Vers une nouvelle approche instrumentale des politiques publiques de protection de l'environnement : implications conceptuelles, théoriques et méthodologiques à la lumière du cas de la politique climatique suisse

VERS UNE NOUVELLE APPROCHE INSTRUMENTALE

DES POLITIQUES PUBLIQUES

DE PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT

I

,

Thèse présentée à la Faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève

par Sylvain Perret pour l’obtention du grade de

Docteur ès sciences économiques et sociales mention science politique

Membres du jury de thèse :

Monsieur Beat Bürgenmeier

Professeur, Université de Genève, dpt d’économie politique, Co-directeur de thèse

Monsieur Pierre Lascoumes

Directeur de recherche CNRS, CEVIPOF, SciencesPo. Paris, Membre externe du jury

Monsieur Paolo Urio

Professeur, Université de Genève, dpt de science politique, Co-directeur de thèse

Monsieur Frédéric Varone

Professeur, Université de Genève, dpt de science politique, Président du jury Thèse n° 717

Genève, février 2010

La Faculté des sciences économiques et sociales, sur préavis du jury, a autorisé l’impression de la présente thèse, sans entendre, par là, n’émettre aucune opinion sur les propositions qui s’y trouvent énoncées et qui n’engagent que la responsabilité de leur auteur.

Genève, le 19 février 2010

Le doyen

Bernard MORARD

Impression d’après le manuscrit de l’auteur

PREAMBULE & REMERCIEMENTS

Tout d’abord, je tiens à remercier les Professeurs Beat Bürgenmeier du département d’économie politique et Paolo Urio du département de science politique de la Faculté des sciences économiques et sociales de l’Université de Genève d’avoir assuré la direction de ce travail de recherche. Je leur suis particulièrement reconnaissant pour leurs enseignements, leur disponibilité et pour la grande liberté qu’ils m’ont octroyée dans son accomplissement.

De même, je remercie également les Professeurs Frédéric Varone et Pierre Lascoumes pour le temps qu’ils m’ont consacré, respectivement en tant que Président et membre externe de mon jury de thèse.

Mes remerciements vont également à tous mes collègues de travail que j’ai côtoyés dans le cadre du Centre universitaire d’écologie humaine et des sciences de l’environnement (CUEH) ou de son « successeur », l’Institut des sciences de l’environnement (ISE), avec lesquels j’ai partagé mon intérêt pour la politique climatique suisse et internationale ou plus généralement pour le Développement Durable.

Il est également de coutume de signifier que cette recherche a bénéficié du soutien du Fonds national suisse de la recherche scientifique puisqu’elle a été menée, du moins pour une partie, dans le cadre du Pôle national de recherche sur le Climat (PNR Climat)¹.

Un grand merci également à mes parents, Chantal et Michel, ainsi qu’à ma sœur, Cynthia, qui m’ont toujours encouragé dans mes projets et qui ont également joué le rôle de relecteurs pour corriger mes multiples « fautes de frappe ». Mes remerciements à Madame Giovanna Boni qui s’est également attelée à cette dernière tâche ingrate.

Je souhaite enfin remercier tout particulièrement ma compagne Mallory et nos deux enfants – Nathan, qui a fêté ses quatre ans hier, et Thibaud, qui fêtera quant à lui ses deux ans en avril prochain… comme le temps passe (trop) vite ! – qui m’ont témoigné, chacun à leur manière, un soutien indéfectible sans lequel mon projet n’aurait tout simplement jamais pu aboutir.

Genève, le 19 février 2010

1 Financement d’un poste d’assistant de recherche du 01.01.2003 au 31.03.2006.

TABLE DES MATIERES

PREAMBULE & REMERCIEMENTS... 5

TABLE DES MATIERES ... 9

INTRODUCTION & THESE ... 17

I

PARTIE Des instruments aux typologies d’instruments des politiques publiques Eléments conceptuels et théoriques ... 23

Chapitre 1 Les instruments des politiques publiques : définitions, concept et dimensions... 26

1.1 Les instruments des politiques publiques : terminologies... 27

1.2 Les instruments des politiques publiques : une définition consensuelle ... 29

1.3 La non intervention, un instrument de politique publique ? ... 30

1.4 Les instruments des politiques publiques face aux grands concepts de la science politique ... 31

1.5 Les instruments des politiques publiques : instruments externes vs instruments internes... 32

1.6 Les instruments des politiques publiques : jeu politique, jeu de pouvoir ... 33

1.7 Les instruments des politiques publiques : administration vs politique, moyens vs fins ... 35

1.8 Les instruments des politiques publiques : des objets, des activités, des stratégies ? ... 38

1.9 Les instruments des politiques publiques : des institutions reflétant les rapports de l’homme à son environnement ... 40

1.10 Les instruments des politiques publiques : indissociables du processus décisionnel et des acteurs impliqués dans le « jeu politique » ... 41

Chapitre 2 Les typologies d’instruments en sciences politiques et administratives .... 44

2.1 Les précurseurs... 45

2.1.1 Les continuums de Dahl et Lindblom (1953)... 46

2.1.2 Les types de pouvoirs et d’implication d’Etzioni (1961) ... 49

2.1.3 Lowi (1964, 1966, 1972) : les trois puis quatre types de politiques ... 52

2.1.4 Hood (1983) : l’Etat, une boîte à instruments ... 53

2.2 Quelques autres typologies d’instruments... 56

2.2.1 Typologies puissance 2 ... 57

2.2.2 Typologies puissance 3 ... 59

2.2.3 Typologies puissance 4 ... 64

2.2.4 Typologies puissance 5 ... 67

2.2.5 Typologies puissance 6 et plus... 72

Chapitre 3 Quelques exemples de typologies d’instruments issus d’autres champs disciplinaires ... 76

3.1 Quelques typologies issues de la science économique... 77

3.1.1 Une typologie issue de la théorie économique du bien-être... 77

3.1.2 Quelques classifications « institutionnelles »... 79

3.1.3 Quelques typologies basées sur des critères concrets ... 83

3.2 Une typologie issue de la sociologie du droit ... 84

3.2.1 Les instruments juridiques ... 86

3.2.2 Confusion entre instruments légaux et instruments politiques... 88

3.2.3 Aux frontières du droit et des politiques publiques... 90

3.2.4 Une typologie des Etats et de leurs modalités d’action... 91

3.3 Une typologie issue de la recherche en psychologie (environnementale)... 100

3.3.1 L’application de principes de psychologie aux modifications comportementales... 100

3.3.2 La typologie de Gardner et Stern ou comment remédier à la situation tragique des biens communs ... 102

Chapitre 4 L’évolution des modalités d’intervention de l’Etat : vers de « nouveaux » types d’instruments politiques ? ... 106

4.1 De nouveaux modes d’intervention : vers plus de flexibilité, de participation, d’information… vers moins de contrainte et/ou « carrément » moins d’Etat !.. 106

4.1.1 Régulation, sous-systèmes sociaux et complexité... 107

4.1.2 Réforme de l’Etat et de ses instruments ... 114

4.1.3 Synthèse et nuances... 118

4.2 Combinaison des types d’instruments : évolution « téléologique » vers plus de contrainte !... 121

4.3 Un paradoxe ?... 126

II

PARTIE Des lacunes méthodologies dans la conception et l’utilisation des typologies d’instruments politiques à une proposition de typologie idéaltypique Eléments méthodologiques... 129

