186. Après l’échec de la « République des ducs », la volonté de maintenir une surveillance politique sur la discipline des magistrats, s’est doublée du souci de centraliser la connaissance de cette dernière au niveau national. La création d’un « Conseil supérieur de la magistrature », a effectivement permis d’améliorer le contrôle de la discipline du siège, par l’Exécutif (1°) puis par le Parlement (2°).
1°) Le contrôle de l’Exécutif sous la IIIème République
187. Encore une fois, il convient de replacer le choix de l’institution disciplinaire sous la IIIème République, dans son contexte. Les débats préparatoires à
la loi sur l’organisation judiciaire furent engagés seulement trois ans après la consécration de la « République aux républicains »525, avec pour dernière étape, la démission du Maréchal de Mac-Mahon de la présidence de la République, le 30
524 M. Karsenty, Le Conseil supérieur de la magistrature, thèse de doctorat, L’auteur,
Université d’Aix-Marseille, 1961, p.173.
janvier 1879. Trois traits majeurs devaient en résulter : d’une part, l’esprit du nouveau régime était fortement empreint d’un jacobinisme difficilement conciliable avec le maintien d’une discipline diffuse au niveau des tribunaux et des cours ; d’autre part, l’élection de Jules Grévy à la présidence de la République, impliquait une lecture des relations entre les pouvoirs, défavorable au Pouvoir exécutif526 ;
enfin, une sorte d’épée de Damoclès pesait sur la magistrature, suspectée d’être majoritairement acquise aux idées monarchistes et bonapartistes. Dans ce contexte, la place du gouvernement en matière disciplinaire, a évolué d’une position d’omnipotence vers une situation d’omniprésence.
188. C’est ainsi que le principe d’un organe disciplinaire unique et centralisé, d’une part, et s’intercalant entre les magistrats et le garde des Sceaux, d’autre part, fut assez aisément admis par la classe politique. En revanche, il existait quelques divergences quant à la composition et à l’étendue de la compétence de cet organe, que la loi allait désigner sous l’appellation de : « Conseil supérieur de la
magistrature ». Dans le premier projet de loi déposé sur le bureau de la Chambre des
députés par le Ministre de la justice, Devèze, le 29 janvier 1883527, il fut proposé d’instaurer une dualité organique au sein de cet organe. La formation de base du Conseil, chargée de la discipline des magistrats du siège des cours d’appel et des juridictions inférieures, était composée de quinze conseillers à la Cour de cassation élus par l’Assemblée générale de celle-ci. En revanche, les membres de la Cour de cassation devaient relever de la compétence de son Assemblée générale.
Ce projet ne fut cependant pas discuté, et un nouveau texte fut déposé le 10 mars 1883 par Martin-Feuillé, le successeur de Devèze à la Chancellerie. La dissociation organique était maintenue. Dans sa formation de principe, le Conseil était composé du premier président de la Cour de cassation, de quatre conseillers issus de celle-ci et élus par leurs pairs, de cinq premiers présidents de cours d’appel élus par les premiers présidents de France et d’Algérie, et de cinq conseillers d’Etat élus par leurs pairs en service ordinaire. Le choix de la participation de membres du Conseil d’Etat à cette deuxième formation, avait été essentiellement justifiée par le refus d’un organe dégagé de tout élément politique : « La présence des membres du
Conseil d’Etat, mêlés aux questions administratives et politiques mais exerçant eux aussi au moins par occasion des attributions judiciaires avec une indépendance à laquelle il faut rendre hommage, imprimeront au Conseil, un caractère mixte en y
526 Sur la « Constitution Grévy », voir par exemple, M. Morabito, D. Bourmaud, op. cit., p.
329.
527 Journal officiel, 1883, Documents parlementaires de la Chambre des députés, p. 35. Cité in
introduisant dans une certaine mesure un élément politique et gouvernemental »528.
Les membres de la Cour de cassation conservaient toutefois leur privilège de juridiction, en continuant à relever de la compétence de son Assemblée générale.
