Les concepts clés à la conception des typologies d’instruments politiques

Au vue de nos développements, disposer d’une typologie d’instruments qui soit apte à gérer la complexité instrumentale nécessite donc de devoir se défaire de toute tentation classificatrice et, notamment, de fonder sa typologie sur une théorie de l’action humaine qui soit à même de définir les caractéristiques fondamentales utilisées pour dresser les différents types d’instruments.

Cette perspective méthodologique implique également selon nous la nécessité de revenir et de préciser, voire de redéfinir, deux notions, ou concepts clés, qui semblent prendre une grande importance dans la perspective de construire mais également d’appliquer une typologie d’instruments à bon escient – et donc dans une perspective qui ne soit pas classificatrice – à savoir celles d’acteurs-cibles et de contrainte/coercition.

7.2.1 La question des acteurs-cibles

Nous avons pu constater dans notre partie consacrée aux instruments des politiques publiques quel rôle jouait la notion d’acteurs-cibles dans la définition du concept d’instrument politique et, plus récemment, quel était l’importance de faire appel à une théorie de l’action humaine dans le dessein de construire une typologie d’instruments qui soit fondée sur des hypothèses comportementales. Aussi, est-il indispensable selon nous de placer la notion de public-cible au centre de la démarche d’élaboration de toute typologie d’instruments politiques.

Cependant, c’est également sur le plan de l’utilisation qui est faite des typologies que la notion d’acteurs-cibles est également importante dans la mesure où elle est également l’expression de la complexité instrumentale et une raison supplémentaire de l’appel à l’abandon de la tentation classificatrice. En effet, la notion même d’acteurs-cibles rend selon nous toute tentative classificatrice caduque dans la mesure où un instrument concret peut être

associé à une catégorie différente selon le destinataire pris en considération. Nous verrons d’ailleurs cela plus particulièrement dans le cadre de notre analyse de la politique climatique suisse. Ainsi, nous pouvons imaginer qu’un même instrument peut être de type coercitif tout aussi bien qu’informatif en fonction du destinataire pris en considération dans l’analyse.

Pensons par exemple à l’obligation imposée à un vendeur d’informer le public sur son produit : mesure coercitive pour le vendeur, mesure informative pour le public. Cette couche supplémentaire de complexité rend ainsi la perspective classificatrice définitivement illusoire.

Aussi pour bien appréhender les implications méthodologiques et théoriques que cette notion d’acteurs-cibles peut revêtir sur le plan méthodologique et dans la perspective de dresser une typologie d’instruments puis de l’utiliser, faut-il s’y arrêter quelques instants.

A) Les (multiples) destinataires des instruments

En guise d’introduction, rappelons avec Klock (1995) qu’un instrument politique, et tout particulièrement dans le domaine de la protection de l’environnement, est par nature destiné à influencer des acteurs dont les comportements ont des conséquences néfastes pour l’environnement (les acteurs-cibles, les destinataires). Or, parmi les quatre tactiques instrumentales qu’il a définies, deux « méta-tactiques » supplémentaires de type multicouche (multi-layer) peuvent également être esquissées selon l’auteur.

La première alternative consiste à influencer les activités d’un acteur-cible qui ne sont pas la cause directe du problème environnemental mais qui vont à leur tour avoir une influence sur ses activités néfastes. L’auteur donne en exemple le fait d’obliger un acteur à collecter de l’information sur les conséquences environnementales de son activité, une collecte d’information qui peut alors déboucher, dans une deuxième étape, sur une modification de son comportement. Même si le raisonnement semble un peu tiré par les cheveux, il indique tout de même qu’un instrument peut être analysé de différente manière en fonction d’un seul et même destinataire.