Chapitre 5 Des « méthodes » de conception et d’utilisation des typologies d’instruments politiques à quelques lacunes ... 134

5.1 Des bases méthodologiques « éclatées »... 134

5.2 Modalités de conception des typologies et leurs lacunes ... 137

5.2.1 L’approche par les catégories nominales vs par les attributs ... 137

5.2.2 Choix vs ressources vs continuum vs max/minimalisme... 140

5.2.3 Approches théorique vs par critères concrets vs botom up ... 144

5.2.4 D’autres « méthodes » : de la synthèse par décantation à la génération spontanée en passant par la « méthode » par amendements... 145

5.3 Première synthèse... 147

Chapitre 6 De la nécessité d’un cadre théorique relatif à l’action ? ... 149

6.1 Hood : des prémices théoriques à l’action étatique... 149

6.2 Schneider et Ingram : les hypothèses comportementales... 150

6.3 Klock : du modèle de l’activité humaine... 154

6.3.1 De la conception du modèle de l’activité humaine à la typologie des instruments de protection de l’environnement ... 155

6.3.2 Une tentative intéressante mais maladroite ... 158

6.4 Kaufmann-Hayoz et al. : de la théorie de l’activité humaine... 159

Chapitre 7 De la nécessité de ternir compte de la complexité instrumentale... 162

7.1 Quid des méthodes d’application : la règne illusoire de la tentation

classificatrice ... 162

7.1.1 De l’utilisation des typologies d’instruments : la tentation classificatrice... 163

7.1.2 Retour sur la question de l’opérationnalisation de la variable type d’instrument ... 164

7.1.3 Types d’instruments vs instruments concrets (niveau théorique vs empirique) ... 166

7.1.4 La (mauvaise) question de la substituabilité des instruments ... 166

7.2 Les concepts clés à la conception des typologies d’instruments politiques ... 167

7.2.1 La question des acteurs-cibles... 167

7.2.2 La question la contrainte ... 169

7.3 La nécessité d’appréhender la question des caractéristiques fondamentales des instruments ... 174

7.3.1 Retour sur la nature « fuyante » des instruments : la voie pessimiste... 174

7.3.2 Retour sur la nature « fuyante » des instruments : la voie optimiste ... 175

7.4 Synthèse et propositions d’orientation vers une « nouvelle » approche méthodologique des typologies d’instruments politiques ... 176

Chapitre 8 La méthode compréhensive de Max Weber et ses idéaltypes... 179

8.1 Contexte théorique et épistémologique ... 181

8.1.1 De l’empirisme au positivisme... 182

8.1.2 L’approche compréhensive de la réalité sociale... 184

8.2 La méthode idéaltypique ... 186

8.3 Deux exemples de typologie wébérienne... 190

8.3.1 Les quatre types wébériens d’activités sociales ... 191

8.3.2 La conception wébérienne du pouvoir : les trois types de domination légitime... 192

Chapitre 9 Essais d’une typologie idéaltypique d’instruments politiques – théorie basique de l’activité humaine ... 194

9.1 Les postulats de départs... 194

9.1.1 De la nature de l’intervention étatique ... 195

9.1.2 Du fondement de l’intervention étatique... 195

9.1.3 De l’intervention étatique dans le domaine de la protection de l’environnement et du climat... 196

9.1.4 Une définition de la notion d’instrument de politique publique ... 199

9.1.5 De la rationalité (limitée) de l’acteur climatique ... 200

9.1.6 De l’acteur au système (à l’acteur)... 200

9.1.7 De l’intervention étatique sur les déterminants de l’activité humaine (et donc de l’activité climatique)... 202

9.2 Les déterminants de l’activité humaine... 202

9.2.1 Les déterminants ou leviers comportementaux ... 202

9.2.2 Processus d’identification des déterminants comportementaux et (sous-)systèmes de référence... 203

9.2.3 Notre typologie d’instruments politiques : sources d’inspiration et types d’instruments politiques ... 205

9.3 Une typologie idéaltypique des instruments politiques (de protection du climat)... 206

9.3.1 Idéaltype « instrument coercitif »... 207

9.3.2 Idéaltype « instrument économique » ... 208

9.3.3 Idéaltype « instrument de communication vertueuse » ... 209

9.3.4 Idéaltype « instrument de communication affective » ... 210

9.3.5 Intermède : retour sur la notion de typologie idéaltypique d’instrument politique... 216

9.3.6 Idéaltype « instrument de communication in-formationnelle » ... 217

9.3.7 Idéaltype « instrument de communication exemplaire »... 218

9.3.8 Idéaltype « instrument d’aménagement et d’infrastructures » ... 219

9.4 Pour un bref résumé ... 220

9.4.1 Une typologie d’instruments politiques de nature idéaltypique... 220

9.4.2 Notre typologie d’instrument politiques et la notion de contrainte... 220

9.4.3 Une illustration sommaire ... 221

III

PARTIE Essais d’une analyse instrumentale idéaltypique

de la politique climatique suisse Éléments d’analyse... 223

Chapitre 10 Méthode de travail ... 225

10.1 Unité d’observation, champ d’investigation et structure de l’analyse ... 226

10.1.1 Unité d’observation : les instruments concrets ... 226

10.1.2 Champ d’investigation : la politique climatique suisse... 227

10.1.3 Structure de l’analyse ... 229

10.2 Fondements théoriques des questions de recherche et des hypothèses de travail (bref rappel)... 230

10.2.1 Fondements théoriques pour l’analyse compréhensive et explicative ... 230

10.2.2 Fondements théoriques pour l’analyse méthodologique ... 233

10.3 Questions de recherche... 233

10.3.1 Questions d’ordre descriptif ... 233

10.3.2 Questions d’ordre compréhensif ... 234

10.3.3 Questions d’ordre méthodologique ... 234

10.3.4 Questions d’ordre explicatif ... 234

10.4 Hypothèses de travail ... 234

10.4.1 Hypothèses compréhensives ... 234

10.4.2 Hypothèse méthodologique générale ... 235

10.4.3 Hypothèses explicatives ... 236

10.5 Procédure de travail... 238

10.5.1 Etude descriptive ... 238

10.5.2 Analyses compréhensive et méthodologique ... 238

10.5.3 Analyse explicative ... 241

Chapitre 11 De la définition de la problématique du Changement Climatique à l’émergence des acteurs à cibler... 243

11.1 De la Biosphère de Vernadsky à la planète Gaïa de Lovelock ... 246

11.2 De la révolution industrielle à la dérégulation anthropique du cycle du carbone ... 248

11.3 Des changements climatiques au Changement Climatique d’origine anthropique... 251

11.3.1 Les causes naturelles des changements climatiques... 251

11.3.2 Les causes anthropiques du Changement Climatique : le mécanisme de l’effet de serre (effet de serre naturel vs effet de serre anthropique) ... 253

11.4 De la controverse scientifique à la controverse politique... 255

11.5 De la modélisation du système climatique aux conséquences du Changement Climatique (en Suisse et dans le Monde)... 258

