Le FSTI ou l’impératif de la formation des diplomates

Cette formation des diplomates est inhérente à toute structure administrative dotée de responsabilités grandissantes et le DFA ne déroge pas à la règle, du fait de l’intégration de la RSA dans le concert des nations et de la construction d’une nouvelle politique étrangère. Le FSTI a été crée en 1994, et destiné à développer et à enrichir le potentiel humain dans le domaine la diplomatie et des relations internationales. Il est ainsi chargé de la formation des fonctionnaires des services extérieurs (fonction politique), des fonctionnaires administratifs (gestion des missions) et des assistants. En outre, cet institut de formation était chargé de la formation en matière de technologie de l'information et de la communication¹. D'un séminaire par semaine, la formation évolua vers un programme de six mois qui consistait en une évaluation de la politique extérieure.

En effet, les diplomates de l'ANC et des TVBC n'avaient pas de formation diplomatique pour leurs nouveaux postes². L’origine des nouveaux diplomates a en effet joué un rôle minime dans la formulation de la politique extérieure. Exception fut faite dans le cas des liens internationaux des neuf provinces, limitrophes de plusieurs pays d'Afrique australe, qui ont mis en lumière un certain régionalisme. Certaines provinces ont en effet pris la liberté de créer des bureaux de liaison internationales, voire de conclure des accords internationaux³.

Cette période erratique fut marquée par une lutte d'influence entre l'ancien personnel du DFA, celui l'ANC et du personnel issu des TVBC. En effet, l'ancien personnel du DFA essaya de mettre en orbite des idées et agendas, auxquels s’ajoutaient la mise en place de

http://www.polity.org.za/html/govdocs/white_papers/affirmative.HTML?.rebookmark=1. Se référer enfin à ANC., ANC Conference on Affirmative Action, octobre 1993, Port Elisabeth, L. HUMAN., Affirmative Action and the Development of People, Cape Town, Juta, 1993, et pour finir P.M MADI, Affirmative Action in Corporate South Africa, Cape Town, Juta, 1993.

1 De 1995 à 1997, six mois de cours avaient lieu, en janvier et juin. A partir de 1998, les cours furent annuels, débutant au mois de mars. De 1995 à 1997, il y eut un total de six cours diplomatiques, avec un total de 146 personnes formées, dont 18 n'ont pas réussi. Greg MILLS, TheWired Model……. , op.cit., p. 294-295.

2 Les diplomates des TVBC, en particulier, n'avaient pas ou très peu de compétences et d'expérience pour leurs nouveaux postes à l'étranger, ce qui n'était pas le cas pour certains membres de l'ANC, dotés de leur expérience internationale. Cette prédominance de l'ANC sur le personnel issu des TVBC, n'allait pas sans créer une suspicion de discrimination à leur égard.

3 A titre d'exemple, l'accord entre la province du Mpumalanga avec le Mozambique. Voir précisément Deon GELDENHUYS, The foreign Relations of South Africa's provinces. Johannesburg: SAIIA Reports, 1998.

groupes de surveillance, ce qui eut un certain succès auprès de l'ancienne garde du DFA et des membres de l'ANC, mais pas auprès des diplomates des TVBC, mal équipés.

En dépit de toutes ces difficultés, le DFA en 2007, est une structure à part entière, qui a atteint un haut degré de compétence, bie que l’action du FSTI sit en déca des espérances¹, avec un budget conséquent. En 2002, le personnel du DFA est devenu mieux formé, au point qu’il n’y a plus d’employés «fantôme». Au cours de la même année, les objectifs du DFA ont été mis en œuvre à travers cinq programmes que sont l’Administration, les Affaires étrangères, la diplomatie et le protocole, les propriétés à l’étranger et les services associés, pour un total de 2,4 millions de rands².

Cette restructuration du DFA a coïncidé avec le défi à s'affirmer et à formuler des objectifs de politique étrangère, surtout pendant la présidence de MANDELA (1994-1999)³.

