefficace et de nombreux services faisaient double emploi. L'armée et les services de renseignement étaient mal équipés, faute de moyens. Enfin VORSTER, avait échoué quant à l’élimination des aspects les plus choquants de l'apartheid (exclusion des autres communautés de la gestion du pouvoir), et à mettre en place un système politique et
Dans le but de se départir de l’héritage de J.VORSTER ( Premier minstre de 1966 à 1978), les réformes de P.W. BOTHA ont tout d'abord porté sur la réorganisation de l'Etat, par la réorganisation rigoureuse du gouvernement et d'une administration. Le contrôle d'Etat, extrêmement centralisé, en fut l'illustration. Le pouvoir a été concentré autour du chef de l'Etat, fonction créée avec la mise en place de la Constitution de 19831.
Cette constitution, qui est entrée en vigueur le 03 septembre 1984, a marqué une rupture avec le passé, puisque depuis le début du siècle, un régime parlementaire du type britannique était en place et comportait depuis la proclamation de la République Sud-africaine en 1961, un Président qui avait une fonction symbolique (honorifique), et un Premier ministre responsable devant le parlement. Ce dernier, à partir du moment où il dirigeait le NP, parti majoritaire à l'Assemblée avait une autorité incontestable sur les affaires du pays.
Cette réforme a supprimé la dualité qui pouvait exister entre les deux hommes à la tête du régime. Le Premier ministre est devenu le Chef d'Etat (Head of State), et détenteur l'ensemble du pouvoir exécutif2. Aussi, la nature actuelle des pouvoirs du chef de l'Etat de la Nouvelle Afrique du Sud semble ainsi être issue de l'ancien régime.
Cette réforme a permis au Président de détenir l'ensemble du pouvoir exécutif, puisqu'il cumule ses fonctions avec celles du chef de gouvernement. Il est élu pour cinq ans, durée du mandat parlementaire par l'Assemblée nationale, et en tant que chef du parti majoritaire. Aussitôt élu président, il cesse d'être membre du parlement (section 87 de la constitution sud- africaine) et est assisté d’un bureau, qui par son rôle, devient incontournable.
§2: Le bureau du Président : un rôle de coordination de la politique gouvernementale
Le rôle politique et la puissance du Président de la République Sud-africaine sont issus, dans l’ombre de la réforme élaborée par P. W. BOTHA, de la stature de celui qui occupa cette fonction dès le 10 mai 1994, N. MANDELA. En effet, sa stature, son prestige
constitutionnel associant les autres communautés africaines. A cet égard, Philippe BAS et Denis TERSEN, L'Afrique australe dans la tourmente. La forteresse de l'apartheid, Notes et Etudes documentaires, Documentation Française, n°4848, 1987, p.34-35.
1 La réforme constitutionnelle a été mise en considération dès 1976, avec la création de la Commission THERON. Cette commission a travaillé avec toutes les parties intéressées. Le débat sur la réforme constitutionnelle s'étant déroulé au sein du parti majoritaire, le Parti National où s'est manifesté une forte opposition menée par Andries TREURNICHT, à la tête de la fédération la plus importante du PN au Transvaal.
Cette opposition a aboutit à une scission par le départ en 1981 d'une minorité conservatrice qui donnera naissance en 1982, au Parti Conservateur, sous la direction de Andries TREURNICHT.
2 Voir particulièrement, B.POTTINGER, The Imperial Presidency : P.W BOTHA – the first ten years , Southern Books, Johannesburg, 1988.
international et la valeur morale qu'il incarne marquent la place privilégiée de ce poste aussi bien en Afrique du Sud que sur la scène internationale.
Cet état de fait a mis en lumière la faible influence du ministère des Affaires étrangères (DFA)1 et l'expression de la puissance du chef de l'Etat. Ce dernier est en effet assisté d'un bureau qui assure la mise en œuvre de la politique nationale et internationale et qui reflète l'extrême centralisation du pouvoir, mise en œuvre sous le régime de P.W.
BOTHA. Sous ce régime et jusqu'à la fin de l'Apartheid, sa structure sera réorganisée dans le sens d'un renforcement. En effet, pendant la période 1985-1988, le développement des crises internes et externes, exigera la mise en place de structures bien coordonnées.
Ce bureau se composait du ministre de l'Information, des membres du Service National du Renseignement (NIS), du comité de coordination avec environ 86 conseillers et experts (techniciens militaires, civils, avocats, intellectuels, etc). En effet pour BOTHA" plus on a de conseillers, plus les décisions prises sont efficaces et sages" 2 . L'autre personnage influent de ce bureau a été le directeur général, conseiller le plus proche du président3.