11.5.1 Les conséquences : les changements climatiques observés et les effets constatés ... 260

11.5.2 Synthèse : effets d’incertitudes, de vitesse, de retard et de persistance, de seuils et d’irréversibilité, d’interrelations et différenciés. ... 263

11.6 Des émissions de GES aux multiples secteurs d’activités responsables : le cas de la Suisse ... 265

11.6.1 Le dioxyde de carbone (CO₂) : transports, ménages, industrie et services/commerces... 266

11.6.2 Le méthane (CH4) : agriculture et déchets... 266

11.6.3 L’oxyde nitreux (N2O) : agriculture, industrie et déchets ... 266

11.6.4 Les gaz synthétiques (HFC, PFC et SF6) : industrie... 267

11.6.5 Les puits de CO2 : sylviculture... 267

11.6.6 Le secteur des énergies renouvelables... 267

11.7 Des secteurs d’activités responsables des émissions nationales de GES aux multiples acteurs(-cibles) de la politique climatique suisse ... 268

11.7.1 Quelques acteurs-cibles de la politique climatique suisse... 268

11.7.2 Quelques acteurs institutionnels de la politique climatique suisse ... 269

11.7.3 La complexité des acteurs(-cibles) de la politique climatique suisse... 269

Chapitre 12 Etude descriptive de la politique climatique suisse : les instruments concrets et leur articulation... 270

12.1 Les principales dispositions constitutionnelles en matière de politique climatique ... 271

12.1.1 Les dispositions constitutionnelles dont fait explicitement référence la LCO2 : la protection de l’environnement et la politique énergétique ... 271

12.1.2 Les autres dispositions constitutionnelles pertinentes au regard de la protection du climat : les principes du droit de l’environnement ... 271

12.2 La politique de réduction des émissions de CO2... 274

12.2.1 Des objectifs quantifiés de réduction des émissions de CO2... 274

12.2.2 Les instruments pour la mise en œuvre ... 275

12.2.3 La phase volontaire des mesures librement consenties : conventions (et engagements plus formels)... 276

12.2.4 La phase subsidiaire : taxe sur le CO₂, engagements formels et mécanismes de flexibilité ... 281

12.2.5 L’obligation de compensation pour les centrales à cycles combinés alimentées au gaz ... 299

12.2.6 Les dispositions pénales (sanctions) de la législation sur le CO₂... 301

12.3 Des instruments articulés en une combinaison complexe ... 301

Chapitre 13 Evalution et analyse idéaltypique+ « pan-phy » des instruments de la politique climatique suisse ... 303

13.1 Enquête « pan-phy » : procédures et résultats intermédiaires ... 304

13.1.1 Traitements et résultats de la première vague de questionnaires ... 306

13.1.2 Mise en place de la deuxième vague de questionnaires ... 308

13.1.3 Traitements des réponses de la seconde vague de questionnaires ... 309

13.1.4 Synthèse de la procédure d’analyse des résultats finaux de l’enquête « pan-phy »... 312

13.2 De l’enquête « pan-phy » à la méthode idéaltypique + « pan-phi »

:

présentation et modalités d’interprétation des résultats finaux ... 312

13.3 Interprétation des résultats finaux par idéauxtypes d’instruments politiques .... 323

13.4 Interprétation des résultats finaux par instruments concrets ... 327

13.5 Quid de nos hypothèses de travail... 329

13.5.1 Quid de l’hypothèse compréhensive n°1... 329

13.5.2 Quid de l’hypothèse compréhensive n°2... 330

13.5.3 Quid de l’hypothèse compréhensive n°3... 332

13.5.4 Quid de nos hypothèses explicatives... 332

13.5.5 Quid de l’hypothèse méthodologique ... 338

13.6 Synthèse et mise en perspective des résultas ... 339

13.6.1 Faire jaillir la complexité de la réalité instrumentale ... 339

13.6.2 Vers de nouveaux instruments moins contraignants pour des acteurs-cibles plus complexes ? ... 340

13.6.3 L’évolution probable de la politique climatique suisse (et des autres politiques publiques de protection de l’environnement) ... 342

13.6.4 Quelques limites de notre démarche et de notre analyse - petit exercice de réflexivité... 342

SYNTHESE & CONCLUSION Vers une nouvelle approche instrumentale des politiques publiques De quelques enseignements et recommandations à tirer sur le plan de l’analyse et de l’action... 347

Chapitre 14 De la complexité de la réalité instrumentale ... 349

Chapitre 15 De la nécessité d’adopter une approche « orientée acteurs(-cibles) », « transdisciplinaire », « combinée » et « systémique »... 351

15.1 De la complexité globale de la problématique du Changement Climatique à la nécessité d’une nouvelle approche instrumentale des politiques publiques de protection de l’environnement ... 353

15.2 De la nécessité d’une approche orientée acteurs(-cibles)... 356

15.3 De la nécessité d’une approche inter-transdisciplinaire et combinée ... 358

15.3.1 De l’inter-transdisciplinarité ... 358

15.3.2 De la combinaison des instruments : efficacité environnementale ... 360

15.3.3 De la combinaison des instruments : efficacité politique... 361

15.3.4 De la combinaison optimale des instruments : l’exemple de la politique climatique suisse ... 362

15.3.5 De la combinaison optimale des instruments : un équilibre entre efficacité environnementale et efficacité politique ... 365

15.4 Perspective de recherche : le système instrumental ... 366

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES... 369

ANNEXES ... 389

INTRODUCTION & THESE

Au départ de ma recherche, une question toute simple : quelles sont les modalités d’intervention étatique utilisées dans le domaine de la politique climatique suisse ? mais qui s’avérera l’être en apparence seulement.

Cette question, je l’ai tout d’abord abordée au travers de mon mémoire de licence (pluridisciplinaire) en science politique et sciences de l’environnement dans lequel j’ai mis en évidence trois types de modalités d’intervention de l’Etat au sein des politiques de réduction des émissions de CO2 et énergétique en Suisse (Perret, 2002).

Par la suite, dans le cadre de mon mémoire de diplôme d’études approfondies en management et analyse des politiques publiques, et toujours selon le même cadre analytique, j’ai également développé mon domaine d’investigation aux mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) au sein des politiques des transports et environnementales suisses (Perret, 2004a).

Or je me suis assez vite rendu compte que mes analyses de ces différentes politiques comportaient un certain biais dans la mesure où celles-ci n’arrivaient pas à prendre en compte tout la complexité de ces modalités d’intervention qui se trouvaient quelque peu

« manipulées » dans une optique réductionniste.

En parallèle, dans le cadre de mes postes d’assistant à l’Université de Genève², j’ai également été confronté à la problématique du Développement Durable – une porte ouverte sur la complexité et l’interdisciplinarité – ainsi qu’à la problématique complexe du Changement Climatique. Dans cet état d’esprit, et dans le cadre de ma thèse de doctorat, j’ai alors réorienté mes recherches en adoptant une approche instrumentale des politiques publiques (via une typologie d’instruments politiques).