§ 3 : La reformulation du rôle du DFA en organe central de la mise en œuvre de la politique étrangère ou le soucis de la transparence

La restructuration du DFA n'est pas sans lien avec la construction erratique de sa place au sein de l’appareil de décision dans la conduite de la politique étrangère du pays. Une explication vient de la longue mutation de l’ANC en parti de gouvernement (A), qui a été le prélude à la construction de la formulation de la place du DFA dans la mise en œuvre de la politique étrangère (B).

A) La transformation de l’ANC en parti de gouvernement

En effet, la politique étrangère de l’ANC en exil consistait à isoler la RSA, en dénonçant les abus du régime par un appel à l’instauration des sanctions, ainsi qu’a forger une alliance politique et idéologique avec les Etats (Cuba, l’ex-URSS et le Mozambique notamment) et les mouvements de libération amis pouvant apporter leur aide à sa lutte armée.

En 1969, le mouvement formalisa son association avec la South African Communist Party (SACP) et dû adopter les principes léninistes pour la structure de l’organisation, la prise

1 Au debut de l’année 2004 le FSTIétait dans ue phase de repositionnement. Par ailleurs, Près de 175 diplomates ont été recrutés ou connu une promotion interne au sein du DFA. 300 postes étaient dans l’optique d’être crées à la fin de l’année 2004. Ms Sue VAN DER MERVE, vice-ministre des Affaires étrangères, à l’occasion du vote du budget du ministère des Affaires étrangères, Parlement, juin 2004.

2 A cet égard, voir DFA, Annual Report 2002/2003, Department of Foreign Affairs, South Africa, part 2, Human Ressources Management, p. 34-65.

3 Exception faite de sa prise de position ferme sur la non-prolifération et le désarmement nucléaire.

de décision, la stratégie militaire et l’idéologie (le soutien à l’URSS). Cette alliance fut la marque de l’intégration dans la guerre froide (de la lutte du socialisme contre les forces impérialistes).

Pendant les vingt années suivantes, les positions de l’ANC ont reflété ce concensus entre la SACP et l’ex-URSS. Ce rapprochement idéologique sera la base de l’action de l’ANC, qui, en 1988, était devenu un acteur significatif de la Communauté internationale. Le bouleversement idéologique du début des années 1990 a rendu la politique étrangère socialiste radicale de l’ANC anachronique. Le rapprochement entre Moscou et Pretoria en juillet 1990, signifia la fin de la prédominance de l’ANC dans la politique étrangère de la RSA. Aussi, avec les premières levées des sanctions en 1990, le mouvement a connu une crise d’identité, en cause, la nécessité de reformer sa politique étrangère. En juillet 1991, l’ANC a annoncé son renoncement à la politique de libération, le seul vestige de son passé restant la politique de non alignement.

En 1994, le consensus sur la mutation de l’ANC en parti de gouvernement ne faisait plus de doute. En témoigne l’affirmation de Graham EVANS selon laquelle, en 1994, la RSA sur le plan de la politique étrangère, était devenue un acteur étatique unitaire¹. A cette date, l’approche néo-réaliste de la politique étrangère de l’ANC devint réalité, puisqu’en 1994 le document politique sur les relations extérieures de l’ANC avait mis en lumière les grandes lignes sur sa politique, en particulier les avantages que peut tirer le pays de la mondialisation².

Cette mutation ne s’est pas concrétisée par une formulation par le DFA d’une politique étrangère claire. En effet, les premières années du GNU (Gouvernement d’Unité Nationale), que l’on peut appeler « zone grise » ont été celles d’une lutte d’influence bureaucratique, et d’une certaine posture héritée de la guerre froide. Cet état de fait a conduit à un manque de coordination entre le ministère, les autres services, et la Présidence.

Deux cas sont à souligner. Le dilemme sino-taiwanais³, qui a mis en lumière la difficulté d’une réelle cordination entre le DFA et la Présidence, et l’intervention militaire au Lesotho en septembre 1998 qui a révélé le manque de coordination entre le DFA et le ministère de la Défense (DOD). C’est pourquoi l’universitaire David O’MEARA, s’est

1 Graham EVANS, «South Africa in remission : the foreign policy of an altered state», The Journal of Modern African Studies, vol.34, n°2, 1996, p. 259.

