TYPOLOGIES D ’ INSTRUMENTS POLITIQUES À UNE PROPOSITION DE TYPOLOGIE
Chapitre 6 De la nécessité d’un cadre théorique relatif à l’action ? l’action ?
6.3 Klock : du modèle de l’activité humaine
Dans une autre perspective théorique, un auteur comme Klock (Bressers et Klock, 1988, Klock, 1995) établit également un lien entre prémisses théoriques liées à l’activité humaine et élaboration de types d’instruments.
A la fin des années quatre vingt déjà, avec l’aide de Bressers (Bressers et Klock, 1988), Klock soulignait déjà l’importance de la mise en perspective d’un « modèle subjectif de l’activité humaine [subjective rational actor model] » (pp. 28 et 33) qui puisse être à même de mettre en évidence les déterminants des comportements des acteurs-cibles et la nécessité de lier ce modèle à la phase de conception des classifications d’instruments. Cette première tentative déboucha sur cinq types de « manœuvre » instrumentale (cf. Figure 10 ci-dessous).
Figure 10 : Les cinq circonstances déterminantes pour l’activité des acteurs
Décision d’agir
Source : adapté de Klock, 1988
Dans la lignée de ses réflexions, Klock (1995) souligne à nouveau dans le milieu des années nonante l’importance de concevoir un modèle de l’activité humaine dans la perspective de dresser une typologie d’instruments de protection de l’environnement.
Cette seconde tentative nous semble intéressante principalement pour deux raisons. D’une part, les réflexions menées par Klock permettent de se faire une idée assez précise de la façon de concevoir une typologie d’instruments en se fondant sur l’élaboration de postulats de départ aptes à fournir une théorie de l’activité humaine et, d’autre part, les développements de l’auteur permettent également de mettre en évidence certaines lacunes relatives à la conception des typologies.
Circonstances (déterminants des actions individuelles) Instruments politiques visant à …
1) Alternatives possibles réduire 1) ou augmenter 1)
2) Pour et contre des alternatives possibles modifier 2) 3) Information sur ces alternatives
4) Information sur les pour et contre des alternatives possibles
fournir de nouvelle 3)/4)
5) Importance accordée aux pour et contre (concept de rationalité
limitée (empruntée à Simon) de type analyse coût-bénéfice) modifier 5)
6.3.1 De la conception du modèle de l’activité humaine à la typologie des instruments de protection de l’environnement
Dans la perspective de Klock (1995), les problèmes environnementaux résultent de l'interaction des activités humaines et des processus environnementaux. Par conséquent, selon l’auteur, les instruments politiques de protection de l’environnement doivent pouvoir être capables de modifier soit les activités humaines (les comportements), soit les processus environnementaux. Cependant, dans le cas d’une intervention sur les processus environnementaux (par exemple en nettoyant les sols contaminés ou en traitent l'eau polluée, etc.), les instruments utilisés s’avèrent fondamentalement différents de ceux ayant pour but d'influencer les activités humaines.
C’est ce deuxième type d’intervention qui fait l’objet de l’attention de Klock qui souligne dès lors l’importance d’établir « un modèle simple de l’activité humaine [a simple model of human activity] » (p. 22), notamment si l’on se donne pour objectif de classifier les différents moyens dont dispose l’Etat pour l’influencer182.
Or, pour l’auteur, toutes les formes d'activités (ou de comportements) impliquent deux dimensions : l’une relative aux ressources et l’autre relative aux motivations.
Klock (1995) définit ainsi sept types de ressources (R), qu’il emprunte et adapte de Knoepfel et Imhof (1991)183 : les biens physiques tels que les infrastructures, les simples outils, la nourriture, l’énergie, l’eau, l’air, etc. (R1), les compétences/capacités des personnes (skilled people) (R2), l’information (R3), le temps (R4), l’argent (R5), les règles légales (lega rules), notamment les droits (legal rights) (R6) et le consensus, l’autorité et la confiance (R7).
