Depuis 2006 : L’écologie au centre des déclarations mais toujours en périphérie des politiques

Sur la scène internationale, l’actuel gouvernement bolivien est connu pour ses grandes déclarations en faveur de la « Terre Mère » et de la défense des droits de la Nature, avec l’emploi d’une rhétorique tenant de l’écologie profonde.

Au niveau national il a produit une législation abondante touchant à la gestion environnementale. Il a par exemple promulgué en 2010 la Loi N°071 des droits de la Terre Mère (Bolivia 2010), puis en 2012 la loi Nº 300 au titre prometteur de « Loi cadre de la Terre Mère et du développement intégral pour bien vivre », qui incorpore le respect de l’environnement comme une composante essentielle du développement (Bolivia 2012). Il s’est en outre opposé au mécanisme REDD, avec l’argument qu’il représente une mercantilisation de la Nature. Il propose comme alternative le « mécanisme conjoint de mitigation et d’adaptation pour la gestion intégrale et durable des forêts et de la Terre Mère », supposé promouvoir une transition vers des systèmes productifs plus durables, respectant entre autres l’aptitude des terres et l’intégrité des écosystèmes. Toute cette législation est en partie relayée au niveau départemental : rien qu’en 2011 la préfecture de Santa Cruz a produit 14 directives traitant d’environnement et de développement durable.

Néanmoins les déclarations pro-environnementales du gouvernement sont parfois transcrites de manière ambiguë voire contradictoire dans la législation et les politiques. La nouvelle Constitution considère par exemple les dommages aux ressources naturelles comme une trahison, mais reflète des tendances plutôt néoclassiques dans la conception du développement durable. Ainsi elle ne reconnaît pas les droits de la Nature et indique que

« l’industrialisation et la commercialisation des ressources naturelles sera une priorité de l’État » (article 355). Cela dénote d’une vision utilitariste de la Nature, fragmentée en

ressources naturelles, où ces dernières sont considérées comme des facteurs pour le développement. La Nature n’est alors pas protégée pour elle-même mais seulement dans la mesure où cela affecte la qualité de vie des personnes ou lorsque sont en jeu ses ressources ou fonctions (Gudynas 2011).

En pratique on observe clairement que le « droit à la terre » reste le fer de lance du gouvernement, qui ne déploie pas en contrepartie les moyens nécessaires pour l’application des normes de protection de l’environnement et de sa bonne gouvernance. Nous l’avons déjà évoqué avec le cas de l’aménagement territorial (cf. chapitre 2.3.6) ; mais nous allons l’illustrer au travers de quelques exemples supplémentaires.

La FES comme facteur de déforestation

La réforme agraire conduite par le gouvernement actuel s’appuie sur le critère de la Fonction Économique et Sociale (FES) des terres (cf. chapitre 2.3.3). Le revers de cette politique est que dans la pratique, la déforestation est devenue la manière la plus simple de prouver la FES (INESAD 2013). Ceci car l’INRA la mesure principalement sur les superficies converties à l’agro-élevage et que l’exploitation forestière légale, bien qu’aussi prise en compte, est relativement difficile à réaliser comme nous allons le voir plus loin.

Le critère de la FES a donc un effet pervers, puisque l’idée que « la terre appartient à

celui qui la travaille » est détournée pour devenir « travaillez la terre et elle vous appartiendra », où « travail » est entendu principalement comme déforestation. L’ABT

(2011) l’identifie d’ailleurs comme l’une des grandes déficiences de la réglementation agraire, puisqu’elle incite à l’avancée du front pionnier agricole pour des raisons sans lien avec la production elle-même.

Mise en péril de l’intégrité des aires protégées et TPFP

Les terres classées TPFP par décret suprême en 2001 représentent environ 41 millions d’hectares. Bien qu’elles soient supposées être destinées essentiellement à l’exploitation forestière, elles n’échappent pas à la distribution de terres et à la déforestation. La Loi N° 3545 de reconduction de la réforme agraire précise dans son article 111 que « dans ces zones l’usage des ressources naturelles et les processus productifs ne

doivent pas différer de l’aptitude du sol et de la couverture boisée, les communautés avec un appui et une assistance technique, sous la supervision de la Superintendance Forestière, développeront des Plans de Gestion des Ressources Naturelles et différents usages au travers de mécanismes de développement propre ». Dans ce même article on insiste sur le fait que « les communautés installées dans ces zones doivent bénéficier d’initiatives financières et productives des mécanismes de développement propre comme alternatives économiques » et

on précise que « les terres à vocation forestière doivent être gérées communautairement et

avec l’appui des diverses instances de l’État, nationale, départementale et municipale ».