2ANC., «Developing a Strategic Perspective On South African Foreign Policy».

http://www.anc.org.za/ancdocs/discussion/foreign.html. (consulté le 23/05/03).

3La RSA, après moultes hésitations, a fait le choix, en 1997, de reconnaître la Chine et de rompre ses relations diplomatiques avec Taiwan, ancien allié de l’ANC. Lire Cyril BELAUD., «La politique étrangère de la nouvelle Afrique du Sud : les dilemmes sino-taiwanais », mémoire de DEA, Centre d’Etudes d’Afrique Noire, Bordeaux, 1996.p. 35-61.

interrogé sur la capacité de l’ANC au pouvoir à gérer les nouveaux défis. Pour lui, la politique étrangère du pays « était gelée par des positions héritées de la guerre froide »¹.

Le manque de clarté du DFA et la culture du secret, fondement de l'ancien système, se sont dissipés de manière notable et progressive à partir de 1999. En effet, si les responsables politiques, N. MANDELA, A. NZO, et Aziz PAHAD (vice-ministre des Affaires étrangères), en l’occurrence, avaient, par leurs déclarations, établi les principes de la politique étrangères du pays² le document de discussion de 1996 et le plan stratégique 2002-2005 du DFA illustrent ce changement.

B) La dynamique de la construction d’une formulation d’un rôle dans le processus de formulation de la politique étrangère

Le document de discussion du DFA de 1996³ a timidement ouvert la voie d’une tentative de formulation claire de la politique étrangère. Ce document illustre la place croissante du DFA dans sa formulation et sa mise en œuvre. La rupture avec la culture du secret de l’ancien régime est ainsi mise lumière par le soucis de transparence, par le biais d’une collaboration avec les autres ministères (bien que cela n’ait pas empêché le manque de coordination avec le DOD lors de l’intervention armée au Lesotho en 1998), et les acteurs de la vie commerciale et économique du pays⁴.

Partant du principe selon lequel la politique étrangère a un aspect multidimensionnel en matière de politique, d'objectifs, de principes et de projets qui ne peuvent être condensés en une formule claire⁵, le document en question a émit une ébauche de programme de

« perspectives stratégiques, priorités et objectifs » en terme « d'engagements » variés,

« piliers » et « pierres angulaires ». Plus clairement, les buts fixés sont la réduction de la pauvreté sur le plan interne par l'incitation à l'investissement étranger, les droits de l'homme et

1 Dan O’MEARA, « South Africa Foreign Policy : what is the problem ? », Southern Africa Report, Vol.11, n°2, Janvier 1996, p. 25. Lire aussi Raymond LOUW., «Is SA foreig Policy being influenced by donation to the African National Congress ? », Southern Africa Report, Vol.47, n°7, february 16, 1996, p.1-2. Et enfin, Tendai DUMBUTSHENA, « Focus on South Africa’s Foreign Policy », Southern Africa Political and Economic Monthly, september/october 1998, p. 9-10.

2 Présentation de la nouvelle diplomatie du pays par le Ministre NZO devant l’assemblée et le Senat les 8 et 11 août 1995, discours d’Aziz PAHAD à l’Institut sud-africain des relations internationales (SAIIA) le 2 novembre 1994.

3 DFA, South Africa Foreign Policy Discussion Document, DFA, Pretoria, 1996. En anglais à l’adresse suivante http://www.info.gov.za.greenpapers/1996/foraf1.htm, (accédé le 12/11/05). Ce document est un recueil des discours des responsables de la politique étrangère, dans la foulée du document politique des affaires étrangères de l’ANC, pose les bases de la politique étrangère du pays.

4 Paragraphe 10 : Inter-departemental Cooperation.

5 Paragraphe 5.2 : Principles and cornerstones.

de la démocratie, le principe d'universalité, avec une prime accordée à l'Afrique et à l'Afrique australe en priorité, maintenir et améliorer les relations commerciales avec les pays développés et les pays du Sud¹.