Pour notre part, nous constaterons que ces ressources ne sont pas « inscrites » sur un même niveau conceptuel : la définition d’une ressource telle que le temps ou l’argent est très précise comparativement à une ressource telle que les règles légales.
En ce qui concerne les motivations, Klock (1995) relève qu’une distinction générale peut être établie entre motivation interne (internal goals) et motivation externe (external goals).
Cependant, le concept de motivation n’est pas un élément central de sa classification – contrairement à la notion de ressources – et il ne développe donc pas plus en avant cette dimension.
Soulignons qu’un auteur comme Kaufmann-Hayoz ne laissera pas tomber cette dimension, qui selon nous, est d’ailleurs très importante dans la perspective de dresser une typologie des instruments politiques dans la mesure où l’Etat, pour influencer les comportements, peut mettre à profit cette dimension, notamment au travers des affects (émotions, sentiments, etc.) et des valeurs morales et éthiques. Notons par ailleurs que l’intérêt économique (l’argent dans les termes de Klock) est également une motivation importante des comportements humains.
Prenant ainsi le parti de ne s’intéresser – hélas – qu’aux ressources, Klock (1995) développe alors les notions de stock et de flux, positifs et négatifs, en distinguant six flux fondamentaux dans les relations entre acteurs : la « consommation » de ressources d’autres acteurs (the
182 Pour l’auteur, l’activité humaine comprend l’activité des individus autant que celles des organisations (acteurs individuels et collectifs).
183 Knoepfel, M. et Imhof, R. (1991). Oekologische Vernetzung versus Rechtsstaatliche Handlungmaximen - Möglichkeiten zur Überwindung eines gespannten Grundverhätnisses. Lausanne.
intake of resources from other actors) (F1), la « consommation » de ressources de l’environnement (the intake of resources from the environment) (F2), la production de ressources par les acteurs (the production of resources by the actor) (F3), l’utilisation de ressources par les acteurs (the use of resources by the actor) (F4), la distribution de ressources à d’autres acteurs (the giving out of resources to other actors) (F5) et la distribution de ressources à l’environnement (the giving out of resources to the environment) (F6).
Les trois premières ressources sont des flux positifs qui font augmenter le stock des acteurs et les trois derniers des flux négatifs qui font diminuer le stock des acteurs. Et puisque l’auteur a pour objet premier les instruments dans le domaine de la politique environnementale, un intérêt spécial est donc attribué à la relation entre les ressources des acteurs et leur environnement.
Sur cette base, Klock (1995) propose donc un modèle simple d'activité humaine qui définit, pour un acteur (motivé), sept ressources qui s’expriment sous la forme de stocks et six flux entre ces ressources caractérisés par les six types d’activités (relations entre acteurs) (cf.
Figure 11 ci-dessous).
Figure 11 : Représentation imagée du modèle simple d’activité humaine chez Klock
Acteur Y
Acteur X
Source : d’après Klock (1995).
Ainsi, selon Klock, si l’on considère l’activité humaine comme le résultat d’un mélange entre ressources et motivations, répondre à la question de savoir comment modifier l’activité humaine revient à modifier les ressources et/ou les motivations des acteurs.
C’est sur ce fondement théorique que l’auteur établit sa typologie d’instruments, ou dans ses propres termes, ses différentes « tactiques instrumentales [instrumental tactics] » (p. 26). A cette fin, il distingue notamment les situations dans lesquelles l’Etat veut induire une
« activité absente », des situations où l’Etat veut restreindre une « activité présente » ainsi que les cas où les ressources et motivations pour l’activité sont présentes ou absentes (cf. Tableau 27 ci-après). Nous sommes dès lors confrontés selon l’auteur à quatre situations.