En pratique, ce fameux appui aux activités économiques alternatives qui permettrait une gestion forestière durable est inexistant. La loi ne précise d’ailleurs pas les responsabilités quant à sa réalisation. Les communautés interculturelles sont installées dans des zones à potentiel forestier, sans aucune formation ni appui quant à leur gestion. Or on ne s’invente pas exploitant forestier ou producteur de PFNL, particulièrement lorsque l’on provient de zones aux écosystèmes très distincts et peu boisés, comme c’est le cas pour la majorité des migrants d’origine andine, d’autant moins que la règlementation de ces activités est stricte et peu adaptée aux petits producteurs comme nous allons le voir plus loin. En conséquence ces nouvelles communautés se consacrent essentiellement à l’agriculture, qui est généralement l’activité qui leur est la plus accessible et qu’ils connaissent le mieux, au détriment de la forêt.

La colonisation dirigée et spontanée n’épargne pas non plus les aires protégées, qui couvrent d’après le système national d’aires protégées (SERNAP 2013) près de 22,5% de la superficie du pays (15,5% pour les aires protégées nationales, environ 7% pour les aires protégées départementales et municipales). D’après l’étude de Killeen et al. (2007), il y a une dizaine d’années déjà 19% de la déforestation avaient eu lieu dans les TPFP mais aussi dans les parcs nationaux. Les aires protégées sont souvent un terrain idéal pour la colonisation spontanée, étant donné le manque de moyens du SERNAP et son organisation centralisée qui freine sa réactivité (Vargas et Osinaga 2009). En outre le gouvernement ne semble pas spécialement déterminé à défendre l’intégrité des aires protégées. La colonisation progressive de la réserve du Choré par des producteurs de coca par exemple, a mené le gouvernement à opérer des coupes réduisant sa superficie plutôt qu’à relocaliser les colons. Le cas de la construction de la route au cœur de la réserve du TIPNIS⁴⁴, très médiatisé, a en outre montré la détermination du gouvernement à imposer sa volonté au détriment de l’environnement et malgré l’opposition légitime des populations indigènes. Comme nous le verrons dans le chapitre 7.3.1 au travers d’un cas concret, l’INRA n’hésite pas non plus à installer des communautés interculturelles au sein même de certaines réserves municipales, qu’il ne reconnaît pas au même titre que les aires protégées nationales.

L’exploitation forestière ligneuse et non-ligneuse, une législation controversée

Si l’on en croit Pokorny et al. (2012), en Bolivie tout comme au Brésil, Pérou et Équateur, les petits producteurs forestiers sont affectés par les efforts des gouvernements de remodeler les cadres légaux et institutionnels destinés à mieux réguler l’usage commercial des ressources naturelles. Entre autres l’accent est mis sur des normes techniques complexes supposées assurer la durabilité écologique de l’exploitation. Les régulations forestières sont alors plutôt adaptées aux opérations à grande échelle et souvent impossible à respecter pour les petits producteurs. Les exigences normatives se convertissent en barrières à l’entrée pour ces derniers, favorisant alors le maintien d’activités forestières illégales (Vargas et Osinaga 2009). Ces réformes bouleversent généralement les arrangements existants pour le contrôle de l’usage des ressources naturelles, particulièrement dans le cas des communautés traditionnelles, pouvant alors entraîner une exploitation plus prédatrice (Medina et al. 2009). Malgré la volonté affichée du gouvernement bolivien de prioriser les droits et les demandes des populations rurales, il n’a pas encore réussi selon Pokorny et al. (2012) à mettre en place une alternative de développement opérationnelle dans la pratique. Par exemple, bien que le droit d’exploiter commercialement le bois sur leurs terres ait été accordé aux communautés en 1996 avec la loi forestière N°1700, il ne fut pas accompagné de crédits, d’assistance technique ou encore de mesures de facilitation d’accès au marché (Contreras et Vargas 2001). A l’heure actuelle, de nombreuses communautés et TCO n’exploitent pas commercialement le bois de leurs forêts ou « sous-traitent » l’exploitation à des entreprises, qui leur versent en échange une partie des bénéfices, dont l’utilisation et la distribution est souvent peu transparente (ABT 2011). Enfin même lorsque les communautés effectuent elles-mêmes l’exploitation du bois, elles sont souvent cantonnées au rôle de fournisseur de matière première et captent peu de valeur ajoutée.