Néanmoins, soucieux de contenir l’influence des magistrats et du gouvernement, la commission saisie du projet à la Chambre des députés, proposa une modification de la composition de la formation de base du Conseil. Il s’agissait de la rendre plus conforme à l’évolution du régime de la IIIème République, en y renforçant la place des assemblées parlementaires. Le Conseil devait dès lors comprendre le premier président de la Cour de cassation, et quatorze autres membres de cette institution, dont cinq auraient été élus respectivement par le Sénat et la Chambre des députés, contre seulement quatre par la Cour elle-même. Le Conseil d’Etat était en revanche exclu. A l’inverse des solutions du gouvernement et de la chambre basse, le Sénat se prononça en faveur d’une formation strictement judiciaire et apparemment imperméable aux influences partisanes. La commission saisie du Sénat estima en effet à l’unanimité529, que non seulement les membres du Conseil devaient être uniquement issus de la Cour de cassation, mais en outre que leur désignation ne devait pas être dissociée des formations juridictionnelles de celle-ci530. Si l’idée de
confier la compétence disciplinaire à l’une des chambres de la Cour de cassation, fut initialement envisagée, elle fut néanmoins rejetée par crainte que la chambre désignée, « par une infiltration lente, ne devienne une chambre politique »531. C’est
pourquoi, le choix se porta finalement sur l’assemblée plénière de la Cour de cassation.
Le Conseil supérieur de la magistrature était uniquement compétent à l’égard des magistrats du siège, mais non vis-à-vis des magistrats du parquet et des juges des tribunaux de commerce et des conseils de prud’hommes. L’affaire dont il était saisi faisait au préalable l’objet d’une instruction, et le Conseil pouvait citer le magistrat intéressé devant lui afin qu’il présente sa défense. Cette citation, contenant les faits reprochés, devait être transmise au magistrat par le greffier de la juridiction d’appartenance, huit jours au moins avant la date de comparution. L’audience avait lieu à huis-clos. Trente-trois conseillers de la Cour de cassation devaient être présents pour que le Conseil puisse statuer, tandis que le gouvernement était représenté par le procureur général, et que le magistrat pouvait avoir recours au ministère d’un avocat
528 Propos tenus par le garde des Sceaux. Cités in ibid., p.175. 529 M. Karsenty, op. cit., p.175.
530 Rapport de Tenaille-Saligny, JO, Documents parlementaires, Sénat, 1883, p. 236. Cité in
Maurice Karsenty, op. cit., p.175.
au Conseil d’Etat ou à la Cour de cassation. Le Conseil, uniquement compétent pour statuer sur les faits dont il avait été saisi, pouvait prononcer quatre catégories de sanctions : censure simple, censure avec réprimande entraînant suspension de traitement pendant un mois, suspension provisoire de fonctions entraînant également suspension de traitement, et déchéance. Les mesures prises par le Conseil supérieur de la magistrature étaient insusceptibles d’appel, de cassation, voire de recours pour excès de pouvoir, le Conseil d’Etat pour sa part s’étant, notamment à l’occasion d’un arrêt « Le Scornet » du 13 juillet 1931532, refusé à connaître des mesures se rattachant aux attributions de la Cour de cassation, statuant comme Conseil supérieur de la magistrature.
189. Parallèlement à sa compétence disciplinaire à l’égard des magistrats du siège, le Conseil supérieur se vit reconnaître une compétence en matière de déplacement et de mise à la retraite d’office. Cette dernière compétence ne posait pas réellement de difficulté. Il s’agissait d’assurer l’effectivité de la loi du 16 juin 1824, concernant la mise à la retraite des magistrats que des infirmités graves et permanentes mettraient hors d’état d’exercer leurs fonctions. L’article 15 alinéa 2 de la loi du 30 août 1883 autorisait ainsi à mettre d’office à le retraite les magistrats remplissant ces conditions, sous réserve de l’avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Mais il en allait autrement pour le déplacement d’office, prononcé en dehors de toute sanction disciplinaire. Cette compétence avait été prévue initialement dans le premier projet, du 9 janvier 1883, puis reprise dans celui du 10 mars 1883. Ces texte reconnaissaient au garde des sceaux, non seulement le pouvoir de déplacer, mais également de remplacer les magistrats, sur avis conforme du Conseil. Or, dans le contexte de l’époque, marqué par une volonté d’épurer la magistrature de ses éléments monarchistes et bonapartistes, de telles mesures pouvaient raisonnablement apparaître comme des moyens détournés pour atteindre cet objectif. Sous la pression des parlementaires533, seule la règle du déplacement d’office fut maintenue, après
avoir été fermement encadrée.