Ce bureau de la Présidence a été largement restructuré sous le nouveau régime en place à compter de 1994. Sous la présidence, MANDELA ce bureau a eu une faible influence dans la formulation de la politique nationale et internationale, eu égard aux deux vice-présidents4 dont les rôles étaient d’assister le Président. L’année 1996 marque un tournant puisque le prédécesseur de N. MANDELA, désormais seul vice-président, a entrepris une vaste restructuration de la vice-présidence, illustrant son statut de successeur désigné et surtout des prérogatives de la fonction5. En 1994, en effet, la vice-présidence ne se composait que d’un personnel de cinquante personnes6, contre trois cent7 aujourd’hui, assisté
1 Victime de la politique sécuritaire de BOTHA, qui privilégia pendant la stratégie totale le rôle des militaires dans la prise de décision.
2 Centre for Policy Studies " South Africa at the end of the Eighties”, University of Witwatersrand, Johannesburg, 1989, p.39.
3 Jamie ROUX, Directeur général du bureau du président BOTHA.
4 Thabo MBEKI et F. DE KLERK. Ces derniers (en vertu de la Constitution intérimaire), pouvaient être consultés par le président de la République sur les questions ayant droit à la formulation et à la mise en œuvre de la politique du gouvernement. La gestion du Cabinet, la nomination des ambassadeurs et diplomates ainsi que le personnel consulaire (section 82). Par ailleurs, ces derniers pouvaient, sur instruction du président, diriger la réunion du Cabinet ( sorte de Conseil des ministres), toute décision prise devant être ratifiée par le Président. F.
DE KLERK n’eut qu’un rôle mineur à cause de l’influence grandissante de Thabo MBEKI et parce que c’est l’ANC a qui prit le dessus sur le Parti National en ce qui concerne les décisions importantes, ce qui entraina en 1996, le départ de DE KLERK du gouvernement d’unité nationale.
5 L’autre événement majeur qui a servit les desseins de Thabo MBEKI a été la fin du Programme de Recontruction et de Développement consécutive à la démission du ministre des Finances, Christ LIEBENBERG.
6 FARUK Chothia et Sean JACOBS, « Remaking the présidency : The tension between co-ordination and centralisation », in Sean JACOBS et Richard CALLAND, Thabo Mbeki’s World : The Politics and the Ideology of the South African président, University of Natal Press ( Pietermaritzburg), Zed Books LTD (London et New York), 2002, p. 148.
7 Cité par Essop PAHAD, ministre à la Présidence. Interview dans Global Dialogue, vol.10.3, november 2005, p.12.
administrativement par le personnel de la Présidence, avec un budget inférieur à la majorité des ministères1.
En 1996, une vaste restructuration de l’appareil gouvernemental, résultant de la fin du RDP (Programme de reconstruction et de développement), a fait de la vice-présidence une structure plus grande, dotée d’importants moyens financiers et de prérogatives, en particulier la création et la gestion du Service de la Communication et de l’information du Gouvernement2. La coordination de la politique gouvernementale devenait, dès lors, une des attributions du vice-président et le symbole de la place grandissante de T. MBEKI. Son bureau s’est engagé dans une série de consultations avec un comité consultatif dirigé par le révérend Franck CHIKANE (alors conseiller du vice-président MBEKI). Ce comité s’est inspiré de la Grande Bretagne et d’autres pays et est arrivé à la conclusion selon laquelle la Présidence se devait d’être harmonisée et intégrée.
Aussi, la structure actuelle de la présidence de la République, a ainsi pour origine le renforcement de la vice-présidence, doublé en 1998 de la présentation au President MANDELA du rapport de la Commission de révision de la Présidence, qui a mis en avant la faiblesse de ses moyens par rapport à son rôle et propose son renforcement3. Cette structure résulte, dès lors, des recommandations de cette commission, expression du renforcement du rôle du président de la République dans la formulation et la mise en œuvre de la politique gouvernementale.
1 En 1996, le budget était de 9,3 millions de rands ( au 1er septembre 2005 : 1 euros=8,11 rands.), soit 6%
supérieur aux années précédentes. Le budget 1997/1998 prévoyait une augmentation de 29%, alors que celui de la présidence était de 11% inférieur. Faruk CHOTHIA et Richard CALLAND, idem.