R2 R3 R4
R5 R6 R7
R1
Environnement R1
R2
R3 R4 R5
R6 R7
F2 F6 F5
F1
F3 F4
F4 F3
Tableau 27 : Les quatre situations des acteurs-cibles chez Klock
Motivation
Présente Absente
Présentes A B
Ressources
Absentes C D
Source : adapté de Klock (1995)
Ainsi, selon Klock (1995), si l’objectif de l’Etat est d’induire une activité, les situations B, C et D posent problèmes, l’activité étant généralement naturellement exécutée par l’acteur dans la situation A. L’objectif est donc de passer des situations B, C et D à la situation A, le plus facile étant de passer de la situation C à A (motivation présente mais ressources absentes). Il suffit en effet de fournir les ressources manquantes à l’acteur. La fourniture de ressources (Provision of ressources) constitue donc une première tactique instrumentale.
De la même manière passer de la situation B à la situation A implique une modification de la composante motivationnelle du comportement de l’acteur et la première manière d’influencer la motivation selon Klock est de le convaincre qu’il doit en changer. C’est ici un cas spécial de fourniture de ressources, à savoir informationnelles, qui joue ici le rôle de déclencheur comportemental. Cette approche ne constitue donc pas une nouvelle forme de tactique instrumentale.
Par ailleurs, Klock éclipse la question motivationnelle des comportements en soulignant le fait que comme les ressources sont rares et nécessaires pour toutes activités, elles revêtent une certaine valeur pour l'acteur et donc constituent en elles-mêmes une motivation importante.
Ainsi, la fourniture de ressources est souvent employée pour changer la motivation d’un acteur. Or, la première tactique instrumentale qui emploie ce mécanisme est la fourniture conditionnelle de ressources (conditional provision of resources). Dans ce cas, c’est donc la perspective pour un acteur d’obtenir certaines ressources qui va motiver l’acteur à adopter le comportement souhaité. Mais une façon de faire est également de menacer un acteur de lui retirer des ressources et c’est donc la valeur donnée à la perte attendue dans son stock de ressources qui va agir comme une motivation. Cette tactique est celle de la privation conditionnelle des ressources (conditional deprivation of resources).
Enfin, aller de la situation D à la situation A nécessite un changement à la fois des ressources et des motivations, ce qui ne mène pas à de nouvelles formes de tactique instrumentale, les trois première tactiques pouvant alors être utilisées.
De l’analyse de la façon d’induire une activité absente, l’auteur se tourne ensuite vers la situation où l’Etat veut que l’acteur s’abstienne d’accomplir une certaine activité. La situation A représente donc maintenant la situation dans laquelle on veut que l’individu ne soit plus. La tactique a donc pour objectif de passer de la situation A aux autres situations B, C et D et la première consiste à atteindre la situation C, situation dans laquelle l’acteur manque d’une quantité suffisante de ressources pour exécuter son activité. Le but est donc de retirer les ressources nécessaires à son activité. C’est la tactique de privation des ressources (deprivation of ressources).
Enfin, atteindre les deux autres situations (B ou D) n’implique selon l’auteur aucune nouvelle tactique instrumentale. La fourniture ou la privation conditionnelle de ressources (de type si tu t’abstiens de faire cela, tu recevras telle ressource, ou si tu fais cela, je vais te retirer telle ressource) vont ici jouer le rôle de déclencheur motivationnel de manière comparable au cas où l’Etat veut induire une activité.
Ainsi, nous pouvons résumer dans le tableau suivant les passages de la situation B, C et D à la situation A et de la situation A aux situations B, C et D qui permettent à Klock de définir quatre tactiques instrumentales (cf. Tableau 28 ci-dessous)
Tableau 28 : Les quatre tactiques instrumentales de Klock
Pour induire une
(1) Fourniture de resources (Provision of resources) (2) Fourniture conditionnelle de resources (Conditional
Au départ, Klock (1995) souligne l’importance d’élaborer une classification large et ouverte des instruments et le résultat de son travail n’est donc pas une classification en forme de matrice dans laquelle on trouverait des boîtes exclusives et où l’on ordonnerait les instruments concrets. Ainsi, la typologie de l’auteur ressemble plus à une méthode pour caractériser les instruments au regard des moyens d’influencer les activités humaines et c’est d’ailleurs pour cette raison que Klock choisit de parler plus volontiers de tactiques instrumentales que d’instruments en tant que tels. Il est d’ailleurs beaucoup plus fructueux selon lui d’analyser les instruments concrets au regard de concepts généraux, ce qui permet notamment de constater que les instruments possèdent souvent des caractéristiques communes, contribuant en cela à l’étude et à la discussion des instruments d’une manière bien plus efficace que les différentes tentatives désespérées pour adapter ou ordonner des phénomènes complexes tels que les instruments dans des catégories exclusives.