Il n’en faillait pas moins pour me plonger dans les abîmes de la complexité d’une réalité instrumentale – somme toute pas si simple que cela – éclairée, ça et là, et plus ou moins à bon escient, de multiples projecteurs disciplinaires, sans réelle cohérence. Aussi ai-je dû restreindre mon projet de départ, qui était d’analyser les instruments de la politique climatique suisse au sens large (Perret, 2004b) – soit ceux relevant des politiques de réduction des émissions de CO2, de l’énergie, de protection de l’environnement (notamment concernant les substances stables dans l’air (gaz synthétique)), des transports, agricole et sylvicole – pour me recentrer sur le cœur de la politique climatique suisse, à savoir la législation sur la réduction des émissions de CO₂.

Grâce à ce recadrage, j’ai pu trouver le temps de développer des aspects conceptuels, théoriques et méthodologiques, qui me sont très vite apparus comme des pré-requis indispensables à une analyse fructueuse de la politique climatique suisse par le biais d’une typologie d’instruments (Perret, 2007a).

2 Assistant de recherche dans le cadre du PNR-Climat (NCCR-Climate) et assistant, puis coordinateur, du Certificat de formation continue en développement durable.

Aussi, le challenge central de ma recherche réside dans le fait d’adopter une approche typologique des instruments politiques qui soit capable de gérer la complexité instrumentale (et sociale) de l’objet d’étude en question.

Dans ce cadre, la thèse principale que je défends tout au long de ma recherche réside dans l’impérieuse nécessité de pouvoir analyser les instruments des politiques publiques sous l’angle de leur complexité et de s’affranchir ainsi d’un certain réductionnisme (disciplinaire) qui rend illusoire toute tentative d’analyse instrumentale cohérente et pertinente au regard de la réalité instrumentale et sociale. Un corolaire à cette affirmation réside notamment dans le fait qu’une telle approche réductrice ne peut également pas être à même de promouvoir des actions adéquates.

Selon moi, il n’est en effet pas possible d’analyser les instruments des politiques publiques dans une perspective réductrice – telle que défendue par exemple par les tenants de l’approche du choix rationnel (rational choice) – qui ne rend compte de la réalité (instrumentale) que de manière unidimensionnelle. Au contraire, il s’avère nécessaire et primordial de prendre en compte cette complexité. En ce sens, je donnerai en quelque sorte raison à Max Weber et à son approche comparative de la complexité de la réalité sociale face à toutes tentatives (et tentations) de ne pas considérer les instruments politiques sous l’angle de leur complexité. Or, et c’est un constat partagé, les politiques actuelles de protection de l’environnement sont, depuis plus de 20 ans, fondées sur des approches réductionnistes et tournent autour de la recherche d’une solution unique, qu’elle soit, c’est la tendance, technologique ou économique.

En cela elles évitent la complexité sociale et réduisent l’environnement (et ses acteurs) à une seule dimension qui ne peut être propice à la résolution des problèmes complexes auxquels nous sommes désormais confrontés, tel que celui du Changement Climatique.

Ma thèse peut donc également se traduire en partie par une question générale de recherche de type exploratoire qui consiste à se demander dans quelle mesure une démarche différente de l’analyse typologique classificatrice traditionnelle des instruments des politiques publiques dans le domaine de la protection de l’environnement permettrait d’appréhender et de gérer de manière plus adéquate la complexité instrumentale ?

En conséquence, mon travail de recherche se fonde sur une démarche générale de type constat – réflexion – application qui s’articule autour de trois grandes parties qui traitent chacune des instruments des politiques publiques au regard de la complexité :

• la première sous l’angle conceptuel et théorique (constat – réflexion) ;

• la deuxième sous l’angle méthodologique (constat – réflexion – application) ;

• et la troisième sous l’angle analytique (réflexion – application).

Ces trois parties sont en étroites interdépendances et se complètent dans la perspective qui est la nôtre. Par ailleurs, elles peuvent, sans trop de difficulté, être lues de manière indépendante l’une de l’autre. C’est pourquoi, quelques redondances – que j’ai tenté d’éviter au plus – subsistent entre ces différentes parties. Vous m’en excuserez par avance.

Aussi les trois parties principales de cette recherche tentent de souligner la complexité (de l’analyse) instrumentale sous ses différentes formes, tant sur le plan compréhensif ou explicatif que sur le plan méthodologique.

Je pense ainsi contribuer modestement au développement de l’analyse typologique instrumentale des politiques publiques, notamment sous ses dimensions analytiques et méthodologiques, et plus spécifiquement dans les domaines de la protection du climat et du développement durable, domaines caractérisés par leur complexité socio-économique et environnementale.

Je serai ainsi satisfait de mes développements si, après m’avoir suivi quelques instants dans les méandres de la complexité instrumentale, l’économiste, le politologue et le juriste, mais aussi le psychologue, le sociologique, ou tout autre « type » de chercheur qui s’intéresse aux instruments d’action de l’Etat, pour peu qu’ils veuillent bien sortir un instant de leur cadre respectif de référence (d’aucun dirons qu’ils déposent pour un instant leurs lunettes pour en chausser d’autres), tout en gardant bien sûr leur esprit critique, ne perçoivent plus les instruments politiques de la même manière et … que cela puisse alors bénéficier, ne serait-ce qu’à la marge, à leurs prochaines recherches dans le domaine.

Enfin, notons pour terminer cette brève introduction que, comme il est de coutume dans les travaux scientifiques, je vais désormais laisser la place au « nous » de rigueur pour vous présenter ma recherche.

I

PARTIE

D ES INSTRUMENTS AUX TYPOLOGIES

D ’ INSTRUMENTS DES POLITIQUES PUBLIQUES

E

Aborder le thème des instruments des politiques publiques, pour utiliser une notion plutôt francophone, et ce plus spécifiquement dans le domaine de la protection de l’environnement, se révèle être un exercice fastidieux. Une littérature abondante et riche existe et traite de la thématique des instruments des politiques publiques. Mais le plus souvent ces apports ne sont que d’une nature partielle (Varone, 1998) et émanent de plusieurs domaines disciplinaires qui se sont attachés à éclairer la problématique d’un point de vue qui leur est propre. Nous pensons ici principalement à la sociologie, au droit, à l’économie et, bien sûr, à la science politique et administrative.

Si les différents types d’instruments dont l’Etat dispose font l’objet de nombreuses études et d’une littérature étoffée en science politique, le monopole de leur classification (notamment) n’est pas le seul fait des politologues, de nombreuses disciplines s’étant essayées à étudier les instruments d’action de l’Etat avec leurs propres méthodes et cadres théoriques.

Parmi ces différents projecteurs pointés sur les instruments, prenons l’exemple de celui des économistes qui n’est pas négligeable. En effet, ceux-ci se sont occupés à décrire et à analyser les instruments de protection de l’environnement au regard du critère bien connu de l’efficience/efficacité (théorique)³. Aussi, les instruments « émergeants » proposés à l’heure actuelle dans le domaine de la protection de l’environnement, notamment au niveau international (nous pensons notamment aux systèmes de permis négociables) ne sont pas sans relancer quelque peu l’intérêt des chercheurs – notamment des économistes – pour les études dans ce domaine.

Traiter des instruments des politiques publiques s’avère ainsi représenter une tâche complexe dans la mesure où le sujet est traité sous différents angles disciplinaires, mais surtout parce que le concept reste somme toute encore très ambigu et les méthodes d’approche peu développées (notamment la possibilité de « mesurer » la variable instrument).