2 GCIS, dont le directeur était Joel NETSHITENTZHE, mais c’est Essop PAHAD qui en assumait la responsabilité politique. En 1997, le bureau de la vice-présidence était composé d’un personnel de 96 personnes.
D’autres bureaux et programmes furent, en plus du GCIS, mis sous la responsabilité de la vice-présidence, en particulier, au mois de juin de la même année, l’Unité de coordination et de mise en œuvre (CIU), unité économique et socio-économique. Sur la restructuration de la vice-présidence, voir Farouk CHOTHIA et Richard CALLAND, op.cit., p.145-149. Sur le CIU, voir G. DAVIS, «The shaping of gouvernance : the Deputy President». Research Report prepared for the Centre for Development and Enterprise, 1999.
3South African Government Commission (2001). Integrated Democratic Gouvernance : a restructured Presidency at Work, 2000/2001. http://www.gov.za/reports/2001/presidency01.pdf. Publication attribuée à Franck CHIKANE, directeur de la vice-présidence en 1994. Selon la Commission, le bureau du président n’était pas suffisamment adapté à ses missions, la formulation et la mise en œuvre des décisions étaient insatisfaisantes, parce qu’elles étaient prises sans la coordination entre les différents départements ministériels, et entre ces derniers et leurs structures provinciale et proposa une Présidence qui serait « le cœur du système de gouvernance ».
Parmi les principales réformes1, c’est la réunion des deux bureaux présidentiels et vice-présidentiels en une seule entité, « La Présidence », un ministre à la Présidence2, et surtout la création du Service du Conseil et de la politique de coordination, composé de cinq sections, dont celle des relations internationales, dont fait partie le ministère des Affaires étrangères et de la Défense3, qui marque la restructuration et la rationalisation de cette instance civile.
Si cette présidence renforcée, qui est la conséquence de l’affirmation du rôle du chef de l’Etat comme chef de gouvernement, est somme toute logique, la question centrale posée est d’analyser cette puissance qui oscille entre centralisation et coordination. En effet, ce renforcement peut être interprété sous deux aspects : la Présidence au service de T. MBEKI4, ou au service d’une meilleure coordination de l’action gouvernementale.
Cette restructuration de la Présidence n’échappe donc pas à la logique du renforcement et est liée à la construction d’un système destiné à rationaliser l’action de la nouvelle Afrique du Sud. Son statut de centre de pouvoir donne induit une filiation avec le chef de l’Etat en exercice, qui implique une personnalisation du pouvoir. Par ailleurs, cette personnalisation du pouvoir est au service d’une meilleure gestion de l’action du cabinet. Cette double fonction de la puissance de la présidence est le propre de tous les centres de pouvoir et implique à la fois la centralisation et la coordination.
1 Trente huit membres du personnel, portant le total à 334 personnes, un vice-président (Jacob ZUMA), puis Phumzile MLAMBO NGCUKA depuis le 22 juin 2005 avec des fonctions limitées, agissant sous la direction du président et en tant que leader de l’activité du gouvernement (Cabinet ) au Parlement, un ministre sans portefeuille à la présidence, sous la direction du président et responsable des communications du gouvernement, un bureau du Cabinet destiné à faire des recommandations au gouvernement, basé sur le modèle britannique, qui supervise et coordonne la mise en œuvre des politiques et élabore les stratégies parmi les ministères, réunion des ministres en comité interministériels par groupes thématiques, des directeurs généraux placés sous la responsabilité du Président. Voir Farouk CHOTHIA et Sean JACOBS, op.cit. p.151, et aussi Sean JACOBS,
« An Imperial presidency », Siyaya, Summer, 1999, p.4-5.
2 C’est Essop PAHAD qui assume ces fonctions depuis 1999. Le ministre à la Présidence est chargé de la gestion d’unites tranversales et a un rôle de coordination. Il a donc en charge le bureau des droits de l’enfant (Office of the Rights of Children), celui du statut des handicapés (Office of the Status of the Disabled), du droit des femmes et de la commission nationale de la jeunesse (Office of the Rights of Women and the National Youth Commission). IL a aussi sous sa responsabilité lesystème d’information et de communication du gouvernement (GICS). Du fait de la place prépondérente de la Présidence, il est chargé d’établir la connexion entre l’Etat sud-africain et des ONG et des groupes d’affaires aussi bien en Afrique du Sud qu’à l’extérieur du pays. Essop PAHAD, Interview in Global Dialogue, op.cit., p.12.