Au terme de l’article 15 alinéa 1er de la loi du 30 août 1883, le magistrat pouvait uniquement être déplacé sur l’avis conforme du Conseil supérieur, sans qu’il puisse faire l’objet d’un changement de fonctions, ni d’une diminution de classe ou de traitement. La crainte d’une mainmise du gouvernement était telle, que jusqu’à la Première Guerre mondiale, cette procédure fut rarement mise en œuvre. Sur les vingt
532 S.1932-3-87.
533 Voir à ce sujet : A.M. Mallet, La responsabilité des juges dans les débats parlementaires de
la fin du XIXe siècle, in AFHJ, Juger les juges…, op. cit., p. 179 ; Commentaire de la loi des 30-31
août 1883, « Loi sur la réforme de l’organisation judiciaire », Recueil périodique et critique de jurisprudence, de législation et de doctrine, 1883, pp. 58-69.
demandes formulées par le garde des Sceaux au cours de cette période, la moitié furent rejetées par la Cour de cassation. C’est pourquoi, une loi du 12 juillet 1883 vint remplacer la compétence de celle-ci, par celle d’une commission exclusivement composée de magistrats534.
190. Cependant, en dépit de son caractère relativement protecteur, force est de constater que le système mis en place sous la IIIème République, dénoncé pour son
corporatisme, s’est construit en réaction à l’omnipotence du gouvernement en matière disciplinaire. Le Conseil supérieur a été composé uniquement de magistrats, afin d’en exclure la présence d’agents du Pouvoir exécutif. De la même façon, le déplacement d’office a été fermement encadré, afin d’en limiter le recours par le gouvernement. A cet égard, la version initiale du projet ayant conduit à la loi du 12 juillet 1918, prévoyait la nomination des six conseillers de la commission, par le garde des Sceaux. En dépit de ces mesures, le Pouvoir exécutif a d’ailleurs continué à occuper une place importante en matière disciplinaire. Son omnipotence a laissé place à une omniprésence. En vertu de la loi du 30 août 1883, le garde des Sceaux était la seule autorité compétente pour saisir le Conseil supérieur de la magistrature. Il disposait en outre d’un droit de surveillance et de réprimande à l’égard des magistrats de toutes les juridictions civiles et commerciales, et il pouvait les mander auprès de lui afin de recevoir des explications sur les faits qui leur étaient imputés. Enfin et surtout, le gouvernement conservait une certaine maîtrise de la composition du Conseil supérieur, par le biais du système de l’avancement.
2°) Le contrôle du Parlement sous la IVème République
191. Par opposition au système disciplinaire de la IIIème République, celui de
la IVème République a été institué et a évolué dans le sens d’une omniprésence parlementaire. Déjà, le premier projet de Constitution en 1946535 avait prévu la
création d’un Conseil supérieur de la magistrature composé de douze membres : le Président de la République, président ; le garde de sceaux, vice-président ; six personnalités élues pour six ans par l’Assemblée nationale à la majorité des deux tiers ; et quatre magistrats élus par leurs pairs, pour un mandat de même durée. Le rapporteur général du projet, Pierre Cot, avait alors justifié cette composition essentiellement politique, en déclarant : « Pour nous, en démocratie, la meilleure
façon d’assurer la véritable indépendance, c’est de la faire garantir par les élus, les représentants du peuple. Pour ce faire, l’avancement des magistrats, l’organisation
534 Loi du 12 juillet 1918, Dalloz, p. 251. Cette commission était composée du premier
président de la Cour de cassation, et de six conseillers de cette dernière, élus par leurs pairs. La loi prévoyait également sa compétence, en matière de mise à la retraite d’office.
judiciaire dans son ensemble doivent être contrôlés et dirigés par un grand corps composé de représentants de magistrats et d’élus de la souveraineté nationale : le
Conseil supérieur de la magistrature »536.