La personnalité des hommes a aussi joué un rôle important dans ce processus. En effet, un hommage doit être rendu au directeur général du DFA Jackie SELEBI ( 1996-1999)² dont l'activisme a permis de mettre sur orbite son administration. En 1999, avec l’arrivée au pouvoir de T. MBEKI, une mission claire fut définie pour le DFA avec notamment la formation d’un comité inter-ministériel des Affaires étrangères, la Paix et la Sécurité (IRPS Cluster). Le but est d'accroître la position internationale de l'Afrique du Sud, d’assurer sa souveraineté et sa sécurité, promouvoir la Renaissance africaine (RA), la création de la richesse et l'amélioration de la qualité de vie de tous les citoyens sud-africains. A la lumière de ces objectifs, il se dégageait les prémices une vision claire et un glissement vers un pragmatisme à connotation économique qui reflétaient les fondements de la politique étrangère de T. MBEKI.

C'est le projet stratégique du DFA 2002-2005³ qui nous éclaire sur son rôle en matière de politique étrangère et extérieure. Le 14 mars 2000 à l’Assemblée nationale sud-africaine, lors de son premier discours en qualité de ministre des Affaires étrangères, N. DLAMINI ZUMA a fait de la transformation du DFA l’une des priorités de son mandat. La mise en place d’un projet ministériel stratégique entrait dans cette optique. Pour le Ministre, «l’objectif sera de nous assurer que nous avons la capacité d’accomplir notre mandat » ⁴.

Ce projet stratégique du DFA est ainsi issu des objectifs généraux de politique étrangère du gouvernement tel qu'il ressort des grandes lignes de son programme dans le domaine des relations internationales, la paix et la sécurité, ainsi que des lignes directrices énoncées par le ministre le 14 mars 2000. Il dégage le rôle, la vision, valeurs et objectifs du pays qui les mettra en œuvre, sous la direction du Président et du ministre des Affaires étrangères. Ce plan établi les objectifs stratégiques pour un développement durable, les voies à atteindre pour la paix et la sécurité, la promotion de la stabilité et la coopération. Il se

1 Voir Greg MILLS, The Wired Model…… , op.cit., p. 286, et Donald G.Mac NEIL, jr, “Tracks Foreign policy:

no derailment yet in South Africa, International Herald Tribune.

2 Il a pris la suite de Rusty EVANS, puis a été remplacé à ce poste en 1999 par Sipho PITYANA, après la prise des fonctions de Thabo MBEKI. C’est Ayanda NTSHALUBA qui occupe depuis 2005 cette fonction.

3 DFA, Strategic Plan 2005: Department of Foreign Affairs. 2001. http://A\DFAStrategic Plan 2002-2005.htm. (10/12/2001). Voir aussi le programme d’action du gouvernement de 2005, le comité interministériel des relations internationales, de la paix et de la sécurité. IRPS Cluster.

4 DLAMINI-ZUMA, Foreign Affairs Budget Vote, National Assembly , 14 march 2000, Cape Town. Discours en anglais sur le site http://wip.dataworld.co.za/dfa/docs/speeches/dlaminiZuma/2000, (consulté le14/02/04).

dégage ainsi quatre grands objectifs: le développement durable, la paix et la sécurité, la stabilité et la coopération.

Ce plan stratégique souligne aussi le mandat du DFA. En effet, le ministère des affaires étrangères est responsable du développement, de la promotion et de l'exécution de tous les aspects de la politique étrangère dévolus au ministre des affaires étrangères. Ce dernier a ainsi, tout naturellement, en accordance avec la pratique diplomatique, la responsabilité de la politique étrangère sud-africaine non seulement par rapport aux aspects politiques, déjà mentionnés, mais aussi de la supervision des activités économiques, commerciales, financières, militaires, agricoles, sociales et culturelles du pays qui ont un impact avec les autres pays.

Ainsi, le DFA est par conséquent en charge de la gestion de tous les aspects de la politique étrangère sud-africaine confiés au ministre par le Président.¹ Ce plan stratégique constitue l'aboutissement de tout le processus de restructuration et de démocratisation mis en œuvre dès le début des années 1990 et marque une rupture avec le passé. L'adaptation de l'appareil central de politique étrangère aux nécessités de la mondialisation et surtout aux objectifs de politique étrangère que sont le développement économique et les droits du Sud, en particulier ceux de l'Afrique est ainsi mis en lumière².