La seconde alternative consiste cette fois à influencer non pas directement les acteurs dont le comportement est à l’origine du problème mais les activités d’autres acteurs dans les activités vont dès lors influer sur celles des acteurs qui posent problème. Cette situation en cascade peut très bien compter trois, voire quatre (et même plus) chaînons d’acteurs. L’auteur donne en exemple la fourniture d’information au public par des organisations intermédiaires ou une convention entre Etat et une branche de l’économie. Les instruments peuvent donc également être d’une nature différente en fonction du destinataire pris en compte (1^er destinataire et suivants vs destinataire finale).

Cette seconde stratégie est également discutée en des termes un peu différents par un auteur comme Vedung (1998) qui, constant que les instruments sont plutôt utilisés en combinaison plutôt que de manière isolée, définit les notions de combinaisons verticale, horizontale et chronologique (vertical packing, horizontal packing and chronological packing). La combinaison de type verticale est celle qui nous intéresse ici dans la mesure où un instrument peut se « décliner » de manière verticale par rapport à un objectif et alors prendre la forme de plusieurs types d’instruments différents selon le 1^er, le 2^e, le 3^e, le n^e destinataire considéré.

L’auteur donne en exemple l’instrument du label qui revêt la forme d’une prescription (régulation) pour les vendeurs qui se doivent, en tant qu’agents de mise en œuvre, de

labelliser leurs marchandises et d’un instrument d’information pour les consommateurs (acteur-cible finaux) qui se voient alors informés sur les implications de leurs achats.

Aussi, Vedung (1998) nous fait remarquer toute l’importance de considérer le niveau des acteurs en fonction duquel tout instrument doit être analysé. Néanmoins, il ne semble pas tirer les conclusions qui selon nous s’imposent, dans la mesure où l’auteur contourne assez vite la question en précisant que dans une optique conséquencialiste et téléologique un label est fondamentalement un instrument d’information et qu’il est donc ici nécessaire de prendre en compte le destinataire final de l’action publique dans l’analyse. Pour notre part, nous pensons que la tentation classificatrice explique cet évitement maladroit du problème posé.

B) Implications méthodologiques

Selon nous, dans l’optique d’analyser les instruments politiques à l’aide de typologie d’instruments et notamment dans la perspective d’expliquer le choix des instruments, il est nécessaire de spécifier, à chaque fois, le ou les destinataire(s) pris en considération pour l’analyse. Faire l’économie de cet effort rend toute tentative compréhensive et explicative sujette à une remise en question. Nous ne pouvons donc pas parler (de type) d’instruments politiques sans définir les acteurs-cibles pris en considération dans l’analyse.

C’est pourquoi nous définissons le public-cible d’un instrument comme constituant la réunion de l’ensemble des destinataires directs de l’action publique. Ceux-ci sont donc à dissocier des acteurs touchés de manière indirecte par les instruments, de manière « collatérale » dirons-nous, mais qui n’étaient pas ciblés par ces derniers dans la perspective de modifier leur comportement.

Ainsi, il est certes intéressant, par exemple, de constater une évolution dans les modalités d’intervention de l’Etat, mais celle-ci ne prend vraiment sens sur le plan compréhensif que lorsqu’une variable telle que celle de l’acteur-cible pris en considération peut être tenue constante. Il en va d’ailleurs de même pour toute tentative d’explication de l’évolution dans le choix des instruments.

7.2.2 La question la contrainte

A l’image de la notion d’acteurs-cibles le concept de contrainte semble également tenir une place importante dans le cadre de la conception et de l’application des typologies d’instruments politiques.

Elle tient ainsi une place importante lorsque les auteurs adoptent une approche par les ressources pour établir leur typologie d’instruments, celle-ci se traduisant le plus souvent par la présence d’une catégorie de type instruments contraignants¹⁹². Mais la notion de contrainte est également souvent sollicitée dans le cadre de l’approche par continuum qui implique le plus souvent cette dernière dans la construction de la typologie.

Or, la notion de contrainte, qui est ainsi très souvent à l’origine – plus ou moins directe – de l’élaboration des typologies, est selon nous souvent manipulée par de nombreux auteurs de manière assez imprécise ou avec différentes interprétations. Elle mérite donc quelques développements.