Aussi, nous nous proposons de débuter cette première partie en faisant un état des lieux de la littérature sur le sujet (des instruments aux typologies d’instruments) qui, à défaut d’être exhaustif, sera, nous l’espérons, représentatif des multiples essais en la matière. Nous sommes ainsi conscients que bien d’autres approches pourraient raisonnablement prétendre faire partie intégrante de notre survol de la littérature, notamment en ce qui concerne les multiples typologies d’instruments existantes. Néanmoins, nous avons jugé inconcevable de réaliser une revue exhaustive de la matière.

Nous débuterons ainsi notre recherche en définissant le concept d’instrument des politiques publiques en soulignant ses multiples dimensions (chapitre 1). Nous dresserons ensuite un état des lieux des nombreuses typologies d’instrument que nous trouvons dans la littérature spécialisée, premièrement en science politique (chapitre 2), puis dans d’autres disciplines (chapitre 3). Enfin, nous nous attacherons à étudier les instruments au regard de leur

3 Cette approche économique des instruments étatiques est l’une des applications principales de la « sous discipline » de l’économie qu’est, dans sa version la plus restrictive, « l’économie de l’environnement » ou, dans sa version la plus globale, « l’économie du développement durable ».

« vraisemblable » évolution à travers le temps (chapitre 4). L’ensemble de ces étapes étant abordées dans le souci de faire ressortir la complexité de notre objet d’étude.

Chapitre 1 Les instruments des politiques publiques : définitions, concept et dimensions

Si le concept d’instrument peut paraître simple à définir à première vue, la réalité est toute différente. De Bruijn et Hufen (1998) ont remarqué qu’une grande « variété de phénomènes [variety of phenomena] » (p. 13) a été cataloguée comme étant des instruments dans de nombreuses recherches, sans cohérence apparente⁴. Dans le domaine de la science politique soulignent Bressers et Klock (1988), différents éléments sont compris sous ce terme suivant le contexte ou l’approche utilisée, ce qui rend la notion assez vague. Cette lacune ne permet ainsi souvent pas de définir clairement la limite entre le concept d’instrument et certains concepts de l’analyse des politiques publiques tout aussi flous, comme par exemple ceux de politique publique ou de programme⁵. Howlett (2005), quant à lui, souligne la flexibilité de la notion d’instruments politiques :

Early students of policy making tended to have very flexible notions of the multiple means by which governments can affect, or give effect to, policy. (p. 34)

De manière générale, deux solutions s’offrent au chercheur qui veut définir le concept d’instrument. D’une part, il peut le définir de façon très générale et abstraite, ce qui aboutit à des définitions telles que :

• « Instruments are the tools employed by institutions to do what they wish to do » (Gunningham et Sinclair, 1998, notes de bas de page 1, p.37)

• « A policy instrument can be described as everything a policy actor may use to obtain certain goals » (Van der Doelen, 1998, p.131)

• « Instruments are the specific means whereby a policy, as a response to a problem, is implemented » (Pal, 1992, p.11)

• « Instruments are all those means en actor uses or can use to help him achieve one or more objectives » (Bressers et Klock, 1988, p. 32)

D’autre part, il peut tenter de donner une définition plus détaillée en spécifiant des critères, des dimensions, sur la base desquels le concept peut être défini.

La première approche a les mérites et les désavantages de sa généralité alors que la seconde, si elle permet de mieux cerner la nature du concept, élimine de fait certains dispositifs et s’éloigne des autres définitions utilisées, rendant par la même occasion la compréhension du

4 Par exemple, ont été compris dans différentes études sous la dénomination d’instrument des dispositifs tels que la gestion ou le contrôle financier et certaines formes de management interne comme la gestion des ressources humaines ou le management par objectifs (De Bruijm et Hufen, 1998) ; voir également la définition d’instruments internes et externes ci-après (chapitre 1.5).

5 Nous verrons par la suite que certains auteurs tentent de faire une telle distinction.

phénomène plus complexe. Donner une définition s’avère donc être un exercice laborieux, ce d’autant plus que la littérature en fait état d’une multitude. Nous pourrions ainsi affirmer qu’il existe pour ainsi dire autant de définitions de la notion d’instrument qu’il y a d’auteurs⁶. Un auteur comme Salamon (2002), par exemple, qui souligne par ailleurs toute la complexité des instruments « réels » à l’égard de la simplicité apparente du concept d’instrument, énonce quatre éléments principaux⁷ qui selon lui sont constitutifs des instruments et les définissent :

1. un type de bien (good) ou d’activité (activity) ; 2. un support d’attribution (delivery vehicule) ;

3. un système organisationnel d’attribution (delivery system/set of organization);

4. un ensemble de règles formelles ou informelles (set of rules, formal or informal) définissant les relations entre les acteurs impliqués dans le système organisationnel d’attribution.

Pour notre part, après avoir établi un bref résumé de la terminologie la plus couramment employée pour parler des instruments (chapitre 1.1), nous allons tenter de réaliser une synthèse – non exhaustive – des différentes définitions issues de la vaste littérature dédiée aux instruments des politiques publiques (chapitre 1.2). Nous identifierons notamment à cette fin un noyau consensuel commun aux multiples définitions rencontrées.

Nous soulignerons ensuite quelques dimensions intéressantes et originales de ces différentes définitions (chapitres 1.3 à 1.10), exercice qui, au-delà d’amener à une meilleure compréhension du « phénomène », nous permettra également de poser par la suite des questionnements et des réflexions qui seront en partie à la base du fondement de notre thèse.

1.1 Les instruments des politiques publiques : terminologies

Dans la littérature francophone sont couramment utilisés les termes d’instruments d’action publique (voir par exemple, Lascoumes et Le Galès (2004)), d’instruments d’action étatique (voir par exemple Freiburghaus (1991), Bari (1993)), d’instruments (des) politiques (publiques) (voir par exemple, Varone (1998, 2001), Larrue (2000)) ou encore d’instruments, de modalités/modes ou de moyens d’action, d’intervention ou de régulation (de l’Etat) (voir par exemple Muller (2000), Morand (1991a, 1991b, 1999), Willke (1991a), Lascoumes (1994), Ost (2003)). Ils peuvent être compris grossièrement comme des synonymes dans la mesure où ils représentent ces « choses » dont l’Etat dispose pour agir sur la société dans le but d’atteindre un objectif politique. Cette terminologie est issue d’un courant de pensée orienté vers une analyse des politiques publiques – ou vers une « science de l’Etat en action » (p.3) pour reprendre la terminologie employée par Muller (2000) – qui perçoit l’action publique de préférence en termes systémique et de régulation sociale et qui adopte une approche plutôt juridique des politiques publiques. Cette vision que nous pourrions qualifier

« d’aux frontières du droit, de la régulation et des politiques publiques » se retrouve par exemple chez des auteurs tels que Morand, Willke, Lascoumes et Ost.

Dans la littérature anglophone, par ailleurs beaucoup plus fournie que son homologue francophone, des termes tels que « (public) policy instruments » (voir par exemple Woodside

6 Voire même plus !

7 Nous verrons très vite que certains de ces éléments, avec d’autres biensûr, se retrouvent de manière plus ou moins équivalente dans certaines définitions.