Bien qu’en accord avec les conclusions de Klock, nous pensons cependant que l’auteur a esquivé maladroitement la dimension motivationnelle des comportements, notamment en la réduisant à sa composante ressource. Par ailleurs, nous trouvons que si son idée de départ de baser sa typologie d’instruments sur un modèle de l’activité humaine est pertinente, le résultat obtenu (sa typologie) reste loin des espérances fondées dans cette approche de la réalité instrumentale, tant sa typologie s’éloigne des prémices théoriques amorcées. Enfin, pour éviter une confusion entre les hypothèses comportementales et les principes d’action des types d’instruments, nous prônons quant à nous une démarche qui soit un peu plus simple et qui fasse correspondre de manière systématique et exclusive ces deux champs théoriques.
L’approche de Klock (1995) semble ainsi déjà trop compliquée sur le plan théorique, la complexité devant selon nous être laissée là où elle se doit d’être, à savoir au niveau de la réalité pratique, de la réalité instrumentale.
6.4 Kaufmann-Hayoz et al. : de la théorie de l’activité humaine
Constatant pour leur part que de nombreux pays mettent en œuvre différentes politiques environnementales aux travers de différents instruments184 en se fondant sur leurs capacités (leviers économiques et légaux notamment) à induire des comportements éco-responsables de la part des acteurs sociaux et ayant également compris la pertinence de rationaliser la relation instrument – acteurs-cibles – comportements au regard de l’analyse instrumentale des politiques publiques, Kaufmann-Hayoz et Gutscher (2001) dressent également un « modèle de l’action humaine [a model of human action] » (p. 22) (cf. Figure 12 ci-dessous).
Figure 12 : le modèle d’action humaine chez Kaufmann-Hayoz et Gutscher
Environnements
Structure externe (facteurs et processus culturels et naturels) environnement Structure interne (facteurs et processus psycho-physiologiques ou organisationnels)
Acteurs
Source : adapté de Kaufmann-Hayoz et Gutscher (2001)
Aussi, pour les auteurs, l’action humaine (les comportements humains) résulte de l’interaction constante entre structures internes (facteurs et processus naturels et culturels) et externes (facteurs et processus psychophysiologiques ou organisationnels) de l’acteur individuel ou organisationnel. Et comme les instruments sont par nature destinés à modifier les
Cependant, selon nous, les auteurs ne vont (hélas) pas profiter de leur modèle de l’action humaine pour construire leur typologie, puisqu’ils vont plutôt l’utiliser en tant que cadre analytique parallèle afin d’argumenter la rationalité de leurs types d’instruments.
En effet, si la typologie élaborée par Kaufmann-Hayoz et al. (2001) permet de considérer les instruments « du point de vue des acteurs [from an actor-oriented perspective] (p. 34) » et donc de les évaluer du point de vue pratique au regard de critères tels que l’efficacité (effectiveness), les coûts (costs) et l’acceptabilité (acceptance) et qu’elle permet également de distinguer pour chaque type d’instruments (1) leurs modes de rationalité, (2) les acteurs (qui ont la possibilité d’utiliser les instruments), (3) les groupes cibles (de l’intervention, dont le comportement est influencé), elle n’est néanmoins pas construite sur la base de leurs théories de l’activité humaine.