Par ailleurs, le recours à ce projet qui est tri-annuel est le reflet de la politique de transparence ainsi que la volonté d’associer les autres ministères à la promotion de l’Afrique du Sud. L’annonce par le ministre du travail de coordination avec les acteurs économiques et la société civile reflete cette politique d’ouverture. De même, l’établissement du programme

« Imaginating and Branding South Africa »,avec le soutien du Système de Communication et d’information du gouvernement (GICS) de concert avec le comité international présidé par le ministre des Affaires étrangères entre dans cette optique.

Le DFA devient en somme, l'organe central et la pierre angulaire de la mise en œuvre de la politique étrangère sud-africaine dans son ensemble³, dont le rôle se conjugue avec celui du ministère du Commerce et de l’Industrie.

1 La Constitution sud-africaine en effet, le prévoit en son article 5, section 83, en tant que chef de l'Etat et chef de l'exécutif national, et par ricochet, du cabinet (section 91 du même article).

2 Nous avons insisté sur l'aspect bureaucratique et surtout sur la place du DFA dans la mise en œuvre de la politique étrangère, les objectifs et les lignes directrices si elles sont décidées par le président, sont mises en œuvre par le DFA pour ce qui concerne en particulier le NEPAD et l’Union africaine.

3 Le récapitulatif du Comité des Affaires étrangères de l’Assemblée nationale (Foreign Affairs National Assembly Committee) du 24 août 1999 au 25 février 2004 l’atteste: Plusieurs thèmes furent abordés comme le budget, la réception d’hôtes, le protocole de la SADC, sur la coopération politique et la sécurité, le protocole sur l’établissement du Conseil de paix et de sécurité de l’Union Africaine, la situation au Zimbabwe, la RSA et le Sud, le G8 et le sud, les relations entre le pays et l’UE, l’accord de commerce de coopération et de développement signé en 1999.

Section 3 : Le ministère du Commerce et de l’Industrie ou le défi de la construction d’une politique commerciale extérieure

Le document de discussion du DFA de 1996 a mis en lumière la coordination politique ,économique et le développement¹. En effet, en 1994, l’accent a été mis, au sein des missions étrangères du pays, sur la Politique de Reconstruction et de Développement (PRD) qui avait déjà mis en œuvre au début des années 1970 en Malaisie. A ce titre, le DFA, à travers la dimension internationale du PRD, a joué un rôle important dans la promotion de ce programme auprès des gouvernements, des ONG, et du secteur privé.

L’apport de ce programme, dont le DFA était au coeur de la facilitation des contacts entre les donnateurs internationaux et le gouvernement, a justement, en 1995, été rappelé par le vice-ministre des Affaires étrangères A. PAHAD : « l’Afrique du Sud est dépendante de ses relations d’affaires et économiques avec le monde, en particulier le monde industrialisé, pour répondre à la demande croissante de notre peuple pour une vie meilleure et pour assurer la mise en œuvre du Programme de Reconstruction et de Développement »².

Le DFA est aussi le moteur de la promotion du NEPAD (Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique), et l’organe central de l’influence et de la promotion du pays dans les relations économiques internationales. C’est pourquoi la coordination avec le DTI, dans le cadre de la coopération inter-ministérielle, place justement ce ministère en première ligne en qualité de support de l’influence économique du pays dans la mondialisation actuelle.

D’une manière générale, les objectifs de politique étrangère en font un des acteurs incontournables de la politique étrangère et extérieure du pays.

A ce titre, si le DTI ne contrôle pas tous les leviers de la formulation de la politique commerciale du pays³, la réforme tarifaire, la participation pleine et entière aux négociations commerciales multilatérales, la recherche de partenaires commerciaux, la réintégration de l’Afrique dans l’économie mondialisée, et enfin le développement régional, constituent de

A ce titre, si le DTI ne contrôle pas tous les leviers de la formulation de la politique commerciale du pays³, la réforme tarifaire, la participation pleine et entière aux négociations commerciales multilatérales, la recherche de partenaires commerciaux, la réintégration de l’Afrique dans l’économie mondialisée, et enfin le développement régional, constituent de