(1986), Baxter-Moore (1987), McDonnell et Elmore (1987a), Bressers et Klock (1988), Howlett (1991, 2005), Wallace (1995), Peters et Van Nispen (1998), Peters et Hoornbeek (2005), Bemelmans-Videc, Rist et Vedung (1998), Bressers et O’Toole (1998), Kaufmann- Hayoz et Gutscher (2001), Landry et Varone (2005)), « instruments of government » (voir par exemple Linder et Peters (1989)), « governing instrument » (voir par exemple Trebilcock et al. (1982), Trebilcock et Hartle, (1982), Trebilcock (2005)) ou « tools of government (action) » (voir par exemple Hood (1983/1990), Salamon (1989, 2002), De Bruijn et Heuvelhof (1997)) ou encore « policy tools » (voir par exemple Rist (1994), Schneider et Ingram (1990, 1997)) sont communément utilisés. Dans une traduction littérale – plus ou moins heureuse – nous pourrions ici parler d’outils ou d’instruments politiques ou gouvernementaux⁸. Cette terminologie traduit sans doute une conception plus pragmatique de l’action publique de la part de nos amis anglo-saxons qui est issue d’une approche instrumentale de l’analyse des politiques publiques, notamment dans une perspective de recherche de type « policy design »⁹, utilisée par exemple par des auteurs tels que Howlett, Pal, Elmore, Schneider et Ingram ou encore Linder et Peters.

Notons que dans le langage des économistes (néo)classiques – par exemple dans la littérature issue des travaux de l’OCDE – nous entendons beaucoup plus volontiers parler d’instruments économiques (economic instruments) (voir par exemple, Tietenberg (1990), Barde (1994, 1997), OCDE (1997)). Et bien qu’issus d’une approche « différente » de l’économie, des termes identiques sont utilisés par les socio-économistes du bien-être (théorie de l’allocation optimale des ressources), acquis à une analyse économique des instruments d’action de l’Etat issue des courants de l’économie de l’environnement (lacunes du marché, externalités) ou de l’économie écologique¹⁰ (voir par exemple Bürgenmeier et al. (1997), Bürgenmeier (2005)).

Enfin, et sans être exhaustif, notons que Dahl et Lindblom (1953/1992), célèbres précurseurs de l’analyse de l’action de l’Etat moderne en termes d’instruments, parlent quant à eux de

« techniques sociales [sociales techniques] »¹¹ (p.6) :

In economic life the possibilities for rational social action, for planning, for reform – in short, for solving problem – depend not upon our choice among mytical grand alternative but largely upon choice among particular social techniques. (p.6)

Par ailleurs, et ne serait-ce que pour donner au lecteur une idée de « l’importance » de notre sujet d’étude, soulignons ici que ces mêmes auteurs, constatant et faisant référence à la rapidité d’invention et d’innovation des Etats modernes dans le domaine des instruments

8 Notons que Trebilcock et al. (1982) ont également produit une version française de leur étude pour le Conseil économique du Canada dans laquelle ils ont traduit le terme de governing instruments par instruments d’intervention.

9 Le concept de design d’une politique (policy design) est défini par Varone (1998) comme une analyse des politiques publiques qui met l’accent sur la conception des politiques, de sa genèse à la sélection et à l’adoption des stratégies alternatives d’action par les acteurs socio-politiques. Varone (1998, faisant référence à Pal, 1992) souligne d’ailleurs que le point crucial d’une analyse de type « policy design » est d’arriver à / de déterminer quel(s) instrument(s) sélectionner parmi la panoplie d’instruments à disposition qui permettent (théoriquement) tous d’atteindre un même objectif.

10 L’économie écologique peut être définie comme une (la) troisième étape de la modélisation économique qui, dans une perspective plus interdisciplinaire, holistique et systémique que les étapes précédentes, à savoir l’économie classique qui postule l’efficacité absolue du marché, puis l’économie de l’environnement qui traite des externalités comme lacune du marché qu’il faut dès lors corriger, replace le système économique à sa

«juste » place et donc au sein de la Biosphère dont il est entièrement dépendant (Bürgenmeier, 2005).

11 Ou de « techniques politico-économiques [politico-economic techniques] » (Dahl et Lindblom, 1953/1992, p.6)

d’action¹², affirment que ce phénomène représente « peut-être la plus importante révolution politique de notre temps [perhaps the greatest political revolution of our times] » (p.8) et que la question du choix de ces « techniques politico-économiques [politico-economic techniques] » (p.6), pour reprendre les termes de Salamon (1981) ou de Schneider et Ingram (1990), a sans doute supplanter les débats idéologiques en occident :

One of the most remarkable changes in American politics over the past 50 years has been the proliferation of tools or instruments through which governments seek to influence citizen behavior and achieve policy purposes (Schneider et Ingram, 1990, p.511, faisant référence à Salamon, 1989, Doern et Wilson, 1974 et Dahl et Lindblom, 1953)

A un niveau beaucoup plus humble, nous préférerons, quant à nous, employer la notion

« d’instrument des politiques publiques » (employée par exemple par Varone (1998)) ou un raccourci qui consiste à accoler à la notion « d’instrument » le terme « politique », notamment pour des raisons de style lorsqu’il s’agit de faire suivre le concept par un attribut, par exemple lorsque l’on parle d’instruments politiques de protection de l’environnement.

1.2 Les instruments des politiques publiques : une définition consensuelle

Si nous devions définir un « consensus » autour de la définition du terme d’instrument politique, nous pourrions sans doute avancer que les auteurs s’accorderaient à définir les instruments de politiques publiques comme des moyens, des techniques, des mécanismes ou des outils, selon la terminologie employée, dont l’Etat dispose pour influencer (modifier) les comportements des acteurs socio-économiques (le groupe cible) dans le but d’atteindre un objectif de politique publique censé résoudre un problème sociétal¹³.

Cette définition implique le fait que les instruments politiques à la disposition¹⁴ de l’Etat :

• constituent en tant que techniques, mécanismes, méthodes, processus, façons, moyens ou outils, des outputs du système politique produits en réponse à un problème donné (input) ;

• et qu’ils ont pour objectif premier d’influencer¹⁵ l’activité humaine (les

comportements des acteurs socio-économiques) dans la perspective d’atteindre un objectif de politique publique approprié à la résolution du dit problème ; en d’autres termes, les instruments visent à produire un impact sur la société.

12 Pour ne pas parler, comme le fait Salamon (2002), de « prolifération massive [massive proliferation] » (p. 1)

13 Cette définition « consensuelle » est issue d’une analyse des définitions – le plus souvent explicites, mais parfois implicites – de la notion « d’instrument » donnée notamment par Bemelmans-Videc (1998), Bressers et Klock (1988), Brigham et Brown (1980), Dahl et Lindblom (1953/1992), De Bruijn et Heuvelhof (1997), De Bruijn et Hufen (1998), Dente (1995), Elmore (1987), Etzioni (1961/1971), Gunningham et Sinclair (1998), Hood (1983/1990), Howlett et Ramesh (1995), Howlett (1991, 2005), Kaufmann-Hayoz et al. (2001), Klock (1995), Landry et Varone (2005), Lascoumes et Le Galès (2004), Linder et Peters (1989), McDonnel et Elmore (1987a), Pal (1992), Peters et Van Nispen (1998), Salamon et Lund (1989), Salamon (1989, 2002), Schneider et Ingram (1990, 1997), Van der Doelen (1998), Varone (1998, 2001) et Vedung (1998). Nous n’entendons pas ici le terme de consensuel comme représentant le plus petit dénominateur commun des définitions étudiées mais comme une définition sur laquelle les auteurs pourraient sûrement s’entendre.