Quant à l’extraction de PFNL (d’origine végétale), celle-ci reste régie par la loi forestière de 1996. Elle est libre pour l’autoconsommation car supposée dans de petites quantités, tandis que l’extraction à des fins commerciales doit être réalisée selon un plan d’aménagement approuvé par l’ABT. Ce plan d’aménagement doit inclure un inventaire, proposer un système de gestion et des techniques assurant la durabilité de l’exploitation, la croissance et la régénération de l’espèce concernée, préciser les niveaux et les techniques de collecte et comprendre le suivi et l’évaluation des impacts. Le modèle est calqué sur celui de l’exploitation de bois et ne propose pas de norme spécifique, mis à part pour la noix d’Amazonie. Le plan de gestion d’un PFNL peut d’ailleurs être greffé à un plan d’aménagement pour l’exploitation du bois, sans pour autant impliquer un ajustement des opérations d’extraction du bois dans la zone de gestion du PFNL (Cronkleton et al. 2012).

L’élaboration de ce plan doit être assurée par des experts puis validée par l’ABT. C’est donc un processus complexe et coûteux, qui constitue une véritable barrière, particulièrement pour les petits producteurs. Walter et al. (2003) notaient d’ailleurs que la législation bolivienne concernant la production de noix d’Amazonie, basée sur des normes européennes, était plus stricte que celle en vigueur en Amérique du Nord. La législation actuelle quant à l’exploitation des PFNL, couplée à une bureaucratie excessive et à manque de contrôle de l’application de la loi entraînent alors le maintien d’une majorité de producteurs dans l’illégalité. Ce phénomène n’est d’ailleurs pas l’apanage de la Bolivie

puisqu’on l’observe également au Brésil et au Pérou notamment (Duchelle et al. 2012), pour ne citer que des pays voisins.

L’intérêt du PGIBT, instrument d’aménagement présenté en 2013 et appelé à remplacer le POP pour les communautés (cf. chapitre 2.3.6), est qu’il est supposé alléger les contraintes à l’exploitation forestière. Pour l’exploitation du bois, d’une part, il élimine l’obligation de réaliser un inventaire forestier lorsque les quantités ne dépassent pas 1000 m³ par an (seul un recensement simplifié des arbres reste obligatoire) et supprime le paiement de l’autorisation par l’ABT ; d’autre part il permet l’usage de tronçonneuse pour débiter les troncs en forêt. Pour l’exploitation commerciale des PFNL, il n’est plus obligatoire non plus de réaliser un inventaire, mais le PGIBT doit préciser la superficie et les quantités exploitées, la technique de collecte, déterminer des zones de réserve, etc. (ABT 2013). Bien que l’élaboration du PGIBT n’implique pas obligatoirement l’intervention de professionnels (forestiers, agronomes, etc.), ce qui offre a priori la possibilité de l’élaborer à moindre coût, son élaboration reste complexe -particulièrement la partie touchant à l’exploitation forestière- de même que le processus d’approbation par l’ABT. Cela fait douter de la capacité des communautés à élaborer seules cet instrument, en l’absence d’une campagne de formation à grande échelle.