192 Parfois confondue avec la notion d’instruments légaux nous l’avons vu.

A) La contrainte : une notion difficilement identifiable

Kaufmann-Hayoz et al. (2001) notent que dans le domaine des politiques environnementales, la distinction usuelle qui est faite entre les instruments de régulation et les instruments économiques¹⁹³ montre que les instruments sont souvent ordonnés selon leur degré de contrainte, d’un pôle coercitif à un pôle volontaire. Les auteurs identifient ainsi la notion de contrainte par opposition à la notion d’action volontaire mettant ainsi l’accent sur la perspective de l’acteur-cible (action volontaire vs action contrainte).

De manière différente, un auteur comme Vedung (1998) fonde sa typologie sur un continuum

« autoritaire » (p.34) marquant une gradation du degré de la force autoritaire, mesurée en terme de contrainte/pouvoir investit par l’Etat, entre les trois types d’instruments qu’il définit¹⁹⁴ :

The authoritative force concerns the degree of constraint, or even better, degree of power, that the governing body has invested in the governance attempt. (p.34-35)

Par ailleurs, les trois types d’instruments de Vedung contiennent également en eux-mêmes une dimension affirmative et négative qu’il faut également interpréter comme un niveau de contrainte faible ou fort (cf. Tableau 29 ci-dessous).

Tableau 29 : Dimensions affirmative vs négative au sein des trois catégories de la typologie de Vedung Instruments politiques

Degré de contrainte (force autoritaire) Régulation/bâton

(Regulation/stick) Instruments économiques/carotte (Economic means/carrot)

Information/serment (Information/sermon) Exemples tirés de la gestion du problème du tabagisme

Interdiction d’importer

des cigarettes/cigares Taxe sur la production de cigarettes/cigares Campagne d’information sur les méfaits du tabagisme Dimensions

Affirmative Négative Affirmative Négative Affirmative Négative

Exemples

Prescriptions (Prescriptions) Proscriptions (Proscriptions) Subventions, services en nature (Subsidies, grants, in-kind services) Impôts, taxes, charges, obstacles physiques (Taxes, fees, physical obstacles) Encouragements (Encouragements) Mises en garde (Warnings)

Source: adapté de Bemelmans-Videc et Vedung (1998)

193 Tous deux compris sous le vocable instruments classiques, avec des références à une classe hétérogène qualifiée de nouveaux instruments (cf. par exemple : Dente, 1995 ; Jänicke et Weidner, 1995, Jänicke et al., 1999, p. 101).

194 Les trois types de mesures induisent des efforts très différents de la part de l’Etat sur une échelle mesurant la force autoritaire mise à profit.

La notion de contrainte semble ainsi devenir difficilement discernable et pouvoir être interprétée de différentes manières. Ainsi, pour Van der Doelen (1998) cette fois, l’idée d’une augmentation du degré de coercition des différentes catégories d’instruments se traduit dans la typologie de Vedung plutôt par la distinction qu’il est possible de faire au sein même des trois catégories entre nature stimulante (stimulative) et nature répressive (repressive) des instruments, distinction qui met cette fois en évidence le degré de liberté de l’individu face à l’instrument (options vs pas d’option pour l’individu) (cf. Tableau 30 ci-dessous).

Tableau 30 : Dimensions stimulatives vs répressives au sein des trois catégories de la typologie de Vedung selon Van der Doelen

Source : adapté de Van der Doelen, 1998, p. 132-134

Notons ici que la ligne de démarcage que trace Van der Doelen au sein des trois catégories de la typologie de Vedung s’apparente notamment à la distinction que fait Hood (1983) entre les directives positives et négatives (positive and negative directives).

Aussi, selon Van der Doelen (1998), il n’est pas judicieux de classer les instruments de communication, économiques et juridiques sur un axe exprimant le degré de contrainte allant du non-contraignant au plus contraignant, alors même que Vedung (1998) semble quant à lui indiquer le contraire.

