Les instruments des politiques publiques : indissociables du processus décisionnel et des acteurs impliqués dans le « jeu politique » et des acteurs impliqués dans le « jeu politique »

Enfin et pour boucler notre tour d’horizon (non exhaustif) du concept d’instrument de politique publique, nous soulignerons la définition que Varone (1998) donne de la notion d’instrument des politiques publiques dans la mesure où celle-ci définit les instruments au regard de la chaîne causale d’une politique publique (problème base légale ^outputs

54 Notons que pour Lascoumes et Le Galès (2004), chaque instrument possède sa propre histoire et que ses propriétés sont indissociables des finalités qu’il poursuit.

55 Sur ce point, voir l’excellent ouvrage de Ost (1995/2003), La nature hors la loi, L’écologie à l’épreuve du droit.

56 Entendons par là les différentes conceptions que peuvent se faire les individus du rapport entre Etat et société (du tout Etat au tout privé, de la conception traditionnelle de l’Etat à la nouvelle gestion publique).

57 Pour une « mise au goût du jour » des instruments à la sauce « nouvelle gestion publique/gouvernance », voir par exemple Eliadis, Hill et Howlett (Ed), 2005, Designing Government, From Instruments to Governance, Montreal et Kingston, London, Ithaca : McGill-Queen’s University Press, ou Salamon, 2002, The Tools of Government: A Guide to the New Governance, New York : Oxford University Press.

impacts outcomes). En effet, selon Varone, un instrument, soit un « moyen par lequel l’Etat conduit des acteurs individuels et collectifs à prendre des décisions et à amener des actions qui s’avèrent compatibles avec les objectifs de la politique publique » (p.25), est à considérer comme un élément constitutif des politiques publiques dans la mesure où l’intervention étatique et les moyens d’actions ne peuvent être dissociés. Ainsi, pour l’auteur :

• les instruments sont indissociables des problèmes collectifs que l’Etat doit résoudre dans la mesure où l’analyse des politiques publiques postule que ceux-ci sont conçus pour résoudre de tels problèmes⁵⁸ ;

• les instruments sont légitimes dans le sens où ils émanent d’une décision politique prise selon le principe de la légalité (base légale) ; ils possèdent donc une légitimité démocratique : les instruments sont donc indissociables des objectifs des décideurs politiques qui légitiment leur choix ;

• les instruments sont mis en œuvre par des acteurs étatiques ou paraétatiques selon une certaine répartition des compétences et une certaine procédure, acteurs qui doivent ensuite prendre des décisions administratives pour concrétiser les bases légales en outputs selon leurs ressources à disposition et en fonction d’une marge de manœuvre et d’appréciation qui varie : les instruments sont donc indissociables des acteurs administratifs chargés de leur application ;

• les instruments doivent produire un changement comportemental chez les acteurs ciblés par l’intervention étatique (impacts), dans la mesure où leurs comportements sont interprétés comme étant à la source du problème collectif à résoudre : les instruments sont donc indissociables des groupes qu’ils doivent viser ;

• enfin « le changement de comportement des groupes-cibles visés doit se traduire en effets concrets (outcomes), visibles au niveau des bénéficiaires de la politique » (p.

29) : les instruments sont donc indissociables des effets qu’ils induisent.

La mise en lumière du concept d’instrument à l’aide de la chaîne causale des politiques publiques telle que faite par Varone permet également de souligner un aspect des instruments bien souvent négligé dans la littérature spécialisée : les instruments (et plus forte raison le choix des instruments) – qui sont naturellement destinés à influencer les acteurs socio-économiques – supposent également, comme nous l’avons déjà entraperçu dans un chapitre ultérieur (chapitre 1.6), une modification dans la distribution des ressources, notamment économiques⁵⁹ (effets (re)distributifs des instruments). Cette (ré)allocation des ressources implique à son tour immanquablement des conflits d’intérêt entre les innombrables acteurs impliqués dans les différentes phases du processus politique. Nous avons dressé un tableau recensant quelques exemples de sources de conflits d’intérêt potentiels (cf. Tableau 1 ci-dessous).

58 Pour Pal, (1992), d’ailleurs cité en référence par Varone (1998), l’un des aspects fondamentaux des instruments réside dans le fait que ceux-ci représentent le lien logique entre un problème et les objectifs d’une politique.

59 Mais pas seulement, pensons par exemple à l’information ou tout simplement à la liberté d’action.

Tableau 1 : Exemples de sources potentielles de conflits d’intérêt entre acteurs dans les différentes

Aussi, n’oublions pas que si les instruments ont avant tout pour objectif premier d’influencer les comportements, ils ne sont pas dissociables du « jeu politique », un jeu de (distribution de) pouvoir et donc de la distribution des ressources qu’ils induisent immanquablement.

Instruments are best regarded not as initial shapers of behaviour in policy settings but as potential shifters of ongoing process of policy action over time. […] Instruments are usually intended to alter the status quo ; according they carry political implications regarding changes in the distributions of benefits and costs via governance. (Bressers et O’Toole, 2005, p. 133)

Les instruments sont donc également indissociables des multiples acteurs qu’ils impliquent et par conséquent de leur réseau d’interactions (De Bruijn et Heuvelhof, 1997, Bressers et O’Toole, 2005). Nous avons déjà amplement souligné que les instruments avaient des effets sur les acteurs ; ils en ont également sur les relations entre acteurs et ne peuvent donc être dissociés de leur « contexte de réseau [networked contexts] »⁶⁰ (Bressers et O’Toole, 2005, p.

60 Pour une mise en perspective des instruments dans un contexte de réseau (network perspective) voir par exemple Bressers (1998), Bressers et O’Toole (1998, 2005) ainsi que Kickert, Klijn, et Koppenjan (Ed), 1997, Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector, London : Sage.

134). Ainsi, les instruments (moyens et objectifs) et acteurs doivent être compris dans leurs interactions multiples :

Instruments are closely linked with other elements of policy processes. […]. Instruments are more than final element in a policy process. A more realistic view of policy processes is to consider actors, goals and means as interacting with each other. (De Bruijn et Heuvelhof, 1997, p. 121)

Aussi, comme les instruments modifient par essence les rapports entre acteurs, ils sont donc impérativement liés aux intérêts du réseau d’acteurs en place (statu-quo vs changement) et des perspectives de réallocations des ressources qu’ils vont impliquer. Leurs effets (re)distributifs excitent de multiples intérêts, leur introduction induit immanquablement des bénéficiaires et des lésés, directs et indirects⁶¹.

Chapitre 2 Les typologies d’instruments en sciences politiques et