De plus le fait que l’intervention d’experts ne soit pas obligatoire, si elle devrait permettre de réduire les coûts, augmente considérablement le risque de manque de professionnalisme dans l’élaboration des PGIBT, ceci pouvant dériver vers la mise en place ou l’expansion de pratiques non-durables dans les communautés. Il serait en effet ingénu de considérer que les pratiques -supposées ancestrales- des communautés vont nécessairement dans le sens d’une relation symbiotique avec leur environnement (cf. chapitre 1.2.1). Comme nous le verrons plus loin, les pratiques des communautés indigènes sont en perpétuelle évolution et des considérations d’ordre économique par exemple peuvent supplanter les considérations environnementales. En outre dans le cas des communautés interculturelles, le peu de connaissances sur l’environnement local ajouté à l’absence d’assistance technique fait fortement douter des capacité des communautés à mettre en place des pratiques durables.

Déforestation illégale et Loi N°337

En Bolivie les lois sont souvent appliquées sélectivement. Ainsi la déforestation illégale était une pratique courante jusqu’il y a peu, comme l’illustre la Figure 32 (page 63). Beaucoup de moyens et grands propriétaires considéraient qu’il était moins cher et plus facile de payer l’amende postérieurement à la déforestation, dans le cas où l’ABT la détecterait, plutôt que de réaliser les démarches pour obtenir un permis de déforestation.

Depuis 2009, l’ABT a nettement renforcé son contrôle, principalement par observation d’images satellites et par dénonciation. Rien qu’en 2012 cette institution a ainsi identifié 492 cas de déforestation illégale et 701 de feux illégaux, dont respectivement 75 et 39% dans le département de Santa Cruz (ABT 2013). Notons que le manque de personnel et de finesse d’analyse entraîne des dysfonctionnements et le mécontentement du secteur productif comme nous le verrons dans les communautés indigènes (chapitre 7.1.2), propriétés d’élevage (chapitre 7.2.8) et communautés interculturelles (chapitre 7.3.3).

Jusqu’à présent, l’ABT se contente néanmoins de distribuer des amendes aux personnes dans l’illégalité, mais n’oblige pas les coupables à reboiser les zones classées TPFP

et déforestées illégalement, comme l‘exigerait la loi forestière. Par ailleurs la possibilité d’exproprier les zones illégalement déforestées ou brûlées au sein des propriétés privées, inscrite dans la loi de reconduction de la réforme agraire N°3545, n’a pas non plus été mise en pratique.

Après plus de 10 ans sans contrôle, un grand nombre d’agriculteurs et éleveurs se trouvent donc dans l’illégalité. Le renforcement des contrôles par l’ABT, à caractère rétroactif, en a mené un certain nombre dans une impasse. D’une part les amendes accumulées depuis la promulgation de la loi forestière en 1996 atteignent des sommes astronomiques, dépassant parfois la valeur de la propriété elle-même (communication personnelle de Reinaldo Flores, consultant pour FEGASACRUZ). D’autre part les parcelles déforestées illégalement ne sont pas comptabilisées dans le calcul de la FES des propriétés, même après paiement de l’amende, ce qui fait que les propriétaires devront investir dans plus d’infrastructures et de surfaces d’agro-élevage pour justifier la FES et éviter une coupe de leur propriétés par l’INRA.

Pour résoudre cette situation, plusieurs grandes associations de producteurs (dont les fédérations d’éleveurs et de producteurs d’oléagineux en particulier) ont mené des négociations avec le gouvernement, aboutissant début 2013 à la promulgation de Loi N° 337 d’« appui à la production d’aliments et de restitution de forêt ». Cette loi ouvre la possibilité, pour les agriculteurs et éleveurs ayant déforesté illégalement entre 1996 et fin 2011, de s’inscrire à un « programme de production d’aliments et de restitution de forêts ». Concrètement, ce programme présente les avantages suivants pour les producteurs :

- Les amendes pour déforestation sont très inférieures à celles imposées par la loi forestière (de 10 à 80 USD par hectare selon le type de terres et de propriétaire, au lieu de 150 a 300 USD) ;

- seuls 10% des terres classées TPFP déforestées illégalement doivent être reforestés par le propriétaire, alors qu’autrement la loi forestière impose de les reforester entièrement ;

- une fois les amendes payées et l’éventuelle reforestation réalisée, les parcelles déforestées illégalement sont comptabilisées dans la FES.