La notion de contrainte semble donc bien difficile à s’accommoder d’une analyse limpide des instruments des politiques publiques et ce même si, comme nous allons le constater, des auteurs tels que Bressers et Klock (1988) tentent de définir le concept de manière plus poussée autour de la distinction faite entre directive et incitation.

B) Une tentative de cerner la notion de contrainte

Bressers et Klock (1988), qui dénotent en passant que les auteurs fondent souvent leurs classifications d’instruments sur l’évaluation de leur degré de contrainte formel (formal compulsion) ou de leur degré de contrainte effective (real compulsion), soulignent que celles-ci établissent également souvent une distinction entre directives et incelles-citations qui découleraient, selon eux, de l’existence d’un continuum opposant directive pure et incitation pure, au sens idéaltypique de la notion.

Ainsi, selon ces auteurs, ce continuum serait caractérisé par deux dimensions principales, à savoir le niveau par lequel les acteurs-cibles sont liés moralement à l’autorité légitime de l’Etat (les directives font appel à cet aspect, les incitations non) et le degré de proportionnalité des réponses des autorités au comportement des acteurs-cibles (plus la proportionnalité est élevée, plus l'instrument va agir de manière incitative).

De plus, ils soulignent également que la distinction entre directives et incitations peut se faire à l’aune de différents critères tels que, par exemple, la sévérité des réponses de l’autorité au comportement ou de la nature positive ou négative des sanctions. Cette distinction est illustrée par les auteurs au sein de quatre graphiques délimités par deux axes représentants pour l’un la nature de la réponse des autorités et pour l’autre la nature du comportement de l’acteur-cible (cf. Figure 14 ci-dessous).

Figure 14 : La distinction idéaltypique entre directives et incitations de Bressers et Klock

Figure 14.1 Figure 14.2

A B C D

Réponse de la part de l’autorité Réponse de la part de l’autorité Réponse de la part de l’autorité Réponse de la part de l’autorité

Comportement Comportement Comportement Comportement

Instruments pures Instruments hybrides

Source : adapté (et corrigé) de Bressers et Klock (1998)

La figure 14.1 distingue directive pure (A) et incitation pure (B), alors que la figure 14.2 distingue directive caractérisée par une sanction incitative (C) et incitation avec caractère de directive (D).

Plus concrètement, Bressers et Klock (1988) définissent les directives pures (A) comme une interdiction à certains comportements (par exemple un niveau limité de pollution). Dans ce cas de figure le comportement est jugé « normal » jusqu’à la limite définie qui, si elle est dépassée, marque l’entrée en force de la sanction. La réponse des autorités n’est donc pas proportionnelle au comportement visé et, de même que la sévérité de la sanction (qui est normalement conçue de manière assez prohibitive). A l’inverse, les incitations pures (B) sont conçues de façon à établir une proportionnalité entre la réponse des autorités et le

comportement des acteurs-cible. La sévérité de la sanction est alors mesurée par l’intensité du stimulus définit par unité de comportement (par exemple, le montant d’une taxe par unité de pollution). Dans ce cas ce sont les acteurs-cibles qui décident quel est le « niveau comportemental » supportable.

Néanmoins, comme dans la pratique il existe de nombreuses formes hybrides d’instruments qui se situent entre ces deux pôles définissant le continuum dressés par les auteurs, ceux-ci définissent également deux autres cas ((C) et (D)) qui définissent pour le premier le fait que des directives peuvent être associée à des sanctions qui sont si proportionnelles aux comportements qu'elles commencent à montrer des ressemblance forte avec les incitations et, pour le second, le fait que des incitations peuvent également fortement ressembler à des directives.