14 Les instruments sont très souvent définis par les auteurs comme constituant une panoplie, un set, un éventail ou encore un menu d’outils, de techniques, de moyens, d’instruments, etc. étant à la disposition de l’Etat et des décideurs politiques (voir par exemple Hood (1983/1990), Pal (1992), Vedung (1998), Salamon (2002))

15 Entendons par là modifier, transformer, changer, etc.

Quelques éléments de cette définition se retrouvent par exemple chez un auteur comme Hood (1983/1990) qui, tentant de répondre à un questionnement de départ consistant à savoir ce que le gouvernement fait, propose une réponse (parmi les multiples possibles) qui consiste à imaginer le gouvernement comme « un ensemble d’instruments administratifs [a set of administrative tools] » (p.2) dédié au contrôle social¹⁶. Aussi, pour l’auteur, les outils dont le gouvernement dispose sont de nature à influencer la vie des citoyens. Les instruments sont donc ici perçus comme des mécanismes qui, combinés de différentes façons et dans des contextes particuliers, permettent d’atteindre des buts divers de contrôle social en induisant des conséquences sur le monde extérieur. L’analyse est donc focalisée sur les instruments se

« déployant » à l’interface « gouvernement – société » et non sur les instruments utilisés à l’intérieur du gouvernement pour coordonner et contrôler ses propres activités.

Nous retiendrons ainsi que les instruments sont dirigés sur des acteurs (nous, les citoyens, les acteurs sociaux) qu’ils sont destinés à influencer dans l’intention d’atteindre un objectif politique. C’est ce que souligne par exemple des auteurs comme Schneider et Ingram (1997, 1990) lorsqu’elles définissent les instruments comme des moyens ou des mécanismes propres à influencer les comportements des citoyens – à leur faire faire ce qu’ils ne feraient pas autrement¹⁷ – dans le but de résoudre des problèmes collectifs ou tout au moins de poursuivre des objectifs politiques¹⁸.

Pour reprendre la terminologie utilisée par Kaufmann-Hayoz et al. (2001) et pour souligner l’importance des acteurs cibles vis-à-vis du mode opératoire des instruments, nous dirons également que les instruments ne sont pas que « dirigés » sur des acteurs mais qu’ils sont (doivent être) aussi « orientés acteurs [actor-oriented] » (p.35).

Mais une telle définition n’est sans doute pas suffisante pour faire le tour du concept d’instrument. Aussi allons-nous maintenant éclairer sous différents angles la notion d’instrument afin de pouvoir la cerner sous d’autres aspects intéressants et complémentaires.

1.3 La non intervention, un instrument de politique publique ?

Un auteur comme Vedung (1998) se pose la question de savoir si la non-intervention de l’Etat constitue un instrument. Celui-ci solutionne le problème posé en soulignant que la décision de ne pas intervenir doit plutôt être comprise comme une stratégie politique¹⁹, réservant ainsi le concept d’instrument aux situations où l’Etat a pris la décision d’agir activement. En d’autres termes, la question du choix d’un instrument ne se présente à l’Etat qu'ultérieurement à la question de l’intervention ou de la non-intervention.

16 En d’autres termes, Hood (1983/1990) propose d’analyser l’Etat comme un « kit instrumental [a tool-kit] » (p.

2) destiné à sa finalité suprême, à savoir la régulation de la société. Dans cette perspective, l’auteur, puisant son inspiration dans la théorie des systèmes, considère l’Etat comme un système en interaction avec le système social qu’il doit orienter.

17 Pour Schneider et Ingram (1997) « policy tools are the elements in policy design that cause agents or targets to do something they would not otherwise do with the intention of modifying behaviour to solve public problems or attain policy goals » (p. 93).

18 Dans le même ordre d’idée, pour McDonnell et Elmore (1987a), les instruments politiques sont des

« mechanisms that translate substantive policy goals (e.g., improved student achievement, higher quality entering teachers) into concrete actions » (p.134) et selon Hood (1983/1990), par leur mise en œuvre, l’Etat

« makes the link between wish and fulfillment » (p.8).

19 Pour une définition de ce concept, se référer au chapitre 1.4 ci-après.

En accord avec cette définition, nous postulerons également que la non-intervention de l’Etat dans un domaine particulier ne doit pas être comprise comme un instrument.

1.4 Les instruments des politiques publiques face aux grands concepts de la science politique

Comme nous le verrons par la suite avec la définition que donne Varone (1998) des instruments politiques²⁰, le concept d’instrument de politique publique est un élément

« indissociable » de l’analyse des politiques publiques. Aussi est-il important de pouvoir le définir vis-à-vis des grands concepts de la science politique tels que ceux, par exemple, de mesure, de programme, de politique et de stratégie. Certains auteurs se sont soumis à l’exercice.

Kaufmann-Hayoz et al. (2001), par exemple, différencient les instruments des notions de mesure et de stratégie dans le sens où une mesure représente la réalisation concrète d’un instrument²¹ et qu’une stratégie consiste en l’application d’un ensemble d’instruments et de mesures à travers le temps et dans un contexte donné²². Par ailleurs, ils définissent également la notion de campagne comme la mise en œuvre d’instruments et de mesures, toutefois dans un but plus spécifique et plus étroit que celui poursuivit au sein d’une stratégie.

Quant à Salamon et Lund (Salamon 1989, 2002, Salamon et Lund, 1989), prenant comme point de départ la définition d’un instrument « comme une méthode pour atteindre un objectif politique [as a method through which government seeks a policy objective] » (Salamon 1989, p. 4), ils distinguent les instruments des concepts de programmes, de politiques et de fonctions.

Pour ces auteurs, un instrument est analogue à un programme dans la mesure où il constitue également un mécanisme concret mis en œuvre afin d’atteindre un objectif politique. Il s’en différencie néanmoins dans la mesure où il se réfère à la méthodologie employée dans un programme et non pas à l’application concrète de ce programme. Dans cette perspective, les instruments sont d’une nature plus générale que les programmes, ceux-ci permettant aux instruments de prendre corps dans des circonstances particulières. Un instrument peut d’ailleurs être utilisé dans différents programmes et dans différents domaines d’intervention.

Salamon note d’ailleurs que derrière le concept d’instrument se trouve l’idée fondamentale

« that the multitude of individual government programs actually embody a limited array of mechanisms or arrangements that define how the programs work » (Salamon, 1989, p.4) Par contre, toujours pour ces mêmes auteurs, un instrument diffère d’une politique dans le sens où celle-ci est un assemblage de programmes visant à produire des effets dans un certain domaine de l’intervention étatique (la santé, la protection de l’environnement, etc.) ²³. Dans ce sens, une politique peut être mise en œuvre par différents programmes utilisant différents

20 Voir chapitre 1.10 ci-après.

21 Nous pouvons à nouveau remarquer la tension entre l’instrument défini en tant que concept et l’instrument considéré en tant que réalisation concrète.