La loi N°337 a été appelée ironiquement “le grand pardon” par les environnementalistes, qui dénoncent l’ampliation de la frontière agricole qu’elle permet, puisque 90% des terres classées TPFP déforestées illégalement peuvent devenir officiellement des terres à vocation d’agro-élevage au travers de ce programme. Certains craignent même qu’elle incite à la déforestation, en répandant l’idée que la déforestation illégale pourrait de nouveau être pardonnée dans le futur.

L’un des deux piliers du programme, avec la reforestation d’une partie des parcelles déforestées illégalement, est cependant d’augmenter la productivité agricole dans le reste de ces parcelles, afin de freiner la déforestation. Le programme, d’une durée de 5 ans, impose ainsi aux propriétaires d’intensifier la production sur ces parcelles. Par exemple la charge animale minimale pour les éleveurs bovins devra passer de 5 à 2,5 hectares par tête de bétail.

Dans la pratique, très peu de propriétés ont pour l’instant été inscrites au programme : à peine 1.240 pour Santa Cruz début 2014, soit environ 6% des propriétés concernées par la déforestation illégale dans ce département (communication personnelle de Reinaldo Flores).

Le manque de diffusion d’informations sur ce programme en serait la principale cause (communication personnelle de Dulfredo Caba, consultant pour FEGASACRUZ), et les organisations de producteurs ont alors négocié avec le gouvernement une ampliation des délais pour l’inscription.

Outre le manque de promotion et les délais courts d’inscription, certains facteurs laissent douter de la volonté du gouvernement de mener à bien ce programme de concert avec le secteur privé. D’une part et bien que la mise en place de ce programme résulte d’une demande du secteur productif, les normes techniques n’ont pas été construites de manière participative avec ce secteur. Les modalités de reforestation par exemple sont particulièrement exigeantes (80% de survie obligatoire à la cinquième année, association avec l’agro-élevage interdite, utilisation exclusivement d’espèce natives, pas de prise en compte de la régénération naturelle, etc.) et aucun appui n’est apporté pour la réaliser. Or d’une part la reforestation représente un coût moyen de 600 à 700 USD par hectare (communication personnelle de Reinaldo Flores), que les propriétaires doivent débourser peu après le paiement de l’amende pour déforestation illégale. D’autre part l’offre de plants d’espèces forestières par les pépinières privées est très limitée, particulièrement pour les espèces natives, problème que le gouvernement n’a pas pris en considération. Depuis la promulgation de la loi N°337 puis de sa règlementation, le secteur privé à donc été en constantes négociations avec le gouvernement pour tenter de l’adapter aux contraintes qu’il affronte. Le thème de la prise en compte de la régénération naturelle des espèces dans le processus de reforestation est par exemple sur la table des négociations.

Précisons finalement que les parcelles ayant fait l’objet de déforestation illégale et non inscrites au programme restent soumises à la règlementation en vigueur, c'est-à-dire que dans les propriétés de plus de 500 hectares elles peuvent faire l’objet d’expropriation et de redistribution par l’INRA. Dernièrement le gouvernement national a exprimé sa volonté de faire appliquer cette règlementation.

Une conception écologique centrée sur la valeur du bois

Malgré l’utilisation dans la législation environnementale en Bolivie des concepts de biodiversité et de fonctions environnementales, la politique de Conservation reste fondamentalement centrée sur les ressources en bois. Cela n’est pas spécifique à la Bolivie, puisqu’au niveau mondial, les instruments de type REDD, se basant sur la conservation des forêts pour la rétention de carbone, véhiculent également une vision réduite de la problématique de Conservation de la Nature.

A la lecture du PLUS de Santa Cruz par exemple, on remarque que les normes de protection les plus strictes s’appliquent aux zones de forêts hautes et denses (TPFP, aires protégées), tandis que les forêts basses et savanes sont majoritairement considérées comme des zones aptes au développement de l’élevage. En outre les amendes pour déforestation illégale sont plus élevées en TPFP et le coût des permis de déforestation varie selon la valeur estimée du bois des parcelles déforestées. Ainsi la conversion de l’usage des sols est facilitée ou moins pénalisée dans les zones de forêt claire et de savane par rapport à celles de forêt haute. Ainsi la définition des usages potentiels du sol dans les plans d’aménagement territorial de différentes échelles ainsi que le renforcement des contrôles de l’ABT entraînent