O direito é um instrumento de regulação de condutas que se apresenta através de um sistema de linguagem fechado sintaticamente, que obedece a certa lógica, mas aberto semanticamente, como sói acontecer com toda linguagem.
Esse sistema de regulação de condutas prevê a forma mediante a qual o sistema avança em seu objetivo, mediante normas que cuidam da produção normativa.
A competência tributária abrange o conjunto de normas constitucionais que dispõem acerca da produção normativa necessária ao exercício da competência do ente estatal no trato tributário.
Dentre essas normas, identificamos aquelas que permitem instituir tributos, aquelas que proíbem a instituição de tributos e aquelas que obrigam o ente estatal a fazê-lo.
As normas que obrigam a instituir tributos informam a necessidade do exercício da competência com vistas à garantia da autonomia dos entes políticos, sem a qual o Estado Federativo não tem existência.
A tríplice estrutura do Estado Federativo brasileiro (União, Estados e Distrito Federal e Municípios) é, portanto, um valor almejado pelas normas de competência.
Desempenham importante papel nesse contexto, as normas que cuidam da repartição da arrecadação de tributos entre as pessoas políticas de direito interno.
Mais do que repartir recursos financeiros obtidos mediante a cobrança de tributos, tais normas exigem que a atividade tributária ocorra para haja efetivos recursos a serem repartidos.
Divergimos, portanto, da corrente segundo a qual as normas que estabelecem a repartição das receitas tributárias são normas de cunho financeiro, que regulam relações posteriores à extinção da obrigação tributária.
A despeito de a arrecadação se dar sempre em momento cronologicamente posterior à criação de um tributo, o princípio da simultaneidade da dinâmica normativa exige que consideremos as normas de repartição das receitas como integrantes do subsistema que cuida da competência tributária das pessoas políticas.
Com base nessas constatações revemos as características da competência tributária, especialmente a facultatividade de seu exercício, nos casos em que a arrecadação do tributo é compartilhada por dois ou mais entes estatais.
Mas isso não significa uma interferência direta no direito de legislar com vistas à instituição, fiscalização ou arrecadação de tributos, pela pessoa política, razão pela qual combatemos o entendimento consignado na Súmula 447 do STJ.
O ente estatal que possui competência para arrecadar pode exigir o exercício da competência legislativa pelo órgão a quem tal prerrogativa é destinada (inconstitucionalidade por omissão), mas não pode substitui-lo nesta tarefa.
A única hipótese em que se permite a ente federativo legislar sobre arrecadação e fiscalização de tributo de competência alheia encontra-se prevista no artigo 153, VI, §4o, da Constituição Federal, que ao dispor sobre o imposto sobre propriedade territorial rural (ITR), estabelece que tal tributo “será fiscalizado e cobrado pelos Municípios que assim optarem, na forma da lei, desde que não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal”.
Nesse sentido, podemos afirmar que o ITR é um imposto cuja competência pode ser compartilhada.
Concluímos, também, que a forma mediante a qual a competência tributária legislativa é outorgada, limita em maior ou menor intensidade a atuação do
legislador ordinário. A principal delas (indicação do aspecto material da hipótese de incidência) exige a consideração de conceitos jurídico-positivos, que acabam por conferir certa rigidez à competência tributária.
O importante, nesse diapasão, é reconhecer, nas normas de competência, não apenas permissões, mas também vedações e obrigações.
Ao atribuir a competência tributária a um determinado ente estatal, o legislador constitucional não apenas permite a tributação, mas dela depende para seja possível a construção de Estado desejada.
Nasce dai o caráter necessário da competência, ressaltado na doutrina de Gregorio Robles. A aplicação de sua teoria, desenvolvida na obra as regras do direito e as regras dos jogos, permite-nos, outrossim, conceber as normas de competência como um conjunto de regras cuja observância há de ser respeitada no momento da “ação”, seja a ação de legislar, seja as ações de concreção do direito com vistas à exigência de tributos em nosso ordenamento.
Avançamos, pois, na investigação da competência tributária oferecendo soluções que, a nosso ver, são mais condizentes com a natureza sistemática do direito.
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