3 Policy Co-ordination and Advisory Services (PCAS). Les autres se composent du Comité économique (finance, commerce, travail et l’eau), celui des affaires sociales (éducation, santé, logement, et des services sociaux), celui des relations intergouvernementales (province et gouvernement local), celui de la justice criminelle (sureté et sécurité, justice, services correctionnels). Sur le role du PCAS, voir Farouk CHOTHIA et Sean JACOBS, op.cit., p. 150-154.
4 Voir à cet égard, Marianne SEVERIN et Pierre AYCARD, «Qui gouverne la Nouvelle Afrique du Sud ? Elites, réseaux, méthodes de pouvoir (1985-2003) », in Philippe GUILLAUME, Nicolas PEJOUT et Aurelia WA KABWE-SEGATTI, (sld.), L’Afrique du Sud …….. , op.cit., p. 17-51.
L’autre aspect non négligeable du rôle de la Présidence, a trait à la réunion des comités interministériels, qui confèrent à la Présidence de la République et au Président la gestion et la coordination de la politique nationale et internationale, ce qui a fait défaut lors du début de la présidence MANDELA en 19941.
Tous ces facteurs font du Président de la République Sud-africaine le personnage politique central et un acteur majeur de la poiltique étrangère de la RSA.
§ 3: Le personnage politique central : le poids de l’ANC ou le lien délicat entre Etat et parti
La vie politique de l'Afrique du Sud accumule paradoxes, contrastes et contradictions.
Le Président, acteur politique central, chef de l'ANC (African National Congress, parti majoritaire de la nouvelle Afrique du Sud), semble gérer un système qui peut s'apparenter à une confusion entre Etat et parti, et par là même, à demeurer l'otage d'un passé non démocratique.
Deux faiblesses ou particularités semblent subsister au sein de la Constitution sud-africaine. Tout d'abord, la Présidence bénéficie d'une autonomie vis-à-vis du Parlement. En effet, le Président, n'étant pas membre du Parlement, ne se présente et ne s'adresse à l'Assemblée que pour autant qu'il le souhaite. Ensuite, les députés de la majorité, faute d'un mode électoral reposant sur la circonscription, pour une partie d’entre eux, sont responsables devant le parti et la Présidence avant de l'être devant leur électorat, en ce sens, la fidélité au pouvoir prime donc pour eux2. En effet, la démocratie sud-africaine a donné lieu à un parti puissant et à une opposition éclatée et hétéroclite3. Aussi, l’expression a été la puissante victoire lors des élections nationales d’avril 2004 avec 69% des suffrages4.
Ce lien suscite quelques interrogations sur le rôle du parti majoritaire, l'ANC en matière de politique étrangère, qui est ainsi un acteur incontournable de la vie politique sud-africaine. Le principe d'universalité, fer de lance de la politique étrangère de Nelson MANDELA, s’est manifesté par l'établissement de liens diplomatiques avec la Libye, Cuba,
1 L’intervention militaire ratée au Lesotho (Opération Boléas) le 22 septembre 1998 l’atteste, et a été le résultat du manque de coordination entre le ministère de la Defense et celui des Affaires étrangères.
2 A cet égard, Tim HUGHES & Greg MILLS, « Afrique du Sud: une démocratie précautionneuse », Afrique Contemporaine, n°200, 4ème trimestre 2001, p. 51-58.
3 A cet effet, Raphaêl PORTEILLA, « Afrique du Sud : Dix ans de démocratie, entre rêves et réalités », Les cahiers de l’IDRP, mai 2005, p. 2-5.
4 Soit 279 sièges à l’Assemblée nationale. L’Alliance démocratique avec 50 sièges et l’Inkhata Freedom Party (IFP) 28 sièges sont loin derrière. En outre l’ANC remporté la même année les neuf provinces. Thierry VIRCOULON, « Les élections de 2004, les enseignements d’un scrutin gagné d’avance », Afrique Contemporaine, n° 210, été 2004, p.13-24.
qui ont soutenu l'ANC pendant l'Apartheid, et qui sont sous le coup des sanctions économiques et diplomatiques des Etats-Unis, ainsi que par le silence face à la répression indonésienne au Timor Oriental1. Néanmoins, c'est la politique économique néolibérale conduite par l’actuel Président qui crée des dissensions en son sein, et surtout au sein du Gouvernement d'Unité Nationale, composée de l'ANC, du COSATU, et du Parti Communiste.
Si le Président de la République est le personnage central, l'acteur clé dans la
Si le Président de la République est le personnage central, l'acteur clé dans la