Le Mouvement républicain populaire (MRP) ne partageait cependant pas cette conception. En conséquence, il devait inscrire la modification du Conseil supérieur de la magistrature dans son programme de campagne contre le projet constitutionnel, au point que dans le rapport qu’il présenta à la seconde Assemblée nationale constituante, Paul Coste-Floret devait estimer que la composition du Conseil, avait été un des points essentiels sur lesquels avait porté la campagne référendaire537. Dans
le nouveau projet de Constitution, il fut en conséquence décidé de rééquilibrer la composition du Conseil supérieur, en permettant au Président de la République de désigner deux membres supplémentaires pour une durée de six ans. La solution avancée par Vincent de Moro-Giafferi, visant à ce que ces derniers soient nommés parmi les auxiliaires de justice et le personnel enseignant des facultés de droit, fut néanmoins combattue par le Président de la commission de la Constitution, André Philip, qui y voyait le rétablissement d’un « régime qui élimine des représentants
soumis d’une certaine manière à la volonté populaire » et le risque de « retomber en
fait dans le corporatisme »538. Finalement, l’article 83 du nouveau projet de
Constitution devait prévoir que ces deux membres seraient désignés au sein des professions judiciaires, mais en dehors du Parlement et de la magistrature. Ce renforcement de l’influence du Président de la République au détriment de celle du Parlement, devait conduire Paul Coste-Floret à soutenir que : « Le Conseil supérieur
de la magistrature se tient à une égale distance d’une inadmissible subordination du
judiciaire au politique et d’une inadmissible composition corporatiste »539.
192. Mais, en raison de cette composition, l’influence politique et surtout parlementaire, restait en réalité importante. S’agissant en premier lieu du chef de l’Etat, il n’était pas certain que celui-ci se limite à une magistrature morale à l’occasion de la présidence du Conseil supérieur. En ce sens, le Doyen Vedel prenait soin de souligner dans son Cours de droit constitutionnel540 en 1949, que malgré
536 Assemblée nationale constituante, 2e séance du 17 avril 1946, p. 1974. Cité in G. Masson,
op. cit., p. 237.
537 G. Masson, op. cit.., p. 238.
538 Assemblée nationale constituante, 2e séance du 10 septembre 1946, pp. 3591 et s. Cité in G.
Masson, op. cit., p. 238.
539 Assemblée nationale constituante, 2e séance du 10 septembre 1946, p. 3592. Cité in G.
Masson, op. cit., p. 241.
l’effort réalisé par la Constitution du 27 octobre 1946 pour assurer l’indépendance de la justice, son succès était étroitement lié à question de savoir si le Président de la République exercerait réellement une fonction d’arbitre, se plaçant à cet effet au- dessus des partis. Or, une réponse positive à cette question pouvait apparaître d’autant plus malaisée à soutenir, que le chef de l’Etat était alors élu par le Parlement. Pour sa part, Vincent Auriol, élu au premier tour avec un relatif consensus, semble avoir fait preuve d’une réelle indépendance et d’une volonté affirmée de se placer au dessus des partis. En outre, il était fermement engagé en faveur un renforcement de l’indépendance de la justice. En revanche, René Coty s’est trouvé immédiatement affaibli dans l’exercice de sa fonction, en raison de son élection au treizième tour de scrutin. Concernant en second lieu le garde des Sceaux, il convient de rappeler la situation d’extrême dépendance dans laquelle se trouvaient placés les ministres à l’égard des l’Assemblée nationale, pendant toute la durée de la IVème République. Ainsi en douze ans, dix-huit personnalités se sont succédées à la chancellerie, sous les vingt-deux gouvernements qu’a connu ce régime.