C) Limites de la notion de contrainte

Nous pouvons ainsi constater que la notion de contrainte est très souvent associée et/ou recoupe des notions telles que celle de force autoritaire, de coercition, de régulation, de directives ou, rappelons nous, d’une certaine dimension légale/juridique qui, comme nous l’avons déjà souligné par le passé ne peut pas être si facilement associée à la notion de contrainte.

De même, le concept de contrainte est tantôt mesuré en se rapportant à l’Etat (contrainte investie ou formelle), tantôt à l’acteur ciblé par l’instrument (degré de liberté d’option, contrainte effective), tantôt à ces deux niveaux de manière confondue.

Cette ambigüité de la notion de contrainte fait par exemple remarquer à des auteurs comme Howlett et Ramesh (1995) que les classifications qui s’accommodent d’un arrangement le long d’une échelle de contrainte (telle celle de Doern et Phidd (1992)) rendent l’opérationnalisation du concept de contrainte et le placement des divers instruments le long du continuum plus que difficile¹⁹⁵.

Plus concrètement, la notion de contrainte, si fuyante et malléable, représente-t-elle le bon concept opératoire pour définir les instruments par un processus de différenciation ?

Nous pensons pouvoir répondre par la négative dans la mesure où la notion de contrainte ne semble pas se définir a priori mais très probablement qu’à posteriori et qu’elle représente une dimension sans doute trop « transversale » pour prétendre définir une distinction entre plusieurs types d’instruments.

Selon nous, la notion de contrainte ne permet ainsi pas de définir de manière précise une caractéristique instrumentale pouvant se trouver à l’origine d’une typologie d’instruments autre que celle qui consisterait à uniquement dissocier instruments contraignants et non contraignants (typologie duale). Elle représente donc selon nous, comme peuvent l’être des notions telles que l’efficacité, la légitimité, etc. (cf. l’approche par les attributs), plutôt une sorte d’attribut « transversal » qui permet non pas de définir des types d’instruments (qui

195 Aussi suggèrent-ils de ne pas s’attarder sur le concept fuyant de contrainte (coercion), car il est selon eux possible d’obtenir une classification plus complète et plus simple en se concentrant sur le niveau de présence/engagement de l’Etat (level of state presence, level of State Involvement) impliqué par l'utilisation de chaque instrument.

doivent être mutuellement exclusifs sur le plan de la rationalisation théorique), mais plutôt de les évaluer à l’aide d’une dimension (typologie) duale.

Aussi, nous pensons que la notion de coercition, mise en balance avec celle de contrainte, peut être plus à même d’être utilisée pour définir une typologie d’instrument qui ne soit pas duale. En effet, dans la mesure où nous pouvons la définir par le recours ultime à la force physique légitime de l’Etat, elle a le mérite d’être « mesurable » qu’à l’aune d’un seul et même critère (tant du point de vue de l’Etat que de l’acteur-cible) : le recours à la force physique légitime par l’Etat envers l’acteur-cible.

Nous définirons donc plus tard la coercition comme représentant la force physique légitime de dernier recours et l’instrument coercitif comme étant composé d’une norme et d’une sanction, d’un mécanisme de contrôle de la norme et d’application de la sanction, et d’un recours à la force physique légitime en derniers recours¹⁹⁶. En d’autres termes, un instrument coercitif doit être capable de définir une norme comportementale et une sanction, de contrôler son application et d’appliquer la sanction si il y a non observance (décision administrative voire judiciaire, etc.), avec pour dernier recours, le recours à la force physique légitime étatique (force de police) pour faire appliquer la norme.

Par ce biais, nous contribuons ainsi à dissocier clairement les notions de contrainte et de coercition, découplage qui a le mérite selon nous de permettre l’établissement des types d’instruments mutuellement exclusifs sur le plan théorique. Ainsi, et comme nous le verrons également par la suite, le concept de coercition, emprunté dans son sens donné par Max Weber, sera l’un des éléments clés de notre typologie.

7.3 La nécessité d’appréhender la question des caractéristiques fondamentales des