22 Pour sa part, Elmore (1987) définit une stratégie comme une combinaison d’instruments.

23 Pour Dente (1995, citant Dunn, 1981/2004), une politique représente un set d'actions visant à résoudre un problème politique, c'est-à-dire une valeur non réalisée, un besoin ou une opportunité qui, une fois identifiés, devraient être atteints par l'action publique.

instruments et est constituée essentiellement par une collection de programmes opérant dans un domaine similaire ou visant des objectifs généraux. Ainsi, si les instruments sont typiquement d’une nature plus générale que les programmes, ils le sont précisément moins que les politiques²⁴.

Enfin, un instrument est distinct des fonctions de l’Etat dans la mesure où ces fonctions embrassent le plus souvent plusieurs politiques, qui se déclinent en différents programmes qui font à leur tour prendre corps à différents instruments.

1.5 Les instruments des politiques publiques : instruments externes vs instruments internes

Certains auteurs font également une distinction entre instruments internes et instruments externes.

Par exemple, partant de la définition donnée par Vedung (1998) : « Public policy instruments are the set of techniques by which governmental authorities wield their power in attempting to ensure support and effect social change » (p. 21, cité par Bemelmans-Videc, 1998, p. 3), Bemelmans-Videc (1998) met en évidence le fait que les instruments visent par nature à influencer les comportements des citoyens, impliquant de ce fait un mécanisme d’influence sociétal, et qu’ils doivent donc être compris comme des instruments externes²⁵. Au contraire, les instruments internes sont de nature à viser uniquement la gestion des acteurs administratifs au sein du secteur public²⁶.

Dans d’autres termes, mais dans le même ordre d’idée, De Bruijn et Hufen (1998) choisissent d’assumer le fait que l’application d’un instrument soit focalisée sur la réalisation d’outputs et d’outcomes politiques. Ils entendent par outputs, les biens physiques ou les services produits par l’Etat et, par outcomes, l’influence qu’ont les outputs sur les processus sociaux. C’est dans ce dernier sens qu’ils parlent ainsi d’instruments externes, par opposition aux instruments internes à l’administration.

Quant à Salamon et Lund (Salamon, 2002, Salamon et Lund, 1989), ils font également une distinction entre instruments internes et externes. Les premiers représentent des procédures internes à l’administration alors que les seconds, par contraste, affectent la société dans son ensemble et non pas uniquement le fonctionnement interne de l’administration. Ainsi, les instruments diffèrent de ce qu’ils appellent les outils administratifs dans la mesure où ils constituent des moyens pour l’Etat d’influencer la société (influence externe) alors que les outils administratifs sont destinés à une influence interne.

Ainsi sommes-nous confronté à deux conceptions bien différentes de la notion d’instrument, les auteurs s’accordant le plus souvent à exclure les instruments internes du concept d’instrument de politique publique pour les raisons que nous avons citées auparavant (effets

24 Dans le même ordre d’idée, Elmore (1987) fait une distinction entre politiques (publiques) et instruments, tout en reconnaissant que les politiques sont elles-mêmes composées d’instruments.

25 Comprenons ici par externe le fait que les instruments produisent des impacts sur la société (et donc externes à l’administration).

26 Par exemple, les instruments de politique du personnel (procédures de recrutement du personnel ou de gestion des ressources humaines), les instruments de politique budgétaire ou les instruments de réforme (organisationnelle) de l’administration publique.

externes vs effets internes). C’est par exemple le cas de Bressers et Klock (1988) pour qui les instruments sont par nature des instruments externes puisqu’ils ont pour objectif premier d’influencer les comportements des acteurs. En ce sens, les auteurs se réfèrent aux instruments en tant que :

All means that a governmental official or body uses or may use to promote the implementation of policy-targeted changes in the behaviour of other people or bodies without the intervention of other instruments (p. 34).

Cependant et pour tenter de réconcilier ces deux « caractéristiques » des instruments, relevons qu’un instrument interne peut également avoir des conséquences externes. Morand (1999), par exemple, indique que parmi la panoplie de moyens à disposition de l’Etat pour influencer les comportements des acteurs socio-économiques, figure sa faculté à pouvoir agir sur son ordre intérieur tout en espérant produire des effets externes. Les « actes internes à effets externes » (p.177), comme les nomme l’auteur, représentent ainsi la capacité qu’a l’Etat d’agir sur lui- même et pour les autres :

L’administration produit, en agissant sur l’ordre intérieur […] des effets réels qui peuvent affecter de manière très importante les intérêts des administrés. En sa qualité d’employeur, de producteur de biens et de services, de consommateur, l’Etat peut conduire une politique publique en se bornant à définir sa propre ligne d’action. La politique salariale de l’Etat a des effets sur la fixation des salaires dans le secteur privé.

Les mesures d’économie d’énergie qu’il s’impose peuvent, par un effet d’entraînement, orienter les comportements dans le secteur privé. Une expérience pilote bien conduite, dont les résultats sont diffusés dans le public, peut convaincre les gens de modifier leurs comportements. (p. 178)

Notons, pour finir, que Hood (1983/1990) distingue les instruments de collecte d’information (detectors) des instruments qui induisent un effet sur la société (effectors)²⁷. Mais tout comme nous avons remarqué qu’un instrument interne peut avoir des effets externes, l’action qui consiste à rassembler de l’information peut également déployer des effets sur la société. Nous pouvons ici dire, par analogie à la théorie d’Austin (1970) qui fait remarquer que dire, c’est faire²⁸, que faire quelque chose, c’est (aussi) signifier quelque chose et donc agir sur autrui.

1.6 Les instruments des politiques publiques : jeu politique, jeu de pouvoir

Pour Dente (1995), par exemple, un instrument de politique publique est une voie par laquelle l’Etat peut modifier un ou plusieurs éléments d'un jeu politique (policy game) dans le but d'obtenir un certain résultat. Si nous considérons dès lors le jeu politique comme un jeu de ((re)distribution de) pouvoir et d’autorité – la science politique n’est-elle pas la science qui étudie le pouvoir – alors les instruments politiques sont intimement liés aux concepts de pouvoir et d’exercice du pouvoir, à savoir l’autorité (pouvoir et autorité pouvant également être compris comme des synonymes). Pour Howlett (2005) par exemple, « Policy instrument

27 La typologie de Hood est développée dans le chapitre 2.1.

28 En effet, pour Austin (1970), le fait de dire quelque chose peut notamment provoquer des effets sur autrui (sur ses sentiments, son information, etc.) et donc sur son comportement (voir 2^e partie, chapitre 9, point 9.3.6). Dans le même ordre d’idée, nous pouvons dès lors affirmer que l’acte de faire (ou d’agir) peut avoir une signification pour autrui (à l’image de l’acte de dire) et ainsi, par le même « mécanisme » que l’acte de parole, induire des effets comportementaux chez autrui (pensons, par exemple, que le seul fait de collecter de l’information sur un groupe particulier de personnes peut induire des modifications de comportement chez ce groupe).