S’agissant en troisième lieu de l’Assemblée nationale, afin de prévenir une politisation de l’élection des six membres relevant de son suffrage, il fut décidé dès 1947 qu’il reviendrait à la commission du suffrage universel, des lois constitutionnelles, du règlement et des pétitions, de désigner ceux-ci. Cependant, dans l’hypothèse où cinquante députés au moins s’opposeraient au choix opéré, il était prévu qu’un scrutin public aurait lieu541. Mais en 1950, suite au refus de la
commission de proposer un candidat communiste, et à celui des groupes du Rassemblement du peuple français (RPF) et communiste, d’accepter celle d’un candidat de la Section française de l’internationale ouvrière (SFIO), douze tours de scrutin public furent nécessaires pour élire un nouveau membre du Conseil supérieur. En 1953, lors du renouvellement des six membres du Conseil et de leurs suppléants, tous les partis politiques de l’Assemblée nationale présentèrent leurs candidats, et quatorze tours furent nécessaires pour élire le sixième membre titulaire542.
193. Au-delà de la composition, se posait la question des modalités pratiques d’organisation et de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature. En effet, selon l’article 84 alinéa 2, l’instance se trouvait chargée d’assurer : « conformément à la loi, la discipline [des magistrats du siège], leur indépendance et
l’administration des tribunaux judiciaires ». Afin de permettre son fonctionnement,
furent adoptés dans les cinq premiers mois de l’entrée en vigueur de la Constitution, la loi du 1er février 1947 relative à l’élection et au statut des représentants des
541 G. Masson, op. cit., p. 276. 542 Ibid.., p. 276.
magistrats au Conseil543, et la loi du 21 mars 1947 relative au statut des membres du
Conseil supérieur de la magistrature élus par l’Assemblée nationale et ceux désignés par le Président de la République, ainsi que les dispositions communes à l’ensemble des membres du Conseil544. En revanche, il semble que le ministère de la justice,
soucieux de ne pas voir son autorité réduite aux seuls magistrats du parquet, ait entravé l’exercice de ses attributions par le Conseil supérieur de la magistrature. D’une part, concernant la préparation des projets de loi relatifs à l’ordre judiciaire, la commission d’administration du Conseil s’était fixée un programme ambitieux, souvent en rapport avec l’inamovibilité. Celui-ci comprenait la réforme du statut de la magistrature, celui du juge d’instruction, et celui de la magistrature des territoires d’outre-mer. Etaient également à l’étude des questions telles que la protection des magistrats contre les attaques dont ils étaient susceptibles de faire l’objet dans l’exercice de leurs fonctions, ou encore celle relative au logement des magistrats. Or, comme le soulignait dès 1949, Camille Ambert à propos des projets du Conseil supérieur de la magistrature : « Méthodiquement, la chancellerie les enterre ou plutôt
elle ne les enterre pas, la lenteur administrative s’en charge, ou bien elle les rejette,
quitte à régler le même problème par voie de circulaire »545.
D’autre part, à l’occasion des débats sur les projets de loi relatifs au statut des membres du Conseil supérieur, le garde des sceaux avait déclaré qu’un nouveau projet serait déposé afin de préciser les conditions de fonctionnement de ce dernier. Le projet effectivement déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, le 20 avril 1948546, prévoyait explicitement que le Conseil conservait toutes les attributions dévolues à la Cour de cassation par les articles 13 et 14 de la loi du 30 août 1883. Le garde des Sceaux était seulement compétent pour autoriser le passage d’un magistrat du parquet au siège, tandis que le mouvement contraire supposait l’accord préalable du Conseil supérieur. Le texte n’ayant cependant pas encore été inscrit à l’ordre du jour au mois d’avril 1949, le garde des sceaux, interrogé sur le sujet au Conseil de la République, répondit qu’une : « loi relative au CS était absolument indispensable
pou régler les rapports du CS et du gouvernement et qu’un texte serait déposé avant