Ainsi, si la démarche de Kaufmann-Hayoz et al. a selon nous le mérite de mettre en évidence l’importance de la définition d’un modèle d’activité humaine (et la place des acteurs-cibles) dans la définition d’une typologie d’instruments politiques, cette dernière reste cependant fondée de manière indépendante de ce cadre relatif à l’action. L’agencement de leur modèle d’action humaine et de leur typologie est d’ailleurs présenté et illustré par les auteurs comme tel (cf. Figure 13 ci-dessous) :
Figure 13 : Le lien entre théorie de l’action humaine et typologie chez Kaufmann-Hayoz et al.
Environnements
Structure externe (facteurs et processus culturels et naturels) environnement
physique
environnement socioculturel
environnement socio-économique
environnement légal, politique et administratif Options et contraintes objectives
Objectifs et connaissance
Intentions Perception de la réalité
Structure interne (facteurs et processus psycho-physiologiques ou organisationnels) Acteurs
Source : adapté de Kaufmann-Hayoz et Gutscher (2001)
Action Perception
Instruments régulatifs
Instruments économiques
Instruments de services et d’infrastructures
Accords librement consentis Instruments de
communication et de diffusion
Ainsi, chaque instrument peut modifier soit la structure interne des acteurs individuels ou organisationnels, soit leur structure externe, étant entendu que les trois premiers types d’instruments (CC, EI et S&I) tentent clairement de modifier différents aspects de la structure externe alors que les instruments de communication et de diffusion tentent d’influencer la structure interne des acteurs.
Most command-and-control instruments as well as many service and infrastructure instruments directly restrict agents’ options, while economic instruments and some service and infrastructure instruments make environmentally desirable actions more attractive or rewarding and undesirable actions less attractive. In contrast, most communication and diffusion instruments clearly aim to influencing the actors’ internal structures. They attempt to influence the knowledge and goals of individuals and organisations and their respective way of achieving them as well as to affect their perceptions and appraisals of the social and physical reality (p. 83).
Cependant, les instruments de type accords volontaires influencent les deux types de structures.
Nous pouvons donc constater que le modèle d’activité humaine est donc bien utilisé par les auteurs pour décrire et analyser les types d’instruments et non en tant que fondement théorique de la construction de leur typologie. Comme avec Schneider et Ingram (1990a, 1997), nous sommes ainsi confrontés à deux systèmes référentiels : d’un côté la théorie de l’activité humaine et de l’autre la typologie des instruments185. Celle-ci constitue d’ailleurs selon les propres propos des auteurs plus une synthèse du travail inter-transdisciplinaire qu’ils ont mené186, et sert par conséquent, en tant qu’outil conceptuel, à intégrer les résultats des différentes études de cas du livre et en tant que cadre de référence utile aux acteurs politiques qui doivent choisir un ensemble d’instruments appropriés pour mettre en œuvre une stratégie de politique publique.
C’est là à notre sens bien dommage, car le modèle de l’action humaine esquissé, bien que paraissant plus à même de rendre compte de la nature des instruments politiques que celui dressé par Klock (1995), ne détermine (hélas) pas (contrairement à ce dernier) les types d’instruments mais est « simplement » utilisé de manière « parallèle » à la typologie à des fins analytiques et descriptives.
Or, selon nous, tous les ingrédients187 étaient présents pour réaliser une typologie qui puisse lever certaines des lacunes que nous avons identifiées jusqu’à présent, notamment celle de la non-exclusivité. En effet, voyant que certains de leurs instruments agissent de facto sur des facteurs identiques, Kaufmann-Hayoz et al. (2001) renoncent alors à considérer leur typologie comme fondant des « classes complètement mutuellement exclusives [mutually completely exclusive classes] » (p. 36).
185 Qui ne sont donc pas liés par une relation de causalité et de réciprocité de nature exclusive.
186 Bien que placée en début d’ouvrage !
187 Modèle de l’activité humaine d’un côté, élaboration d’une typologie d’instruments de l’autre, et importance relevée de la nécessité de rationaliser le lien entre (types d’)instruments et comportements humains via une théorie de l’action humaine.